世纪之交的重大话题——我国耕地、粮食与城市土地利用状况，本文主要内容关键词为：世纪之交论文,耕地论文,土地利用论文,粮食论文,状况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国人口众多，人均土地少，耕地资源紧缺，十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地是我国的基本国策之一。90年代以来，我国部分地区一哄而起，掀起了一股股“开发区热”、“房地产热”，占用和浪费了大量土地，引起了国内外各界的广泛关注。因此，近年来，在探讨土地尤其是耕地流失问题的各种舆论中，城市建设占用土地被认为是耕地流失的“罪魁祸首”，甚而有之，在一些国外不正确观点的引导下，一些舆论将城市化、城市发展与土地国策对立，将城市发展与粮食问题对立，得出了一些不正确的结论。在世纪之交，深入探讨和分析我国耕地、粮食和城市发展这些重大话题，事关稳定与发展，事关我国现代化进程，是十分必要的。
一、耕地流失到哪里去了？
1.城市建设用地在耕地减少总量中仅占很小比例
首先，让我们用统计数据来看看90年代以来我国耕地减少情况。
表1 1991—1996年全国耕地减少情况一览表（单位：万亩）
年份耕地 农业内部结构调整非农建设占用
减 减 其中
减少 少 %少%城镇%
量 量 建设
占用
1991673351.852.3154.1
22.9
1992
1060679.464.1233.2
22.0
1993938635.167.7202.4
21.6
62.1
6.62
1994
1178766.765.1198.5
16.9
54.7
4.65
1995
1106762.068.9158.2
14.3
41.3
3.73
1996953 132.3
13.9
30.6
3.21
合计
59081078.7
18.3
年份灾毁耕地 开发复垦增加量 耕地净减少量
减
少%
量
1991166.924.8638 35
1992147.413.9619 441
1993101.610.8454 485
1994210.817.9520 657
1995185.916.8523 583
1996210.922.1637 316
合计
1023.517.3
3392 2517
资料来源：《中国土地年鉴》（1994～1997年）
对于耕地流失，一些部门总是将城镇建设说成是耕地减少的主要原因。上表表明，1991～1996年全国耕地共减少5908万亩，农业内部结构调整致使耕地减少量最大，合计占到60%以上；第二位是非农建设（包括国家建设用地、乡村集体建设用地和农民个人建房等）占用， 占18.3%；第三位是灾毁耕地，仅略小于非农建设用地，占17.3%；第四位是农业建设用地（表中未列）。以非农建设用地中城镇建设用地而言，从1993年开始统计的城镇建设占用耕地的比例平均仅为4.6%。 从发展趋势看，1991 ～1996 年非农建设占用耕地在耕地减少总量中的比例由22.9%下降为13.9%，呈递减趋势，城镇建设占用耕地比例由1993年的6.62%下降为3.21%，也呈递减趋势。
再看一看城市的情况。下表是1993、1994年城市建设占用耕地在总的建设用地中的比例情况（1994年后土地部门将城市与镇的用地合并统计）。
表2 1993～1994年各项建设（包括农业、 非农业）占用耕地情况（主要类型）（单位：万亩）
合计 城市 镇国家建设乡镇企业 农田水利、 农民个
(铁路、公路、 农村道路
人建房
水利等)
1993 201.72
30.36
31.7235.72 18.99 26.01 16.15
100% 15.05% 15.73%
17.71% 9.42% 12.89% 8.01%
1994 199.71
24.11
30.6345.52 14.57 27.97 17.59
100% 12.07% 15.34%
22.80% 7.29% 14.01% 8.81%
