数字化媒体传播内容管理限制式微，本文主要内容关键词为：内容管理论文,媒体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
互联网“管理”从不同的角度分析，有多种分类，如可分为网络运行管理和网上传播行为管理。网络运行管理包括技术标准的制定；网上传播行为涉及公共利益和在网上发生传播行为的每一个人，对此，又可进行纵向管理分类：包括政府的行政“监管”（administration），又包括服务提供者内部的“管理”（management），还包括传播主体的“自律”（selfregulating）。在此，网络服务提供商内部的管理和传播主体自律管理是“软”性的，有弹性的，但政府有关部门通过立法和行政手段进行监管则是“硬”性的，强制性的。而在这些通过立法和行政手段的管理规范中，还可分为两方面，一方面为传播活动的程序管理，如互联网传播活动的准入条件、从事该活动的申请程序及法律要求等，另一方面就是互联网传播的内容管理，这主要是通过列举禁止传播的内容实现的。这里需要说明的是，网络管理的对象之一内容，是指网络传播的新闻信息（指有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关社会突发事件的报道和评论）、互联网文化产品（指在网络上传播的音像产品、游戏、文艺节目制品、动画漫画等）、网络传播视听节目（以数字化方式传播的广播电视节目）等等。
通过立法对互联网传播内容进行管理需要解决的基本问题包括：如何制订规则？制订哪些规则？谁是管理者？管理应该把互联网引向何处？等等。所有这些问题都曾是世界各国目前共同面对的难题，经过十几年的努力，在我国和其他一些国家基本上都有了一些合理的解决，订立了一些管理规范，当然，可能有些规范还不尽完善，但国外的一些做法可供我们研究，从中得到有益的启示。
互联网是一个开放的系统，所以理应实行公开的社会化管理，并依法进行，而立法的有效性是基于对互联网认识的深刻性。在互联网传播管理中，有关对网络传播内容的限制和相关立法是基本问题，也是比较复杂的问题，人们在认识上存在差异，在寻求解决方案的着力点上也不尽统一。纵观世界各地的互联网立法，针对网上内容传播的管理始终是重点。本文主要对互联网传播内容的限制及立法的相关问题进行探讨。 中国目前对互联网传播内容的限制
如前所述，对内容的管理一般是通过“禁止”传播的条文实现的。在我国，1997年，国务院颁布的《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》是第一个全面规定互联网禁止传播内容的行政法规，该规定第13条要求：从事国际联网业务的单位和个人，不得利用互联网从事危害国家安全、泄露国家秘密等违法犯罪活动，不得制作、查阅、复制和传播妨碍社会治安的信息和淫秽色情等信息。上述规定实施办法中的第18条和第20条，又增加了“不得擅自进入未经许可的计算机系统，篡改他人信息；不得在网络上散发恶意信息，冒用他人名义发出信息，侵犯他人隐私；不得制造、传播计算机病毒及从事其他侵犯网络和他人合法权益的活动。”2000年以来，国家又颁布了一系列有关互联网管理的法规和规章，如《关于维护互联网安全的决定》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网电子公告服务管理规定》等等，都规定了互联网禁止传播的内容。从总体上看，这些禁止内容是延续了法律对传统媒体如报纸、杂志、广播、电视内容传播的禁止性规定，与《出版管理条例》和《广播电视管理条例》中条文所体现出的精神基本一致。