改善宪法与法律衔接状况初论，本文主要内容关键词为：宪法论文,状况论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
通常，宪法在颁布实施的时候，其所需要的配套法律不可能都已经制定得完美无缺，那么，如何处理好宪法与已经存在的旧法之间的关系和及时地制定出实施宪法所需要的新法律就成为制宪和修宪的时候不得不考虑的重要议题，这也就是本文所要讨论的宪法与法律的衔接问题。宪法与法律衔接得好不好，将直接影响宪法实施的效果。我国是一个实行制定法制度的国家，只有宪法和法律衔接得好，以宪法为核心构建一套内部和谐统一的法规范体系，宪法才可能具备全面实施的基本条件，否则宪法规定的不少内容在一定程度上就会被束之高阁。在我国，宪法与法律的衔接首先表现为宪法与全国人大及其常委会所制定的规范性法律文件的衔接。然而，在这个重要的环节上，我国的法律制度却存在不少的问题，这对宪法的实施已经产生了一些负面影响。对此，法律、法学工作者有义务予以重视。本文拟就此问题作一些探讨。
一、现行宪法与法律衔接不良的主要表现
我国宪法与法律衔接不好的问题由来已久，概括地说，过去20多年中，其主要体现在以下几个方面。
（一）许多因内容过时而在现实生活中已找不到调整对象的法律与现行宪法长期并存
对我国建国以来的法律及其有关问题的决定进行考察，①我们可以看到这样一些情况：在1982年宪法颁布之时，已经存在且未被明文废止的旧法的情况非常复杂，除了全国人民代表大会及其常务委员会制定或者批准的法律和有关问题的决定外，还有1949年9月中国人民政治协商会议第一次会议制定的规范性法律文件和1954年宪法颁布实施之前中央人民政府委员会制定和批准的规范性法律文件，一共有175件。其中1978年底以前的绝大部分法律文件内容已经过时，但由于没有被国家权力机关明确废止，其效力处于不确定状态，直到1987年11月24日全国人大常委会做出《全国人民代表大会常务委员会关于批准法制工作委员会关于对1978年底以前颁布的法律进行清理情况和意见报告的决定》（以下简称《决定》）为止。这个决定确定的此次法律清理的结果是：从1949年9月至1978年底，由中国人民政治协商会议第一次会议、中央人民政府委员会、全国人民代表大会及其常务委员会制定或者批准的法律共有134件，其中已经失效的有111件，继续有效或者继续有效但正在研究修改的有23件。已经失效的111件法律分为以下四种情况：已由新法规定废止的11件；已由新法代替的41件；由于调整对象变化或者情况变化而不再适用或者已经停止施行的29件；对某一特定问题作出的具有法律效力的决定、条例，已经过时的30件。对已失去法律效力的111件法律，除已由新法规定废止的11件以外，对其余的100件，由全国人大常委会明确这些法律已经不再适用，但是过去根据这些法律对有关问题做出的处理仍然是有效的。②根据这个决定可以认为，除已由新法规定废止的11件法律以外，其余的100件已经过时的法律文件的效力终止的时间应确定为1987年11月24日《决定》颁布之时。这些规范性的法律文件中有1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》，中央人民政府委员会通过的《省各界人民代表会议组织通则》、《市各界人民代表会议组织通则》、《县各界人民代表会议组织通则》、《土地改革法》，还有从1954年到1958年各年的《国家经济建设公债条例》，1956年全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程》、全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》等等。时过境迁，这些规范性法律文件所调整的对象早已发生变化，甚至不复存在了，和1982年宪法更是毫不相干，它们在现实生活中已不发生实质性的规范作用，但由于没有经国家立法机关以某种法定形式明示废止，故一直和1982年宪法共存了5年。
（二）现行宪法及其修正案生效后，不少与宪法及其修正案的内容和用语不一致的法律长期存在
