关于“禁止‘两非’规定”实施中存在的问题及建议，本文主要内容关键词为：建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
针对我国出生人口性别比持续升高的问题，根据《人口与计划生育法》和《母婴保健法》的有关规定，2002年11月，国家计生委、卫生部、国家药监局认真总结了各地综合治理出生人口性别比的成功经验，联合制定了《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定》（以下简称《规定》）。《规定》明确了人口计生、卫生、食品药品监管部门的职责，规定了符合法定生育条件怀孕拟实行中期以上非医学需要的终止妊娠手术的行政审批、终止妊娠药品限售、信息报告和通报等制度，初步规范了相关的管理环节，为禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠提供了制度保障，为全面开展出生人口性别比综合治理、打击违法犯罪行为提供了法律依据。
出生人口性别比升高比较严重的地区普遍制定了贯彻《规定》以及地方性法规、规章的规范性文件，普遍建立健全了B超等检测设备的管理、孕情跟踪服务、孕妇B超检查、终止妊娠药品、中期以上妊娠引产审批、引产手术和新生儿出生报告、死亡登记、举报以及各相关部门之间的信息通报等制度。出生人口性别比的治理基本形成了以《人口与计划生育法》和《母婴保健法》为基础、以三部门《规定》以及地方性法规、规章为支撑的法律框架。出生人口性别比升高比较严重的地区还根据有关法律、法规和《规定》，普遍开展了专项整治、督查和执法检查，打击了一批非法进行胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的违法犯罪分子，取缔、处罚了一批违法的医疗机构、私人诊所和药品零售商，增强了基层干部、医务工作者、计划生育服务人员的责任意识和法律意识，整顿和规范了管理和服务秩序，极大地促进了出生人口性别比的综合治理。
实践证明，依法加强对B超、引产手术、终止妊娠药物的管理，设置孕妇B超检查、引产以及使用终止妊娠药物的条件，不仅能够有效地阻止非法的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠，遏制出生人口性别比的升高，而且能够有效地解决非法B超鉴定、引产等行为隐蔽性强、发现难、处理难的问题， 从而严厉打击各种违法行为。
但是，《规定》在实施过程中，还存在着一些漏洞。
一是《规定》还不完善。
1.没有规定对不符合法定生育条件怀孕的终止中期以上妊娠的管理制度。不符合法定生育条件怀孕的，可以不需要任何凭证直接到医疗保健和计生技术服务机构实施引产，符合法定生育条件怀孕的，也可以假借计划外怀孕到医疗保健和计生技术服务机构实施引产。这使得符合法定生育条件怀孕的终止中期以上妊娠的管理制度难以落到实处；对医疗保健和计生技术服务机构实施引产手术的严格管理，也难以成为遏制选择性别的终止妊娠手术的重要环节。
2.对符合法定生育条件怀孕而医学需要终止中期以上妊娠的，没有作出具体的规定。根据《规定》，医师个人就可以诊断决定医学需要的终止中期以上的妊娠，形成很大漏洞。
3.对患有严重疾病继续妊娠可能危及孕妇生命安全或者严重危害孕妇健康需要紧急终止妊娠的，未作出明确的规定。
4.缺少对B超等检测设备使用、管理的规定。
5.《规定》虽然规定非法销售终止妊娠药品的，由药品监督管理部门依法处理，但目前法律法规并无相应的具体处理规定，等等。
二是地方立法与《规定》对同一事项作出了不同的处理规定。
1.对符合法定生育条件怀孕的因医学需要的性别鉴定以及终止中期以上妊娠的，处理规定不同。按照《规定》，对符合法定生育条件妊娠的妇女，拟实施医学需要的性别鉴定以及中期以上终止妊娠的，由实施机构专家组集体审核。经诊断，确需终止妊娠的，由实施机构出具医学诊断结果，方可实施。而湖北省规定，医学上确有需要的，孕妇不仅要有实施机构出具的医学诊断证明，还要报户籍所在地市以上计划生育行政部门同意后方可鉴定胎儿性别，医学需要终止中期以上妊娠的，要取得实施机构的医学诊断结果以及县以上计划生育行政部门出具的证明；辽宁等省规定，医学上需要终止中期以上妊娠的，不仅要有实施机构出具的诊断结果，还要有县以上卫生行政部门批准的证明；湖南省规定，医学上需要鉴定胎儿性别的，须经省、自治州、设区的市人民政府设立的母婴保健医学技术鉴定组织批准。