2002年信息产业部和新闻出版署颁布了《互联网出版管理暂行规定》中，规定了禁止传播的内容：1、反对宪法所确定的基本原则的；2、危害国家统一、主权和领土完整的；3、泄露国家秘密，危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的；4、煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；或者侵害民族风俗、习惯的；5、宣扬邪教和封建迷信的；6、散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；7、宣扬淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪的；8、侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；9、危害社会公德或者民族优秀文化传统的；10、有法律、行政法规禁止和国家规定禁止的其他内容的。2003年广电总局颁布的《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》第18条规定，通过信息网络向公众传播的新闻类视听节目，仅仅限于境内广播电台、电视台、广播电视台制作、播放的节目。第19条规定，在上述禁止通过互联网传播内容基础上，还增加了从网络或境外媒体上收录下来的境外节目。
内容管理政策将影响内容产业发展
数字内容产业是继IT硬件、软件之后支撑信息社会发展的新的基础产业。也是继硬件、软件、通信网络之后的又一发展阶段。内容产业正在转向商务数字内容应用，遍及诸多领域，其应用可能比对娱乐业的意义更大。政府能促进数字内容创造、使用的总体条件，维护支持性运营环境，政府同时也是数字内容的主要制作者和使用者。
在中国，数字内容产业是“十一五”规划中提出的新概念。在“十一五”规划的原文中，数字内容产业是信息服务业的一个子项，同时在数字内容产业前面有一个定语即“教育、文化、出版、广播影视等领域”，这实际上把数字内容产业限定在传统教育、文化、传播领域内的数字技术应用范围内，与国际上内容产业的内涵相差很远，排斥了信息服务、电子政务、电子商务、网络金融、网络健康等相关内容。如国务院办公厅于2006年7月转发了财政部等十部门的《关于推动我国动漫产业发展的若干意见》，界定了动漫产业的范围，提出将加大国家财政投入力度，推动形成成熟的动漫产业链，并明确提出将加大投融资支持力度以帮助动漫企业增强竞争力，同时在播出上给予较强的支持。数字内容产业管理涉及的广电部、信息产业部、文化部、新闻出版署等，也对本部门涉及的数字内容产业表明了积极支持的态度。广电总局在《关于发展我国影视动画产业的若干意见》中提出，在充分发挥大型动画制作基地作用的同时，鼓励多种经济成分共同参与影视动画产业的开发和经营。在《信息产业科技发展“十一五”规划和2020年中长期规划纲要》15个技术发展重点中，也包含了数字内容与应用开发技术等为数字内容产业提供支持的技术项目。文化部对数字内容产业的发展也态度积极，成立了专门的小组负责数字内容相关细分行业的扶植与促进工作。
目前，在我国有两方面的问题需要引起关注，一是内容产业定位应该提升。数字内容产业战略是与新的经济形态密切相关的国家级战略。什么是新的经济形态？认识的关键点是，区别于工业经济的新经济形态的核心要素不是资本，而是信息，由信息凝练而形成的内容是财富的源泉，在此基础上形成新的国家要素禀赋是国际产业链分工和一国优势产业形成的基础。数字内容产业是融合了IT技术的升级产业，它是服务业中最有活力和创造力的部分，它不仅有较强的增长带动性，还有强烈的外部性，因此是一个国家级战略。而在我国目前的经济增长阶段，对内容产业尚缺乏全局认识。作为内容产业基础的文化产业，目前总量及重要性在大的经济结构上还远远不占优势，因此我国数字内容产业战略还必须提升。二是政策协调还需时日。数字内容产业本身代表了一个大的产业集群，涉及数字内容产品生产、交易、传输、技术支持、服务支持等复杂环节；目前，政府对数字内容产业并没有设立明确的主管部门，各管理部门都是根据自身权限制定相关的规范和政策，经常出现政策多头、多部门管理现象。从中央政府看，还缺乏对内容产业整体的把握。
通过立法和内容管理体现国家的互联网政策