我们先看一看1982年12月4日宪法公布生效之时已经存在的法律以及此后这些法律被清理、修改的情况。现行宪法颁布后，1982年12月10日全国人民代表大会对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院组织法》、《全国人民代表大会组织法》和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》作了重大修改，1983年9月全国人大常委会修改了《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》。除此之外，全国人大及其常务委员会还从来没有对其他旧法进行过专门的合宪性审查和清理工作，迄今为止也没有一部法律因内容或用语与宪法不一致而被最高国家权力机关或其常设机关修改或宣布失效。
可能有人会问，上文提到的《决定》能否看成是对法律进行的一次合宪性审查和清理呢？笔者认为不能。该决定并没有明确说明此次法律清理的目的是什么，从本次清理的结果来看，除了对于《民族自治地方的人民代表大会和人民委员会组织条例》的清理③与宪法的衔接有点关系外，并不涉及宪法和旧法的衔接问题。本次清理主要是解决了法律的混乱问题。而且，考察清理后继续生效的1978年前的规范性法律文件，我们会发现与宪法内容和用语不一致的法律文件依然存在，这也可以说明这次的清理并不是专门针对宪法与旧法衔接的问题而进行的。
例如，在地方国家机构的设置方面，宪法与相关法律就有瑕疵。1954年宪法设置了“人民委员会”，其第62条规定：“地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”而1982年宪法设置的却不是“人民委员会”，而是“地方人民政府”，其第105条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”这样的变化并不简单的是用语的变化。比较1954年宪法和1982年宪法的上述规定，人民委员会是“地方各级人民代表大会的执行机关”，地方人民政府是“地方各级国家权力机关的执行机关”，这两种表述的含义是不一样的。理由是，国家权力机关不仅仅指的是人民代表大会，还包括它的常设机关人民代表大会常务委员会。由于1954年宪法没有规定地方人民代表大会的常设机关，“省、市人民代表大会不再设立协商委员会，县人民代表大会不再设立常设委员会，它们原来所负常设机关方面的任务，由同级人民委员会担任。”④可见，1954年宪法规定的“人民委员会”的性质和1982年宪法规定的“地方人民政府”的性质是有区别的，人民委员会既是地方人民政府，又承担着应当由地方国家权力机关的常设机关履行的职权。所以，人民委员会和地方人民政府在法律性质和职权上是存在差别的。既然用语变了，机构的性质也变了，法律的相关规定也应当根据新修宪法进行相应的修改。但实际情况是，在清理之后仍继续生效的规范性法律文件中还能找到关于“人民委员会”的规定，这样的法律有：1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会通过、现在还在生效的《城市街道办事处组织条例》，1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会通过、现在仍有效的《户口登记条例》，1958年6月3日全国人民代表大会常务委员会通过、2005年12月29日才被第十届全国人民代表大会常务委员会明令废止的《农业税条例》等。⑤
又如，如果制定法律依据的旧的宪法条款在新修宪法中的位置发生变化，法律所依据的是宪法中具体的哪一条哪一款也应根据新修宪法作相应调整，但实际情况却不是。上文提及的《农业税条例》就出现了这样的问题。《农业税条例》第1条规定：“为了保证国家社会主义建设，并有利于巩固农业合作化制度，促进农业生产发展，根据中华人民共和国宪法第102条‘中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务’的规定，制定本条例。”但现行宪法第102条的规定是：“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。”而“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”被放在了现行宪法的第56条。旧宪法第102条的内容和新宪法第102条的内容完全不同，这种情况是应当清理的，但实际上没有清理。同样的问题也发生在1957年10月22日全国人民代表大会常务委员会通过的《治安管理处罚条例》中。该条例第1条明确指出：“根据中华人民共和国宪法第49条第12项和第100条规定的精神，制定本条例。”但现行宪法第49条的规定是：“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。