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摘要：PPP 模式是政府和社会资本合作，共同参与公共基础设施建设的一种项目融资方式。企业在参与PPP 项目过程中，深受外部环境、外部环境以及项目运营等多种风险的困扰。为加强风险防控，有效分担风险，需要从风险分配的基本原则出发，在项目合同中设定特别条款，从项目筛选、投资决策、合作模式、融资渠道等不同角度制定风险应对措施。
关键词：PPP模式；风险分析；风险防控
1 PPP模式发展现状
PPP（Public- Private Partnership），是公共基础设施中的一种项目融资模式，该模式鼓励私营企业、民营资本与政府合作，共同参与公共基础设施的建设。在PPP模式下，政府部门与社会资本之间基于一系列协议构建一种平等合作的伙伴关系，以风险分担、利益共享为原则，在一个相对较长并且稳定的合作期限内，发挥公私双方各自的资源优势，以更加经济、富有效率的方式完成特定公共产品或服务的制造与供应。
我国从1995年开始由国家计委批准BOT试点项目以来，PPP模式在中国境内得到了长足发展，在城市供水、垃圾处理、交通运输、电厂、学校乃至医院等领域，也都有不少以PPP模式实施的案例。2013年11月，党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的改革方向之后，2014年国家发改委和财政部先后出台了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕 2724 号）、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕 76 号），指出：政府和社会资本合作 PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，通过“使用者” 付费及必要的 “政府付费”获得合理投资回报。因此，PPP模式的本质是公私合作、政企合作，达到既满足社会资本的盈利性要求，同时也满足政府部门为公众提供更为丰富的公共产品和服务的目标要求，从而实现互惠共利、合作共赢。这为参与企业的转型升级、自身发展等方面带来了巨大的机遇，但作为一种投资行为也会面临相应的风险。
2 PPP项目的风险分析
从目前我国在推行的 PPP项目情况来看，由于在该模式下大量社会资本投入到城镇基础设施、公共服务等领域，减轻了政府财政支出，化解了政府债务，受到地方政府大力追捧，而企业也将参与PPP项目作为一种转型发展、增加业务量以及新的投资渠道，因此政府和企业参与PPP项目的热情非常高。面对着公共基础设施建设规模不断扩大的发展机遇，企业在参与PPP项目时也面临相应的挑战，从项目的内部投融资、建设、运营、移交和外部环境等方面均存在相应的风险。PPP项目的风险管理是一项非常复杂的工作，它关系着项目的成败，如何做好风险管控，一直以来都是业界研究的重点。
通过对相关案例风险的深入分析，可以发现导致 PPP 项目失败的风险存在以下规律和特点：
2.1 PPP 项目非单一风险，多种风险并存且具有相关性是导致 PPP 项目失败或出现问题一大特点，一个项目不是在某个风险作用下失败，而是在多种风险共同作用下才失败的，且这些风险之间具有一定的关联性，而项目唯一性风险会导致市场收益不足，例如某大桥PPP项目出现了竞争性项目，遭遇项目唯一性风险，车流量被分散，致使预期收益锐减，并最终导致项目失败等。
2.2 政府类风险较为突出，通过相关案例分析，无论是道路项目、供水供电项目还是环保项目，政府类风险的表现都较为突出，尤其是政府信用风险发生较为频繁。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆这些政府风险的出现由多方面原因所致，一是由于 PPP项目大都是基础设施建设和公共服务，与公众利益关系密切，特别是供水、污水处理以及垃圾焚烧等涉及收费、环保等问题时，稍有不慎便会触及民众利益，政府迫于压力无法兑现原有承诺；二是PPP 项目特许经营权期限长，很有可能遭遇因地方政府换届而导致政策变更、项目被清理等问题，所以 PPP项目在合同设置及风险分担时应重点考虑政府因素，规避政府风险；三是地方政府可能将不适用PPP模式的项目包装成PPP项目，把社会资本当成了地方政府的融资平台，又无法按合同兑现原有承诺，给参与企业带来巨大的投资风险。