世界上第一部针对互联网的法律产生在欧洲。1997年6月13日，德国联邦会议通过了《信息和通讯服务规范法》，即《多媒体法》，① 该法于1997年8月1日生效。随着欧盟一体化进程的发展，在互联网立法方面有一体化的趋势。但在原则上，各国虽应该遵循欧盟委员会颁布的法律，但只有得到本国的批准才有执行的强制性。欧盟国家之间对互联网的基本态度和政策没有明显差异，主要共同点包括：互联网仍然是个新的事物，认识有限，应遵循最低限度立法原则，除非必要时才针对互联网进行专门的立法；制订互联网相关政策和法律的首要原则是确保互联网快速、健康地发展，其中对电子商务、电子政务的影响必须是积极的和促进的；必要的管理要辅之以行业自律，政策法规要与行业自律配套，与社会监督呼应；政策法规要具备行业可行性，并尽可能与各国相关的法律规定接轨；要避免互联网使用者遭受有害信息的伤害。欧盟互联网立法的重要进展主要体现在两部法律的颁布，即2000年颁布的《电子商务指令》（Directive on Electronic Commerce）②和《隐私和电子通信指令》（Eu Privacy and Electronics Communication Directive）。③ 《电子商务指令》已经被除法国、荷兰等3国以外的所有欧盟国家确认为本国法律，成为各国统一网上电子商务标准和网上电子商务管理的通用法律文本。该法的目的是冲破各国的政策壁垒，大力发展跨国的电子商务，让网上个性化服务在欧盟各国畅通进行。
欧盟对互联网内容管理的最基本原则是，保护公民的言论自由，用于规范传统传播内容的法律同样适用于网上内容的管理。比如在英国，对网上影视的管理，主要依照英国1990年的《广播法》（Broadcasting Act）。在德国，根据互联网和通讯服务的需要，对《刑法》、《传播危害青少年文字法》、《著作权法》等作了必要的修改和补充，以应对新的现实问题。必须保护儿童免受成人色情信息的伤害也是欧盟国家的共识等等。1996年，美国政府制定了《通讯规范法》（Communications Decency Act），该法旨在对网上不良内容传播进行限制，但由于其限制的内容过宽，条文规定模糊，被美国最高法院以严重侵犯了公民受宪法第一修正案保护的表达自由为名而否决。在美国，人们普遍赞成通过行业自律管理互联网上的内容，因为美国宪法第一修正案不允许政府干涉个人的言论自由和新闻自由。但实际上，美国主张的言论自由和新闻自由是有约束的自由。联邦法院的解释是，反对政府干预言论自由要有限制，宪法第一修正案允许政府对一些信息的公开采取限制措施，例如涉及国家安全信息、污秽的内容和商业信息等。尽管在美国对网上什么样的内容应该控制存在争议，但应该保护儿童免于被有害信息侵害这一点，看法是一致的。《儿童网络保护法》明确规定，如果商业机构在网站上放置“有害内容”，而不在特定区域设立成人确认机制，以阻止17岁以下的未成年人浏览，要负刑事和民事责任。《儿童网络保护法》对“有害内容”作的定义是：“对未成年人有害内容是指任何通信、图片、形象、图像文件、文章、录音、书写或其他形式污秽的东西，或者（a）正常人以当代社会标准判断，把有关内容作为一个整体来看，对未成年人而言，是用来迎合，或用来怂恿淫欲的；（b）对未成年人来说，是用明显令人作呕的方式描写、描述或展示一种真实的，或刺激正常的或反常的性行为，或者淫荡地展示生殖器或已发育的女性乳房的；（c）总体上对未成年人来讲，是缺乏严肃的文学、艺术、政治或科学价值的。”④
完善“有害信息”的认定标准和认定机制
经过十多年的发展，互联网已经成为许多人文化生活的核心。作为强大的传播平台，互联网提供了新闻、教育、娱乐多样化的内容服务。通过搜索引擎、BBS、博客、播客等，人们不但成为内容的分享者，更成为内容的创造者，互联网内容产业正在实现从创造到分享再至创造的完美循环。