夫妻双方有实行计划生育的义务。父母有抚养教育未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。禁止破坏婚姻自由，禁止虐待老人、妇女和儿童。”第100条的规定是：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”这两条规定的内容和《治安管理处罚条例》所规定的内容是完全风马牛不相及。该条例1986年9月才被全国人大常委会修改。当然，有人会说，1957年制定的法律当然是根据1954年宪法制定的，清不清理没有关系。然而，法律制定出来是让老百姓遵守的，但老百姓在看这些法律时是不会注意这部法律是什么时候制定的，依据的是1954年宪法还是1982年宪法，他们更容易注意到的是法律与现行宪法的不一致，这样的情况会造成人们对新宪法认识和适用上的偏差和错误，当然也损害了现行宪法的权威。
我们再来看看宪法修正案颁布实施后法律的修改情况。现行宪法已分别于1988年、1993年、1999年和2004年经过了4次局部修改，一共有31条修正案。在宪法修正案颁布实施之后，为和宪法的内容、用语保持一致，有些法律的修改是相当及时的，但没有及时修改的法律还有不少。现将笔者考察的没有及时修改的情况记录如下：
宪法修正案第1条是1988年4月第一次宪法修改时通过的，该修正案在宪法第11条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”与之相关的法律修改并不及时。例如，1986年制定的《民法通则》第41条规定的可取得企业法人资格的范围只有全民所有制企业、集体所有制企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业，至今还没有增加私营企业的内容。国务院倒是于1988年6月及时发布了新的《企业法人登记管理条例》以取代1982年制定的《工商企业登记管理条例》，该条例在第2条关于具备法人条件的企业的规定中明确列出了私营企业。而对私营经济的刑法保护则一直等到1997年全国人民代表大会对《刑法》的修订，经过这次修订，《刑法》才在第92条关于公民私人所有的财产的规定中明确列出了私营企业的合法财产。这比第1条修正案颁布实施晚了9年的时间。
宪法第5条、第8条、第10条修正案是1993年第二次宪法修改时通过的，它们将宪法中原来的“国营经济”修改为“国有经济”，“国营企业”修改为“国有企业”。按理其他的规范性法律文件都应作相应的修改，但实际情况是不少的法律并没有被及时修改。比如，直到1998年全国人大常委会才在修订《森林法》时将该法其他各条款中的“全民所有”改为“国家所有”、“国营”改为“国有”，⑥比宪法修改晚了5年。《归侨侨眷权益保护法》原第16条第2款中有关“国营企业”的相关内容也是到2001年10月全国人大常委会修订该法时才作修改，⑦比宪法修改晚了8年。《全国人民代表大会常务委员会关于严惩严重破坏经济的犯罪的决定》中有关国营企业的内容也没有被修改，一直到1997年修订《刑法》，该决议被废止时为止。更有甚者，1958年全国人民代表大会常务委员会通过的《农业税条例》第3条第4款关于“国营农场、地方国营农场”的规定一直存续到2005年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会明令废止时为止。
宪法第6条修正案也是1993年第二次宪法修改时通过的，根据该修正案，“人民公社”不再是农村合作经济的形式，这意味着人民公社在本次宪法修改后将不复存在，那么，“人民公社”也应当从现行有效的所有法律文件中删除。但是，这样的工作并没有进行，《刑事诉讼法》和《刑法》中有关人民公社的规定直到1997年7月全国人民代表大会修订这两部法律的时候才被删掉。《律师暂行条例》中有关人民公社的规定也是在1997年新的《律师法》颁布实施后才随着《律师暂行条例》的废止而失去效力的。