2.3 各类项目风险有其行业特征性，通过对道路、供电、供水以及公益性 PPP项目进行分析可以发现，不同类别项目的主要风险呈现出不一致性，各有其行业特征。道路类 PPP 项目风险主要表现在项目唯一性风险；供电类项目与供水类项目风险则主要集中在政府风险；由于环保PPP项目与人们的生活密切相关，污水处理不好、垃圾焚烧选址不当或技术不过关都会影响居民生活与身心健康，引起民众不满，所以此类项目应重点关注公众反对风险。
3 PPP 项目风险防控的思考
3.1 确定风险分配基本原则
PPP模式在风险分配方面，一是坚持最适宜者承担风险。不同的参与者对项目运营的控制力或影响力必然有差异，风险承担者必须具备更强的风险控制能力。在 PPP 项目的具体实践中，项目立项、批复、启动、支持等事项一般由政府部门办理，其风险应由政府承担，同时上述风险影响和关系到项目的后续发展，也需要明确政府预期或不能承担时应该采取的补偿措施。二是坚持风险与回报相匹配。PPP 项目的项目性质包括公益性、经营性等不同种类，对应模式下政府和社会资本对项目的发展定位不同，投入也有差异，并且在回报机制和资金来源上也存在使用者付费、差额补偿和政府购买等不同方式，需要国有企业衡量风险大小选择合适的回报方式。三是坚持适度承担风险。PPP 项目中政府和社会资本承担的风险要与自身的承受能力相匹配，同时也要明确一些异常风险的缘由及归因处理，比如政府因规划调整导致项目设计变更，该事项的风险应完全由政府承担。
3.2 设定项目合同风险防范条款
一是唯一性条款。PPP 项目一般期限较长，在建设、运营的过程中，项目所在地极易产生新的同类项目。因此，在 PPP 项目的合作协议中，需要明确项目条件边界，设定条款保证项目的唯一性，避免出现因无序的商业竞争导致社会资本投入方利益受损。二是保留条款。若实际需求低于市场预测，势必影响到项目公司的收支平衡、正常运营、平稳发展，政府应当通补贴等形式满足项目正常运营的最低需求条件。同时，对于合作双方争议较大的事项可以签订后续补充协议，在下一步的具体情况触发合同条款时，可以重新启动某些合同条款或内容的商定程序。三是政府承诺条款。政府需要在由政府主导或掌控的事项上做出承诺，降低项目实施风险，否则项目实施难度、实施成本会大幅增加。四是合理回报条款。在项目协议中增设一条满足社会资本合理回报的条款，具体可采取亏损补贴、超额分成、收益弥补亏损、捆绑商业经营项目等方式。
3.3 制定风险应对措施
企业在参与 PPP 项目时，除需明确项目合作中自身应承担的权利义务外，也需要从项目选择决策、风险评价分析、建设运营维护、内部控制管理等角度制定风险应对策略，采取控制、回避、转移、分担等方式有效应对风险。一是加强顶层设计，明确战略方向。企业需要积极调整战略，主动融入和适应 PPP项目，转变原有业务结构，从业务运营、资源配置、人才培养等方面进行重新定位和规划。二是科学研究、审慎决策项目。当前，PPP项目的数量、范围十分广阔，财政部门也在定期筛选、推介 PPP 项目，企业在项目筛选中要认真研读 PPP项目的政策规章，分析运营模式，在涉及交通、水利、新能源应用等不同领域中选择可以充分发挥自身优势的项目，降低项目风险。三是加强对外合作，合理分担风险。充分运用 PPP 规则，严格遵守风险分配三条基本原则。企业参与 PPP 项目需要选择诚信可靠的合作方，强强联合，优势互补，分散风险。四是加强内部管理，降低运营风险。要重视项目的建设运营、施工管理，对项目施工安全、质量标准、环保评价、项目进度等各个环节全过程监督，严防各类风险。
4 结 语
当前，各级政府正在大力推广 PPP 模式项目，就目前整体而言，我国PPP模式运用还处于推广阶段，法律体系尚不健全，项目运作还有待规范。面对业务领域宽广、地域范围宏大、项目数量众多，企业参与其中既有压力也有挑战，这需要参与企业坚持审时度势、量力而行，强化风险防范和管理，审慎选择参与 PPP 项目，不断壮大企业实力，保持健康稳定发展。
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论文作者:邱涛
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第20期
论文发表时间:2017/12/29
标签：项目论文; 风险论文; 政府论文; 模式论文; 资本论文; 社会论文; 企业论文; 《建筑学研究前沿》2017年第20期论文;