在各类建设用地中，国家建设（铁路、公路、水利等）占用耕地最多，比例达20.26%；第二位是建制镇建设用地，比例为15.54%；第三位是城市发展用地，比例为13.56%。以下依次为农村农田水利、 道路等用地，农民建房和乡镇企业用地。如果将农村集体建设用地合并计算（农田水利、农村道路、乡镇企业等），则仅次于国家建设用地列第二位，城市建设用地则列第四位。
这些数据说明，虽然近年来城市建设存在局部失控现象，但远不是耕地减少的主要原因，而且，在对失控进行逐步调控之后，其占用耕地的比例已开始下降。这里需要解释的是，土地部门统计城镇建设占用耕地指标时，将属于市（镇）行政范围内的农村集体和个人非农业建设所占用的集体的耕地面积也统计在内。由于我国绝大多数设市城市和建制镇的城（镇）区小、郊区大，实际的城镇建设用地还要少一些。
2.耕地的不合理流失
90年代以来，我国基本建设投资规模逐年增长，公路、铁路、机场、能源等基础设施和农田水利基本建设得到各级政府高度重视，基建占用耕地比重较大；农业内部产业结构调整所减少的耕地一直占各年耕地减少量的一半以上。除去这些必要的占用外，耕地不合理流失的主要因素如下：
灾毁耕地居高不下，水土流失、荒漠化形势严峻。1991～1996年，灾毁耕地总量达1023.5万亩，与同期非农建设占用耕地相当，这其中尤以历史和人为因素造成的水土流失和荒漠化对耕地减少和退化的影响最大。据国家林业局最新公布数据表明，我国已成为受荒漠化危害最严重的国家之一。建国以来，全国共有1000.5万亩耕地沦为沙地， 有3529.5万亩草地变为沙漠。荒漠化还使耕地质量下降。据中国科学院测算，荒漠化地区每年因风蚀损失土壤有机质及氮、磷、钾等相当于1996年全国农用化肥产量的9.5倍， 粮食因此减产30 多亿公斤， 相当于减少了600万亩的千斤良田，其损失甚至远大于每年净减少约200万亩耕地的损失。由于人口增长和土地的不合理开发，尤其是乱垦滥挖、超载放牧、过度樵采、过度开垦等导致荒漠化扩展的人为活动仍未得到有效控制，我国土地荒漠化每年仍以2460平方公里的速度在扩展；
乡村非农建设用地标准过高且控制不严。据统计，1991～1996年乡村非农建设占用耕地为耕地占总用量的17%，乡镇企业和农民个人建房占用耕地又为乡村非农建设占用耕地的近75%。1991～1996年全国非农建设用地和占用耕地分别超过同期用地计划的28%和18.3%，而集体建设用地和占用耕地分别超过同期用地计划的1倍和4倍。目前，乡镇企业用地无明确标准，农民建房一般标准在人均40平方米左右，用地政策宽松，建设分散，超标准现象突出。据调查， 乡镇企业目前占用土地近1亿亩，职工人均约占500平方米，是城市职工人均工业用地的10倍。 全国农村居民点人均用地达172平方米，“空心村”现象严重；
农业内部结构调整过快且用地调整不尽合理。必要的农业内部结构调整对保护水土资源具有重要作用，但由于种植业与副业产出效益的差别，不少地区在调整过程中轻粮而重果、重渔，不注重坡地、低洼地、荒地的合理开发，盲目地将良田变为园地、鱼塘等。从统计数据看，农业内部结构调整占用耕地呈上升趋势。
从以上分析可以看出，在经济社会发展的拉动下，城镇建设用地的绝对数量确在增加，但绝不能将全国耕地锐减的主要原因归咎于城市发展。
二、中国粮食问题并不完全等同于耕地问题
我国耕地面积占世界耕地的7%，而人口占到22%， 人口不断增加、耕地不断减少使我国人地矛盾突出，农业生产尤其是粮食问题成为关系国计民生的大问题。但是，国内外部分言论过分夸大了我国的耕地——粮食危机，把粮食问题单纯地与土地尤其是耕地问题挂钩，并以这种片面的结论否定城市化、现代化，这亟待加以澄清。
1.“下个世纪谁来养活中国？”是不了解中国国情的疑虑
自从美国世界观察研究所所长布朗几年前提出“2030年谁来养活中国人”的疑问之后，中国的粮食问题引起了国际社会的广泛关注，布朗观点也成为国内一些部门、专家“耕地、粮食与城市发展矛盾论”的论据。那么，中国下个世纪到底会不会象布朗先生所描述的那样，出现粮食危机呢？