宪法第17条修正案是1999年3月第三次宪法修改时通过的，该条修正案将宪法第28条中“反革命的活动”修改为“危害国家安全的犯罪活动”。关于这个修改，倒是立法在先，修宪在后，1997年全国人民代表大会在全面修订《刑法》的时候就已经将分则中的“反革命罪”修改成为“危害国家安全罪”。当然，这本身是一种不符合法治秩序的做法，应当反省。不过此处要指出来的是，刑法是早早地改了，但还有其他的法律却迟迟没有改。比如，全国人民代表大会1979年通过、1996年修改后的《刑事诉讼法》第20条规定的中级人民法院管辖的第一审刑事案件还包括反革命案件；全国人民代表大会1979年通过、1983年经全国人民代表大会常务委员会修改后的《人民检察院组织法》第4条规定的人民检察院的任务中依然包括“镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动，打击反革命分子和其他犯罪分子”；1954年全国人民代表大会常务委员会通过的《公安派出所组织条例》第2条规定的公安派出所的职权中有两款是“镇压反革命分子的现行破坏活动”和“依照法律管制反革命分子和其他犯罪分子”；1958年全国人民代表大会常务委员会通过的《户口登记条例》第21条规定“户口登记机关在户口登记工作中，如果发现有反革命分子和其他犯罪分子，应当提请司法机关依法追究刑事责任”。这些规范性的法律文件如今依然是现行有效的，但其中关于“反革命”的内容到现在也没有被修改过。
（三）为实施宪法及其修正案所需要的新法的制定不及时
由于1982年宪法在颁布实施的时候我国还没有建立起比较完善的法律体系，故仅仅通过清理和修改旧法显然是不够的，宪法和宪法修正案的实施需要配套立法。尽管立法机关在宪法及修正案颁布之后制定了许多法律，但还是有不少关键性的法律没有被及时制定出来，从而影响了宪法的实施。概括来看，立法不及时表现为两种情况：
第一种情况是宪法实施需要的配套法律制定不及时，有些延宕得太久太久。这种情况主要有：1982年宪法第95条第3款规定“自治机关的组织和工作根据宪法第3章第5节、第6节规定的基本原则由法律规定”，但《民族区域自治法》是在1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过、1984年10月1日起施行的，相隔宪法生效的时间是2年半。宪法第13条第2款规定“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权”，可相关的配套法律《继承法》是在1985年4月10日由全国人民代表大会通过、1985年10月1日起施行的，与宪法生效相隔3年半。调整民事法律关系的基本法律《民法通则》也是宪法生效近4年后于1986年4月12日由全国人民代表大会通过、1987年1月1日起施行的。调整民事法律关系的法律至今还不完备，这是大家有目共睹的事情。宪法第41条第3款规定“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”，但《国家赔偿法》是在1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过、1995年1月1日起施行的，比宪法生效的时间整整晚了12年。宪法第111条规定“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”，但《村民委员会组织法（试行）》是在1987年11月24日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过、1988年6月1日起试行的，距离宪法生效的时间是6年；而《城市居民委员会组织法》是在1989年12月颁布、1990年1月1日起施行的，同时废止1954年颁布的《城市居民委员会组织条例》。宪法第91条和第109条规定中央和地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，可《审计法》迟至1994年8月31日才由第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过、1995年1月1日起施行，离宪法生效的时间也整整晚了12年。可以说，在1982年宪法生效后，由于相关法律迟迟不能制定出来，不少的宪法条文在相当长的时期内实际上是发挥不了作用的一个空壳。