正是基于互联网内容产业日益深远的社会影响力，各国政府不约而同将目光投向这一领域，大力促进产业发展。日本在2004年出台了《促进内容创作、保护及应用法》，其基本理念是：促进内容的创作、保护和应用，创造丰富多彩的文化，提高经济社会活力，强调内容提供方面要保证适度的知识产权保护和顺畅的内容流通。该法定义的“内容”非常宽泛，包括影视、音乐、计算机游戏和动漫以及其他由文字、图像、色彩、声音和动作等组合的内容。欧盟委员会也认为：互联网上的在线内容已经形成了一个重要的市场，并且其繁荣程度将关系到数字技术的发展与宽带应用，其自身也孕育着丰富的市场潜力。欧盟委员会有义务促进在欧盟范围内形成互联网内容统一的富有竞争性的市场。在此背景下，欧盟拟采取有效措施促进该市场的形成，现在已取得成果是《关于促进在线电影发展的欧盟宪章》，该宪章体现了电影产业、互联网服务提供商以及电信运营商在互联网在线电影市场中达成的共识：促进在线电影在欧盟中的应用，将会给欧洲电影提供更广泛的市场机会，形成更为多样和更多竞争的电影产业，同时为宽带在欧洲的应用提供更为强大的动力。
作为用户数量巨大的互联网大国，我国也高度关注网络文化管理。2007年年初，中央有关部门围绕“网络文化建设和管理”进行了集体学习，会上强调：必须以积极的态度、创新的精神，大力发展和传播健康向上的网络文化，切实把互联网建设好、利用好、管理好。
有效管理是促进互联网内容产业发展必不可少的条件。面对网络融合的趋势，调整互联网内容产业具体业务模式的管理机制为融合监管，这是发展的必然趋势，对此中国应借鉴其他国家的一些做法，如在管理体制上，按我国现行的划分，现有规定将可能涉及传统的多个管理领域，内容属性的判定和划分十分复杂。在互联网内容管理体制上，我国目前承袭了传统的监管模式，即根据互联网内容的归属领域，分别由文化、新闻、出版、卫生等部门实施专项管理。这种方式有利于发挥相关管理部门已有的管理经验，但分散的内容监管模式容易产生职能交叉或者管理漏洞等问题，而相互之间的协调又会加大行政成本。更重要的是，面对互联网视听服务等新的信息传播方式，这种管理模式就显得无所适从。在此，我们可以研究一下新加坡和韩国的管理设置。新加坡设置了统一的内容管理机构传媒发展管理局，依照统一的法规——《互联网运行准则》进行管理。韩国设置了唯一的内容管理机构——信息道德委员会ICEC。统一的管理机构和统一的适用法，在管理上避免了由不同部门管理造成的尺度不一、相互矛盾的情况，更有利于职责明确和责任到位。⑤
另外，在管理思路上，欧盟的做法可以做一参考。欧盟2005年12月提出对《电视无国界指令》进行修改的建议草案，改名为《视听媒体业务指令》，欧盟希望通过修改指令，使新指令可以覆盖所有的媒体内容领域，包括电信、广播、互联网的内容。通过区分“线形”业务（类似于广播形态的业务）和“非线形”业务（点播形态的业务），草案引入了新的管制理念：即对于线性业务，按照广播业务的模式管理，对于非线性业务，则实施轻管制，只要求其遵守保护未成年人和人类尊严的义务。这种管制程度是有所区分的，区分重点、有的放矢的管理思路是值得借鉴的。
治理有害信息，完善“有害信息”的认定标准和认定机制，并加以清理，这是互联网内容市场健康发展的必然要求。由于各国不同的文化与价值观背景，人们对于有害信息的判断标准以及对政府的管理边界预期有所不同，在此前提下，一国关于有害信息的治理目标应切合本国的文化与传统。
在强调个性自由和言论自由的欧美国家，政府仅就儿童保护、反对种族主义和恐怖主义等民众认同的基本价值观作为互联网内容管理的切入点，同时，由于民众将有害信息的处理更多地寄托在司法机制上，因此西方政府对于有害信息的管理边界将更为缩小。最典型的例子是：前述美国最高法院先后裁定1996年《通讯规范法》与宪法赋予的言论自由权利相冲突，没有获得通过。目前美国施行的法律是2000年《儿童网络保护法》，⑥ 在弗吉尼亚州的一家联邦法院的判决中，将其中规范对象缩小到公立图书馆的范围之后，才得以通过的。该法规定：公立图书馆在其网络服务中必须提供过滤器，以确保未达17周岁的未成年人不接触到色情内容的成人网站。违反该规定，联邦政府则拒绝提供资助。⑦ 由此可以看到在崇尚言论自由的美国，政府对于互联网有害信息的管理是十分有限的，而更多的依靠行业自治、分级过滤机制和司法救济。