从粮食生产状况看，在中国各级政府的高度重视、全国广大科研人员和农民的辛勤努力下，中国的粮食生产自70年代末以来出现了稳定增长的局面，粮食总产量由1978年的3亿吨增加到1982 年的3.5 亿吨， 1984年的4亿吨，及至1993年的4.5亿吨，上了三个台阶，1997年则达到4.94亿吨。过去20年间，中国粮食产量的年平均增长幅度为3.1%， 是人口年增长幅度的2.5倍。从年人均粮食消费量来看，中国在1949 年只有209公斤，到1997年已增加到467公斤，达到了世界平均水平。中国在1986年至1995年之间共纯进口4244万吨粮食，年均只有400多万吨， 还不到中国一年粮食总产的1%，且属结构性进口。 中国农业目前还有许多潜力可挖。所以，中国根本没有粮食危机。1998年世界银行按照国家土地管理局公布的中国耕地面积19.78亿亩分析，认为通过改善施肥，扩大垦殖面积和鼓励农民对土地投资等办法，虽然“中国的人均耕地面积是很少的，但是土地并不是粮食安全的制约因素”。
“谁来养活中国人？”是未经充分调查研究的产物，是不了解中国国情的产物。中国能够养活自己。
2.农村土地产权关系的变革和技术进步是提高粮食商品率和粮食产量的重要途径
我国粮食生产的现状之一是经营规模小，劳动生产率低，农村平均每户半公顷土地和30%左右的粮食商品率使我国的农业劳动生产率在世界上是最落后的。劳动生产率长期得不到提高必然引起农业生产的危机，在加入世贸组织之后，如果粮食市场放开，我国农业必然会遇到更大的挑战，这才是我国农业的最大问题。因此，以家庭联产承包为主的责任制应当长期稳定，但简单地延长承包期不能解决农业问题，必须根据农村劳动力的转化和人口的变化逐步实施土地集中的机制，扩大经营规模，使农业产业化、农业服务社会化，才能有效提高劳动生产率和商品率，减轻农村自身人口对粮食的压力。
由于对农业投入的下降和经营规模的限制，目前农业生产中新技术的开发和应用未得到应有的重视。袁隆平的杂交水稻新品种曾引发了中国及东南亚的“绿色革命”，但近些年的数据表明，农业技术进步的速度在下降。“六五”期间我国技术进步对农业增长的贡献份额为35%，“七五”时期则降至28%。
此外，目前我国现有耕地的粮食产量尚有大量潜力可挖。1997年耕地亩产粮食为643斤，远低于先进国家的平均水平， 中低产田土比重较大；耕地中有水源保证和灌溉设施的仅占耕地总面积的39 %， 旱地占61%。因此，加强农田水利建设、大力改造中低产田土是提高粮食产量的又一重要途径。
三、城市化与工业化、农业现代化的互动关系
工业化、城市化的发展实质上是经济结构转型的过程，由以农业、农村经济为主到以工业、城市化为主，再到结构高级化社会经济的演变过程是历史发展的必然。
农产品供给的持续增长是保证国家工业化、城市化顺利进行的基础，同时，农业发展为工业化、城市化提供资本积累、劳动力和广阔的市场；工业化、城市化的发展可以创造农业以外的就业空间，促进农业剩余劳动力进入工业部门和城市，使农业规模经济得以实现（按1995年我国城乡人口和耕地面积匡算，城市化水平每提高一个百分点，乡村人口人均耕地可增加0.13亩）。工业化、城市化为改造传统农业提供物质技术基础，为农业现代化提供资金投入。因此，农业发展、农业现代化与工业化、城市化是互动的辩证关系。
由于城乡壁垒，以重工业起步的产业结构及长时期重农村、轻城市的观念影响等原因，我国城市化滞后于工业化的发展。目前我国总体上说已处于工业化中期向后期过渡时期，而城市化水平尚处在世界低收入国家的水平，与工业化初期水平的国家相当。
我国城市化发展的较低水平和滞后状况，制约了农业和农业现代化发展。表现在：
1.大量农业剩余劳动力滞留在农村。目前我国农业剩余劳动力已达2.5亿人，除去常年在外流动的8000万之外还剩余1.7亿。如此规模的劳动力闲置是一种巨大的资源浪费，然而目前的工业化和城市化状况无法对其进行有效的转移。这已成为国内专家公认的跨世纪难题之一。