配套法律制定不及时的第二种情况是宪法实施需要的法律至今还未制定出来。具体表现在：宪法第2章是“公民的基本权利和义务”，在现行宪法生效的时候，保障公民基本权利的法律已经有一些，比如《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《刑法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》等，但针对公民各项基本权利的专门性法律的制定并不及时。《集会游行示威法》直到1989年10月31日才颁布实施，此后颁布的有关公民基本权利的专门性法律也只有1992年的《妇女权益保障法》、1994年的《劳动法》和1996年的《老年人权益保障法》，还有许多需要制定的保障公民基本权利的专门性法律都还没有制定出来。比如，宪法第33条确认了公民权利平等保护的基本原则，这一原则虽在《劳动法》、《教育法》、《消费者权益保护法》、《公务员法》等诸多的法律中有所体现，但仔细审读这些法律就会发现，它们只是在特定领域用平等保护原则对应宪法中的平等保护原则，并无更多的内容，关于各领域不平等现象的判断标准、平等保护的基本措施、平等权受侵害后的救济方式等内容在这些法律中都是找不到的，这就意味着还没有一部真正的有关平等权保护的法律。又如宪法第35条规定“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，然而，《集会游行示威法》迟至1989年10月31日才颁布实施，而出版法、新闻法、结社法等法律如今依然是付之阙如。当然，国务院于1989年颁布了《社会团体登记管理条例》、1997年颁布了《出版管理条例》，现行有效的《社会团体登记管理条例》和《出版管理条例》是国务院分别于1998年和2001年重新颁布的，但这些条例都是从行政管理的角度对结社和出版所制定的行政法规，并不是从保障公民权利的角度制定的法律层面上的规范性文件，也就是说，在这些领域法律是缺失的，还没有实现宪法与法律的对接。
1988年第一次宪法修改时通过的第1条宪法修正案在宪法第11条中增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。”私营经济最重要的形式就是私营企业，故立法机关有必要对私营企业立法。但在我国，有《外资企业法》、《中外合作经营企业法》、《中外合资经营企业法》、《合伙企业法》、《乡镇企业法》、《全民所有制工业企业法》，就是没有《私营企业法》，到1999年8月30日全国人大常委会颁布了《个人独资企业法》，但这显然是不够的，因为私营经济的表现形式应当不只有独资企业一种。国务院倒是很及时地于1988年颁布了《私营企业所得税暂行条例》、《关于征收私营企业投资者个人收入调节税的规定》、《私营企业暂行条例》，但这都是行政法规。可以说，到现在也还没有一部内容完整的与《外资企业法》、《中外合作经营企业法》、《中外合资经营企业法》、《合伙企业法》、《乡镇企业法》、《全民所有制工业企业法》地位相当的《私营企业法》。
2004年第四次宪法修改时通过的第22条宪法修正案将宪法第13条作了修改并增加了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”的规定，但时至今日，关于私有财产征收征用的法律还没有制定出来。什么是公共利益？私有财产被征收、征用的判断标准是什么？如何进行补偿？到现在我们也找不到相关的法律上的依据。像城市房屋拆迁涉及的私有财产被征收所适用的规范性文件还是国务院2001年颁布的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》和各地相关的地方性法规，而不是宪法所要求的法律。
2004年第四次修改时通过的第26、27、29条宪法修正案将宪法第67、80、89条中“戒严”的相关规定都修改为“进入紧急状态”。戒严只是进入紧急状态后公共危机应急处理机制中的措施之一，那么，当某一地区被宣布进入紧急状态后，相关国家机关除了戒严外，还可以行使哪些职权呢？如何行使这些职权？公民可以享有哪些权利、应当承担什么义务？我们现在仍找不到明确的答案。因为，有关紧急状态的法律还一直处于研究阶段，至今没有制定出来。
从以上分析可以看到，在我国，为实施宪法及其修正案所需要的配套法律的制定还存在很多问题，缺失的法律还很多。如果宪法实施所需要的配套法律不能及时制定出来，宪法的相关规定就会形同虚设，无法发挥其应有的作用，宪法的实施将会陷入尴尬的境地，并最终导致宪法权威受到严重的损害，这对国家法治的建设是极为不利的。
二、宪法与法律衔接不良的原因
我国宪法与法律的衔接为什么会存在这么多问题呢？对1982年宪法颁布时的历史背景、最高国家权力机关职务履行的具体情况以及宪法文本本身进行分析，笔者认为我国宪法与法律衔接不良主要有以下几个方面的原因：