2.依法制定具体的管理制度的责任主体不同。《规定》要求，县级以上人民政府、卫生行政部门应当会同计划生育行政部门制定妊娠妇女进行胎儿性别鉴定的管理制度。但湖南省规定，省人口和计划生育行政部门会同卫生、食品药品监督管理等行政部门，制定超声诊断仪等设备和终止妊娠手术、终止妊娠药物的管理规定；安徽省规定，省人口和计划生育、卫生、食品药品监督管理等行政部门，应当按照各自职责，制定胎儿性别鉴定、终止妊娠手术和终止妊娠药品的管理制度。
3.实施中期以上终止妊娠的手术登记要求不同。《规定》提出，施术人员应在手术前查验、登记受术者的身份证和相关的医学诊断结果或相应的证明。而湖南、安徽等地规定，施术机构应当查验、登记有关的证明材料，并将证明复印件同手术病志一同存档。
4.对育龄妇女非法终止中期以上妊娠的，处理规定不同。《规定》要求，已领取生育服务证、未经计划生育行政部门批准擅自终止妊娠的，应当给予批评教育；在未确认事实前，暂不批准再生育的申请。但安徽、山东、福建、湖北等省都规定，属生育一孩的，三至五年内不批准其生育；属持二孩生育证明的，不再批准其再生育申请。
5.“中期以上妊娠”界定的时间不同。《规定》界定的中期以上妊娠，为怀孕14周以上。而湖北省界定为16周。
这些差异容易使基层干部群众在执法守法过程中产生混乱，不仅不利于《规定》的贯彻执行，而且也不利于各地制定的地方法规和规章的贯彻落实。
三是随着《行政许可法》的实施，依据《规定》设立的符合法定生育条件怀孕、拟实行非医学需要的终止中期以上妊娠的行政审批，将缺少法律依据。《规定》的有关内容必须做出修改。对符合法定生育条件怀孕、拟实行中期以上非医学需要的终止妊娠的实行审批，不符合法定生育条件怀孕、拟实行中期以上终止妊娠的实行登记发证，育龄群众凭证引产，是各地在综合治理出生人口性别比工作中行之有效的基本经验，随着《行政许可法》的实施，这项行政审批亟须在有关法律法规中予以明确。
四是《规定》未能设立具体的行政处罚规定，不能适应基层加强管理、加大处罚力度的需要。《规定》作为部门规章即使设立行政处罚，也只能设立警告和一定数额的罚款的处罚规定，处罚的力度非常有限。
为尽快遏制出生人口性别比升高的势头，切实解决《规定》实施过程中存在的问题，有效切断导致出生人口性别比升高的路径，建议根据《母婴保健法》、《人口与计划生育法》关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的原则规定，认真总结部门立法和各地立法的经验，以及各地治理出生人口性别比升高的成功经验，在积极争取修改《刑法》的同时，争取制定专项的国务院行政法规，主要解决如下问题：
一是受立法权限的制约部门立法不能解决的问题。要进一步明确各级政府和人口计生委、卫生、食品药品监管等行政部门及有关单位在预防与治理非法胎儿性别鉴定、选择性别的人工终止妊娠工作的具体职责。规定对符合法定生育条件怀孕、拟实施中期以上非医学需要的终止妊娠的行政审批标准和程序；对不符合法定生育条件怀孕、拟实施中期以上终止妊娠的要求登记并领取有关证明；明确规定禁止制作、出版、印刷、复制、进口、发行和销售有关非医学需要选择胎儿性别的出版物和资料性印刷复制品；禁止制作、发布有关非医学需要选择胎儿性别的广告。
二是部门立法与各地立法不一致的问题。要根据《人口与计划生育法》、《母婴保健法》的原则规定，建立全国基本统一的管理规范，妥善解决规章“打架”、部门立法和各地立法就同一事项作出不同规定的问题，实行全国一盘棋。
三是进一步完善《规定》的有关内容。要认真吸收和借鉴各地的成功经验，进一步完善《规定》的有关内容。要明确规定B超仪等设备的购买、 使用条件和备案要求，严格限制个体诊所购置使用B超仪，禁止一般公民购置B超仪。要凭证实施终止妊娠手术，施术人员在实施手术前要查验、复印、登记受术者的身份证以及有关证明，并与手术病案一并存档。要严格管理终止妊娠药品的生产、批发、销售，并将终止妊娠药品纳入特殊药品的管理范围。
四是加大行政处罚的力度。要针对各有关部门、各单位的管理责任，建立相应的罚则，保证管理规定的落实。要加大对有关单位和个人违法开展胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的处罚力度。