2.农业不能形成规模经济。目前农村户均耕地不足半公顷，劳均耕地3.1亩，随着经济社会发展和人口的增长， 耕地面积不可避免会减少，劳均耕地规模也将进一步减少。同时，由于目前的土地产权关系使土地经营分散，“离土不离乡”的农村工业化模式使农业劳动力与土地不能完全分离，致使土地规模经营难以形成。
3.农村工业布局离散，土地和环境成本高昂。乡镇企业对发展农村经济起到了重要作用，但分散的农村工业化导致了社会资源的浪费和环境的破坏。
90年代以后，我国农村经济发展较慢，农民收入水平增长乏力和“民工潮”涌动等一系列问题，从根本上讲是由于城市经济发展不充分、城市化发展不快、对农业发展促进作用不明显的结果。中国实现现代化必须包括现代化的农业、现代化的工业和现代化的城市，工业与农业，城市与农村，农业发展与工业化、城市化必须协调发展。农业要现代化必须发挥城乡互动效应和工农关联效应。
理论与现实说明，“城市化化掉了耕地”、“耕地、粮食与城市发展矛盾论”等观点不能成立，以保护耕地为由否定城市化和城市发展，必将延迟农业现代化的进程，阻碍经济发展速度，是极为有害的论调。
四、我国城市土地利用状况
改革开放以来，我国城市总体而言土地利用趋向于合理化。在城镇体系规划、城市规划和城市用地的各项规范的指导下，节约土地、保护耕地的基本国策在城市发展中得到贯彻，城市用地的扩展总体上处于合理的幅度内。
1.对《城市用地分类与规划建设用地标准》的说明
为了规范城市用地标准，保证在城市规划编制和实施中合理经济地使用土地，建设部于1990年7月2日颁布了国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（以下简称标准），并于1991年3月1日起施行。《标准》将规划人均建设用地分为小于75平方米（一级）、75.1～90平方米（二级）、90.1～105平方米（三级）、105.1～120 平方米（四级）四级，并规定：新建城市的规划人均建设用地指标宜在三级内确定，当用地偏紧时在二级内确定；现有城市的规划人均建设用地水平应同时符合允许采用的规划指标和允许调整幅度双因子的限制要求，允许调整幅度视现状用地指标而定，最高上调数25平方米、最低下调数不限；边远地区和少数民族地区中地多人少的城市可根据实际情况确定，但不得大于150平方米。《标准》还对居住、工业、 道路广场和绿地四大类主要用地的规划人均单项用地指标和四大类主要用地占建设用地的比例进行了原则规定。
一些部门在不全面了解《标准》的情况下，广为宣传“城镇建设用地标准为人均不超过100平方米”的说法， 混淆了城市与村镇的不同用地标准，将用地标准的分级简化，忽视了双因子控制要求，这种说法流传甚广，影响了新闻舆论和国家领导人。实际上，我国实施的这一标准，完全是从人多地少的国情出发，考虑了在适应经济社会发展和环境建设条件下，维持现代化城市功能的最起码的标准。近年来，由于城市交通迅速发展和对居住、公共设施、环境条件要求的逐步提高，现实形势已使《标准》成为了一个低标准。
2.总体而言，我国城市建设用地人均标准处在低水平的阶段
虽然近年来部分城市有土地占用过量现象，但总体而言，我国城市建设用地人均标准仍处在低水平阶段。
表3 中外若干大城市人均建设用地比较
城市人均用地(平方米/人) 城市
人均用地( 平方米/人)
东京76.0上海 102.2
伦敦233.7(1983年)
北京
79.9
纽约112.5
天津
80.0
柏林256.5
沈阳
56.6
芝加哥 82.0武汉
65.6
汉堡477.0
广州
81.6
洛杉矶 392.8(1984年)
重庆
66.1
名古屋 155.5(1984年) 哈尔滨 74.4
新加坡 245.2(1984年)
南京
60.6
布达佩斯260.5
西安
71.8
华沙293.9(1984年)
成都
68.8
布拉格 419.6(1981年)
大连
95.0
马德里 201.0
长春
69.7
莫斯科 112.0
太原
92.2
墨西哥 182.0
青岛
73.2
曼谷264.2(1984年)
济南
67.2
达卡125.2(1981年)