从现行宪法产生的历史条件看，1982年宪法颁布之时我国社会主义法律体系的构建才刚刚开始，很难在短时间内实现宪法和法律的完美衔接。考察我国的立法史，从1949年9月到1982年宪法颁布之时国家权力机关制定和批准的法律及其有关问题的决定有186件，其中，在1982年宪法颁布之时还在生效的由全国人大及其常委会制定的以法命名的规范性法律文件仅有21件，由全国人大常委会制定或批准的以条例命名的规范性法律文件仅有24件，⑧这其中还包括上文所提到1978年底以前颁布、1987年清理掉的已有新法代替未被明令废止的规范性法律文件，以及由于调整对象变化或者情况变化而不再适用或者已经停止施行但未被明令废止的规范性法律文件。可见我国当时的立法状况是捉襟见肘，缺少的东西实在太多。这种状况的形成有一定的历史原因。回顾历史，新中国建立的时候完全抛弃了民国时代的法律，革命根据地时期原本并不完备的法律也有不少在新的历史条件下已经过时，而社会主义法制建设的道路还需要探索。可惜的是，这个构建过程不久就被各种政治运动所中断，甚至原来的一点建设成就也在“文革”过程中几乎被破坏殆尽，直到1978年情况才向健康的方向发生变化。所以，1982年再度全面修宪的时候，法制建设还只是重新起步不久。在这种情况下，要想在短时间内以宪法为核心构建完善的法律体系显然是不现实的。
从1982年以来实施宪法的背景看，我国还没有成熟的经验，需要探索。由我国政权组织形式的特点所决定，我国实施宪法的方式主要是立法实施。我们建设的是中国特色的社会主义法制，它的内容是由我国社会经济发展状况决定的，前者依存于后者。建设中国特色社会主义是前无古人的事业，国内外都没有成熟的经验，几乎每走一步都要探索，立法只能记录比较成熟的经验或向人们已经看得准的方向引领，不可能凭空臆造。法制的发展总是与社会经济体制的成熟度相联系的，在过去20多年社会转型期中，在短时间内实现宪法和法律的完美衔接显然也是不可能的。
从关注内容看，最高国家权力机关对宪法与法律的衔接问题似乎尚未来得及给予必要关注。笔者注意到，1954年宪法颁布的时候，第一届全国人民代表大会第一次会议同时通过了《关于中华人民共和国现行法律、法令继续有效的决议》，用以处理1954年宪法与旧法的关系问题。尽管这个决议内容简单，但毕竟是由最高国家权力机关制定的法律文件在第一时间来处理宪法与旧法的关系问题，从通过该决议的时间和通过该决议的主体来看，当时还是比较重视理顺宪法与旧法的关系的。到1978年宪法颁布的时候，全国人民代表大会没有在宪法颁布的同时做出处理宪法和旧法关系的决议，而是在1年后的1979年11月29日由全国人大常务委员会通过了《关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》，用以处理1978年宪法与旧法的关系问题。全国人大常务委员会的地位显然低于全国人民代表大会，那么，全国人大常委会是否有权制定处理宪法与旧法关系的决议呢？答案只能从1978年宪法中去寻找。根据1978年宪法第22条和25条的规定，全国人民代表大会有权修改宪法、制定法律和监督宪法和法律的实施，而全国人大常务委员会并无上述权力，只有解释宪法和法律、制定法令的权力。一个没有监督宪法实施和制定法律的权力的国家机关是不适合制定处理宪法与旧法关系的规范性法律文件的。从1979年的这个决议制定的时间和制定的主体来看，当时对宪法与旧法的关系问题的重视程度已不如1954年宪法颁布实施的时候。然而，到1982年宪法颁布实施的时候，连这样的决议也没有了。这不能不让人感觉到最高国家权力机关似乎忽视了宪法与法律的衔接问题。
从我国宪法文本本身看，似乎也有些技术性缺失值得检讨。我国宪法文本中没有为自己设置处理自身与法律衔接问题的相应机制，没有对全国人大及其常委会在法定期限内清理旧法、制定新法做出明确规定，这些也是造成宪法与法律衔接出现缝隙的重要原因。
笔者对近120个国家的宪法文本⑨进行考察后发现，许多国家都是通过在宪法中制定过渡条款的办法来处理宪法与法律的衔接问题的。根据笔者本人对这些国家宪法文本的统计，其中有45个国家在宪法中明确以“过渡条款”为标题规定了宪法生效前后的过渡措施，还有11个国家虽没有使用过渡条款这个标题，但宪法中的附则、暂行条款、一般临时性规定、结束条款等都起着与过渡条款相似的作用。这些国家宪法文本中过渡条款的功能主要是确定宪法或其中某些条款生效的时间，规定宪法从颁布后到生效这段时间或宪法生效后的一段时间的过渡性措施。过渡性措施概括起来主要包括宪法与法律的衔接问题、新旧国家机构职权的衔接问题、新老国家公职人员离任和接任的衔接问题，等等。其中，宪法与法律的衔接问题是过渡条款要处理的最重要的问题之一。以下是常见的几种具体处理宪法与法律的衔接方法。