在更注重社会和谐的东方国家，民众所认同的有害信息清单远远超过欧美国家，并且认为政府在社会风气方面应担负一定的管理责任。例如新加坡对于互联网有害信息的管理就十分严格。新加坡《互联网运行准则》⑧ 具体界定了互联网服务提供商和内容提供商不得传播的“禁止内容”，这些被禁止的内容包括违反公众利益、社会道德、公共秩序、社会安全、国家安定，或其他被新加坡适用法律禁止的内容。并且内容管制机构并赋予了内容管理的法定义务——保证互联网上的内容服务不违反公众利益、公共秩序与维护民众和睦的责任，并保证其节目正派、有品位。
我国是典型的东方国家，民众对于互联网有害信息的认知以及对政府责任的预期，与新加坡较为类似，因此在有害信息的治理上可以更多地借鉴其做法。在完善“有害信息”的认定标准和认定机制方面，应以前述2002年我国《互联网出版管理暂行规定》为规范，对有害信息进行限定。更重要的是应鼓励网络服务商自律。面对海量信息的互联网，行业自律的作用不可小觑。管理机关鼓励互联网络连接服务商在各自的传播内容进行自律性控制，是政府管理的补充，也是非常必要的。总之，随着互联网传播的发展，无论是在社会文化领域还是在经济产业领域，互联网内容传播及内容产业都将带来广泛而深刻的影响，我们应找到更多有效的方法，促进它的健康发展。
［收稿日期］2007—10—20
［基金项目］中国人民大学重大项目“数字媒体内容国家管理体系研究”成果之一。
注释：
① 1997年6月13日，德国联邦议院通过了一部全面调整信息时代新型通信媒体Internet的法律——“多媒体法”，并于1997年8月1日开始实施。这部法律全称是“规定信息和通信服务的一般条件的联邦法令——信息和通信服务法”（德文简称IUKDG），人们又称之为“多媒体法”。该法由三个新的联邦法律和六个将现有法律适用于新媒体的附属条款所组成。三个新的联邦法令分别为：远程服务法（The Tele-Service Act）、数据保护法（The Data Protection Act）和数字签名法（The Distal Signature Act）。该法涉及了有关Interact的方方面面，从ISP的责任、保护个人隐私、数字签名、网络犯罪到保护未成人等等，是一部全面的综合性法律。
② 《2000年6月8日欧洲议会（EUROPEAN PARLIAMENT）及欧盟理事会（COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION）关于共同体内部市场的信息社会服务，尤其是电子商务的若干法律方面的第2000／31／EC号指令》（Directive 2000/31/EC of the European Parliament and of the Council of 8 June 2000 on certain legal.aspects of information society services,in particular electronic commerce,in the Internal Market）载于《官方公报》（Official Journal）L.178，2000年7月17日，第1—第16页。
③ 《个人数据保护：欧盟指令及成员国法律，经合组织指导方针（中英文对照）》，陈飞译，法律出版社，2006年。
④ 《媒介法教学参考资料》梁宁等译，清华大学出版社，2004年版第476页。
⑤ 《日韩美：互联网法律制度比较研究》信息产业部通信政策与管理研究所，转引自http://www.eschina,info.Article。
⑥ 至2003年，《儿童网络保护法》也被美国两家联邦法院判定为违反美国宪法。转引自《大众传媒法》，中国人民大学出版社，2005年。
⑦ 《媒介法教学参考资料》梁宁等译，清华大学出版社，2004年，第471—478页。
⑧ 新加坡广播委员会依据《新加坡广播委员会法》第18条所授予的权力，制定《互联网运行准则》，该准则自1997年11月1日起生效。转引自中国广播网，http://www.bjradio.com.cn/98/2005—7—5。