兰州
79.0
注：国外大城市除注明外资料来源于《1997年国际经济统计年鉴》；中国大城市资料来源于建设部《城市建设统计年报》（人口以市区非农业人口计算）。
根据对1997年建设部《城市建设统计年报》、《县城建设统计年报》和《村镇建设统计资料》的统计分析，截至1997年底，我国城乡居民点建设用地合计为18.95万平方公里， 按居民点建设用地范围内的常住人口计，人均约153平方米。其中城镇（包括设市城市、 县城和一般建制镇）人均建设用地116平方米， 乡村居民点（集镇和村庄）人均建设用地170平方米。在城镇中，设市城市人均建设用地仅为52.95平方米。
无论与人少地多的国家比，还是与耕地资源与我国同样紧缺的国家比，我国城市的建设用地标准都是较低的。即使以非农业人口计算得出的我国1996年人均城市建设用地91.3平方米计，美国的城市人均建设用地是我国的12倍，日本也达到115平方米。以城市而言， 与国外差距就更明显。
3.单纯“挖潜”不利于我国城市的可持续发展
一些部门在对城市建设用地现状不作实事求是的调查分析的前提下，提出今后较长时期城市发展用地可以从“挖潜”来解决，并主张将用地标准压缩10%，以此来控制城市规划建设用地。
我们认为，这种观点过于绝对化、过于笼统。在目前城市建设用地总体水平不高的状况下，以“挖潜”方式就能解决较长时期内城市发展的用地需求的城市只是少数，绝大多数城市单纯以“挖潜”不能满足城市经济社会发展的要求，不能满足城市居民日益增长的居住、出行、环境、文化娱乐需求，不能保证城市的可持续发展。
建国以来，我国城市走的是一条“重生产、轻生活”、“重工业、轻商贸”的发展道路，城市土地利用结构不合理。中心城区工业、居住、仓储用地比例较高，基础设施、公共设施长期欠帐，居住、环境、道路广场用地的标准较低。改革开放以来，虽然城市建设得到重视，基础设施和公用设施水平有较大提高，但城市用地不足尤其是中心城区过密的状况仍普遍存在。这里，以上海和北京为例，看一看“挖潜”是否合理。
上海旧市区（10个区范围）人口密度达4万人／平方公里， 其中有一半区的人口密度高达8万人／平方公里，有的街道竟高达16～23 万人。城市建筑物高度密集，旧城区建筑密度50%～60%，有的街区高达70%～80%，几乎没有空隙。市区内平均每平方公里有33家工厂，工厂与住宅犬牙交错，相互影响。要进行旧城改造，只能将部分工业、仓储、居住等疏解，增加绿化、交通、广场、公共服务设施等用地，从总的用地需求来看，单纯“挖潜”只会加剧城市各种矛盾。
北京是世界著名的历史文化名城。建国50年来，前一半时间主要是利用旧城空地进行建设，70年代以来建设量激增，几乎都是挖小块空地见缝插楼，搞乱了城市空间布局，恶化了环境。1986年市政府明令禁止在旧城分散插建楼房。90年代后，旧城开始成片改造，由于用地的日趋紧张和对土地开发效益的追求，建筑高度、容积率和高层住宅局部失控，不仅加剧了中心城区的各种矛盾，而且对古都风貌造成严重威胁。以环境质量而言，目前市区大气各项指标均达不到国家二级标准，无风日一般为四级，整个市区多数时间为烟雾、扬尘、汽车尾气笼罩。根据世界发达国家城市的经验，大体上每发展1平方公里城市建设用地， 需要同时发展2平方公里绿色空间，而北京规划市区1040平方公里范围内， 规划城乡建设用地需占去700平方公里，只剩下300余平方公里绿色空间，与生态平衡要求相去甚远。以古都风貌而言，市区内留下的包括宫殿、王府、园林、宅邸和较好的四合院民居只有近200万平方米， 再不珍视保护，势必倾家荡产。大量简陋高层破坏了平缓开阔、起落有致的城市轮廓，阻断了重要的景观走廊，成片绿色掩映下的灰顶民居被“混凝土森林”所取代、吞噬，造成了难以弥补的败笔。可以说，这种状况下的“挖潜”无疑是牺牲市民的生活环境，牺牲历史文化资源，更谈不上可持续发展了。