在旧法的效力方面，有些国家的宪法在原则上确认现有法律在不与宪法相抵触的情况下继续有效。比如德国基本法第123条规定：“在联邦议院第一次会议前实施的法律如不与本基本法抵触，仍继续有效。”韩国宪法附则第5条规定：“本宪法实施当时的法令和条约，如不违反本宪法，可继续有效。”保加利亚、罗马尼亚、卢森堡、萨尔瓦多、希腊、哈萨克斯坦等国的宪法都作了类似的规定。
在旧法的合宪性审查、清理和修改方面，一些国家的宪法在过渡条款中做出了明确的规定，并且限定了有关措施的完成时间，以敦促相应国家机关履行职责，及时做好宪法和法律的衔接工作，确保法律与宪法保持一致。比如，意大利共和国宪法中的“过渡性决定和最后决定”第16条规定：“在宪法生效后1年内，对尚未直接或间接废除的旧宪法法律进行重新审查并使其与宪法相一致。”巴基斯坦伊斯兰共和国宪法第268条第3款规定：“为使任何现行法律的规定与本宪法规定相一致，自生效之日起两年内，总统得发布命令做出他认为必要的或适当的修改（不论增删修订），并且上述命令可以在命令本身所规定的生效日起发布，但上述生效日期不得规定在本宪法生效日之前。”瑙鲁、哈萨克斯坦、保加利亚等国的宪法也有类似的规定。
在新法的制定方面，一些国家明确规定了立法期限。比如萨尔瓦多共和国宪法第271条规定：“国会应在本宪法生效之日起一年内，完成共和国第二位法律的立法，建立各项特别法，以及管理政府各自治机构的其他法律，使这些法律与本宪法匹配协调。以达到各主管机关在规定的头六个月内必须提出各自的施政目标。”哈萨克斯坦共和国宪法第92条有4项，其中的两项是这样规定的：“1.宪法法律应在宪法生效后的一年内通过。如果在宪法中被称为宪法性的法律或有此效力的法令在宪法生效前通过，则应使其与宪法一致并可认为是哈萨克斯坦共和国宪法法律。2.宪法中提到的其他法律应按议会规定的程序或期限通过，但不得迟于宪法生效后两年。”保加利亚共和国宪法最后一部分“过渡性和结束条款”第3条有这样的规定：“国民议会在3年内应通过宪法中明确列出的法律。”
在新法制定之前的法律的适用方面，一些国家的宪法在过渡条款中也作了细致的安排。比如，萨尔瓦多共和国宪法第27条第1款规定：“仅在国家处于国际战争状态，依照军事法律，方得判处死刑。”该条意味着平时状态将废除死刑。为了实施这个宪法条文，过渡条款第250条规定：“在有关的法律尚未修改期间，本宪法第27条规定以外的可处死刑之罪，将以最高一级的剥夺自由判处，此一处罚适用于行将判处死刑之人。”又如乌拉圭东岸共和国宪法第332条规定：“本宪法所确认的公民权利以及授予公共机构的权力与义务，不因缺乏相应的法规而无效。但可以根据类推法、司法的一般原则以及一般可接受的原则，取代这些法规。”
与以上这些做法相比，我国宪法中显然缺少处置宪法或宪法修正案与法律衔接事宜的规定。我国现行宪法只是在序言部分确认了宪法“是国家的根本法，具有最高的法律效力”，在第5条规定了“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”，但宪法与法律的衔接问题，现行宪法并没有做出任何具体安排。而没有这种明确的规定，有关国家机关和部门就不会有及时处理宪法与法律衔接问题的紧迫感。我国宪法与法律衔接的现实状况已经说明了这一点。
三、改善我国宪法与法律衔接状况的可能方式
我国宪法与法律衔接不好的状况需要尽快改善，这是确立宪法权威和切实实施宪法的需要。1982年宪法在颁布实施的时候，宪法与法律不能很好地衔接有社会主义法律体系尚未建立、国家正处于社会的转型时期等客观原因，但现在情况已经不同了，其主要标志是社会主义市场经济体制已经基本形成，相应的法律体系也已初具轮廓。可以说，现在着手全面系统地改善宪法与法律的衔接状况的条件应该已经成熟了。解决宪法与法律衔接不好的问题到了应当引起有关国家机关重视的时候了。笔者以为，在这方面采取措施可以从以下几个方面展开：