从世界经验看，国外许多大城市都十分严格地控制城市建筑的总体容积率。东京的容积率总平均只是1.9，住宅区1.2左右， 最密不超过2，当地居民和过往客人尚且抱怨东京是“一流的经济，三流的生活”。比较而言，恐怕我国大多数的城市居民尚生活在三流、四流的城市环境中。如果在跨世纪的城市发展规划中我们再不严肃地面对这个问题，那么，即使我们的经济有所发展，我们的老百姓仍将会继续生活在三流、四流甚至更差的城市环境中！
4.科学合理的城市规划是促进节约土地的重要手段，造成城市用地浪费的主要因素是脱离城市规划管理的各类“开发区”
改革开放以来，在《城市规划法》和城市规划的一系列规章、规范的指导下，我国城市普遍编制了城市总体规划，目前第二轮的修编也进行过半。在总体规划的控制下，我国城市的发展基本上是健康有序的。受投资规模不断增长的拉动，城市建设用地规模较改革开放以前有了较大的增加，但规模的扩展基本上是有计划、有依据的，节约用地、保护耕地的基本国策得到了贯彻执行。据统计，在城市规划的引导下，“八五”期间，将近43%的设市城市人均城市用地面积减少了14.3平方米，其中，61.5%是小城市，平均减少了29.6平方米。
目前，一些部门、一些同志在谈到耕地流失、闲置用地大量增加时，总是把城市用地闲置作为主要原因，而且总是将责任完全推到建设部门和城市规划部门。我们且来看一看闲置用地产生的原因。
1997年，原国家土地管理局组织的非农建设用地清查结果表明，截至1996年底，全国非农建设闲置土地总面积高达174.7万亩，其中53 %是耕地。在闲置用地中，开发区和经营性房地产闲置近93万亩，所占比例也是53%。分析原因，我们认为，至少存在以下几个方面的问题：
1.部分地方政府急于求成，部分地方领导以个人政绩而不是以百姓利益为重，低地价盲目招商，未经规划大量征用、出让土地，甚至违法、越权批地。在此过程中，某些负责征用、出让土地的部门大谈“以地生财”、“土地是政府的第二财政”，起了推波助澜的作用。闲置土地中53%的耕地被征用即可说明这一问题；
2.不同名目的“开发区”是耕地流失的罪魁祸首。尽管从1992年始国家就三令五申要严格审批和认真清理开发区，明确规定只有国务院、省两级政府有权审批，事实上，部分地区县、乡都竞相搞起“圈地运动”，使土地占用失控。到1997年底，我国开发区总数达4210个，其中国家批准的只有139个，省级批准的有989个，非法设立的达3080个。上述开发区规划占地总数达1853.55万亩，而投资开发建设的只有277.8万亩，仅占15%。众所周知，各地的开发区均采取封闭运行的格局，由当地主要行政领导担任开发区管理委员会主任，抛开城市总体规划另搞一套，自行设立规划和土地管理机构，基本上完全脱离城市规划的控制。据我们的调查，即使是国家和省级批准设立的开发区，浪费和闲置土地的问题也很严重；
3.前几年部分地区的土地炒作搞乱了土地市场，形成隐患。很多部门以及各色人等参与到乱占乱圈土地的热潮中，“条子”、“电话”满天飞，许多地块根本没有规划，已被炒作转手多次，造成大量的土地遗留问题；
4.各部门插手城市用地，统一规划管理无法实现。就开发区而言，有特区办批的，有旅游部门批的，有科技部门批的，有计划部门批的，有海关批的，都对用地提出要求。一些部门为了自身利益，以行业规定要求获得特定地段的城市用地管理权，对统一管理形成干扰。
因此，大量土地浪费、闲置的主要原因并不是出于建设或规划部门要“将城市作大”的主观愿望。不重视规划的调控，“抛开规划搞开发”是造成部分地区城市用地混乱的关键。
五、加强规划调控，促进城市持续健康发展
科学、合理的规划是节约用地、保护耕地，促进城市持续健康发展的重要手段。
1.全面考虑，综合规划，科学决策
“吃饭”与“建设”，保护耕地与发展城市在一定程度上有矛盾的方面，但根本目标是一致的。处理好两者的关系必须综合、全面地分析、考虑问题，决不可以偏概全或单纯强调各自的重要性。科学合理、高屋建瓴地制定国土规划、城乡规划是科学决策的基础，是指导区域与城市有序发展的关键。
2.以区域整体发展的思想规划、配置土地资源，彻底摒弃“大而全、小而全”的城市、区域规划思想和建设方式
城市和区域的发展必须进行综合、系统的规划部署，对紧缺的资源进行优化配置，对地域空间的资源开发、产业布局和土地利用统一考虑。荷兰与我国相比，耕地资源更为紧张，人口密度与我国长江三角洲、珠江三角洲相仿，人均耕地仅0.89亩，但通过科学的区域规划和城市规划，土地资源得到合理配置，城市功能协调配合，不仅成为农业出口国，其城市也并不显得拥挤。以上海为例，可以通过规划，把中心城市的一部分功能分解给它的卫星城镇以至长江三角洲的昆山、太仓等城市，形成“流域联动”的总体效应，在合理的区域分工的前提下，对中心城市的土地利用和基础设施进行合理的规划和调整，做到城市功能定位更明确，使节约用地和提高城市总体环境兼顾，为促使上海经济社会的可持续发展打下基础。
区域规划的实施必须通过区域政策的制定和实施，规划和政策相辅相成才能实现区域发展目标。因此，在编制区域规划的同时，必须制定促进和限制区域合理发展行为和不合理发展行为的措施，以实际的、有约束力的、有权威的经济、环境、法律杠杆对区域和城市的建设进行调控。
3.城乡土地管理应从计划体制下的指标控制向空间控制与指标控制相结合的方式转化
数量和指标管理模式在计划体制和传统的土地流转条件下是可行的，在建设投资主体多元化、土地流转方式多样化、生产要素市场化的市场经济体制中，指标管理、用地规模管理则显得力不从心。当前，土地管理必须向空间管理和政策管理转化，其核心是以土地区划为基础，从可持续发展的要求和经济社会环境协调发展的目标出发，确定必须保护的、有控制开发的区域，并规定不同类型区域土地开发利用的条件。
4.空间规划一体化，改变两张皮的现状
国土规划、区域规划、城市规划、土地利用规划等都是空间规划序列的组成部分，其核心是空间资源的合理安排部署，城市规划和土地利用规划是对以土地为主的空间资源进行合理配置。根据《城市规划法》和《土地管理法》的规定，两项规划必须相互协调，不能出现“两张皮”现象，互相矛盾和冲突。在城市规划区内，土地资源的安排和配置必须以城市规划为准。我们认为，最为理想的状态是两项规划的合一，从根本上统一城乡土地利用规划。
5.城乡土地的规划管理必须统一考虑
农村自发的工业化、城镇化过程在空间具有分散化的特点，环境成本较高，目前这种城乡分割的规划和土地利用管理体制不利于空间资源管理的整体性和连续性，影响了城市化的健康发展。因此，城乡地域必须作为一个有机整体进行规划和管理，全方位推进土地利用的集约化。农村非农建设要纳入城乡土地利用的规划和管理，实行指标管理和空间管理的双控制。要根据经济发展的状况，逐步实现农村居民点的集中化，提高基础设施水平，促进乡镇企业逐步摆脱社区局限，依托城镇集聚发展。广东省珠江三角洲许多市、县开展的城乡一体化的规划和管理就统一考虑了城乡产业布局和土地利用，为这种模式作出了有益的探索，在实际管理中起到了较好的作用。如顺德市通过对城镇间公路干道两边土地利用的控制（与农业部门产业结构调整相结合安排花圃等），既解决了前几年珠江三角洲普遍存在的沿公路无序建设的“炸油条”现象，又美化了公路视线景观。
6.加强小城镇规划管理力度，推进小城镇的积极健康发展
我国大多数小城镇尚处于由农村型居民点向城市型居民点转化的过程，兼有城市和农村的土地利用特点。如镇区内农业户口的居民在建房时仍可用农村宅基地占地标准，在空间上无特定要求，以独立院落、平房为主。在其它非农建设项目上也存在这种情况。
积极发展小城镇是党和国家提出的长期方针。为了引导小城镇健康发展，必须切实加强对小城镇的规划管理和建设用地的合理控制，挖掘小城镇的用地潜力，提高综合效益。
20世纪即将结束，新的世纪将要来临。我国将在21世纪中叶初步实现现代化，进入世界中等发达国家行列。在实现这一宏伟目标的进程中，城市化和城市的发展将会也必须起到重要的作用。因此，在加强耕地保护的同时，城市合理的发展用地必须得到保障。
富强文明的中国需要现代化的城市体系的支撑。
经济发达、环境优美的城市方能造就富强文明的中国。
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