1.对法律进行清理，消除依然存在的与现行宪法不一致的内容。根据笔者本人2006年9月的统计，我国现行有效的全部法律及关于法律问题的决定共248件，其中在1982年宪法颁布实施之后制定的法律和关于法律问题的决定有231件，1982年宪法颁布实施之前制定的法律现在依然生效的有10件。⑩现行宪法经过四次修改形成了31条宪法修正案，其中除了有4条修正案是针对宪法序言所作的修改外，有27条修正案涉及宪法正文22个条文的修改，而且有的宪法条文经过多次修改，如宪法第11条经过3次修改，第10条和第98条都经过两次修改。随着宪法的不断修改，原有的与法律衔接的问题还没解决完，往往又会产生新的需要解决的衔接问题。为解决好这方面的问题，全国人大有必要通过一个决议，授权全国人大常委会在一个合理的期限内对现行的法律进行合宪性审查并作出相应处理。这样的清理可达到以下目的：(1)从现行法律中彻底清除早已过时的内容或提法，如“人民委员会”、“国营企业”、“反革命活动”等，并对相关内容重新做出符合现行宪法的规定。(2)对1982年宪法颁布前制定的法律所明文依据的宪法条文具体是哪一条哪一款要根据现行宪法作对应修改。(3)现行宪法及其修正案中增加的有关内容应贯彻到相关的法律中去，比如宪法修正案多次对私营经济作了重新定位并规定了私营经济发展的相应政策，那么私营经济的重要形式私营企业作为一类民事法律关系的主体应当被纳入到《民法通则》等民事法律所规定的法律关系主体当中。
2.对于至今尚未制定而实施宪法又必不可少的配套法律，尤其是实施宪法基本权利条款所需要的法律，应争取早日纳入立法规划。宪法实施的难点和重点是公民基本权利条款，这在任何国家都一样。在我国，由于法院不能直接适用宪法基本权利诸条款，这些条款只能通过立法途径来实施，所以，没有配套的法律，宪法的实施就会相应地打折扣。例如，我们在保障公民言论、出版、法律面前平等等基本权利方面，就有明显的立法方面的缺憾。以公民平等权的保护为例，在我国，随着社会经济的发展和人们权利意识的增强，人们也越来越关注公共生活中的歧视现象。一些受到公共机关歧视的当事人为了实现平等权开始寻求法律的救助，或向劳动仲裁机构申诉，或向人民法院起诉，但结果却不能令人满意，原因是缺少保护公民平等权的必要立法。
让我们来看看2005年发生的两个案件，它们都凸现了宪法权利没有配套法律实施的尴尬。2005年1月，中国建设银行平顶山分行原出纳科副科长周香华认为本单位以其达到法定退休年龄55周岁为由要求她退休的决定存在性别歧视，向平顶山市劳动仲裁委员会提出仲裁申请，要求建行撤销对她的退休决定。仲裁委员会认为，申诉人所提请求不属于仲裁委员会管辖范围，驳回了周香华的仲裁请求。申诉人不服仲裁委员会的裁决，向湛河区法院起诉。法院经审理认为，周香华认为被告为其办理退休手续的决定违背宪法关于男女平等的原则、要求予以撤销的理由无法律依据，法院驳回了原告的诉讼请求。(11)同年10月，四川大学法律硕士杨世建向北京市第二中级人民法院起诉，状告人事部限制公务员报考年龄的做法违反宪法关于公民享有平等权的规定、侵犯其担任国家公职的权利。但法院认为人事部的规定不属于具体行政行为，驳回了杨世建的起诉。后杨世建向北京市高级人民法院上诉，但二审法院维持了一审法院不予受理的裁定。(12)此类案件还可以举出一些。从这些案件可以看到，仲裁委员会也好，法院也好，都不直接正视歧视问题。出现这种现象的根本原因在哪里呢？究其原因还在于宪法确认的平等权没有落实到法律层面，出现了法律和宪法脱节的问题，法院和仲裁机构实际上是无法律可依，在这类问题上它们只能是无所作为，而宪法的实施也就在这种情况下打了折扣。上文提到的私有财产的征收征用、紧急状态下公共危机的应急机制、私营经济的保护等也都存在缺少法律依据的问题。因此，为保障宪法实施，至今尚未制定而实施宪法又必不可少的配套法律都需要尽快制定出来。笔者以为，最高国家权力机关或其下属机构最好通过一个决议，明确规定配套法律制定的期限，并对配套法律未制定出来之前相关领域的法律适用问题做出安排，解决宪法条文的悬空问题。
3.为避免配套法律制定不及时的问题出现，今后在酝酿修宪时应更加注意配套的立法措施，避免造成已生效的宪法修正案无配套法律实施的情况出现。修宪是一项极为重大而复杂的事情，一些事项既然重要到必须写进宪法，就绝不是简单地把它写进宪法就万事大吉了，修宪机关一定要考虑宪法的实施问题。而宪法的实施首先要做的事就是实现宪法条文与法律的对接，为宪法的实施创造基础性条件。在立法机关还没有做好充分准备的情况下就匆匆修宪是不明智的做法，应当避免。因此，今后的宪法修改要对修宪事项作充分而细致的研究，不仅要认识到其重要性，还要对其实施的细节做周密的安排，最好是修宪和新法的配套工作能够同步进行，即使做不到同步，也不能让配套新法的制定工作拖得太久。如果配套法律的相关理论和实践问题还没有研究透，无法在宪法修改之后的一定时期内完成，就不如暂时不修改宪法。没有配套立法的宪法条文实际上就是一项无法实施的宪法条文，一项无法实施的宪法条文的存在就意味着宪法的权威和最高法律效力打了折扣。因此，修宪的同时一定要规划好配套的立法措施。
4.在修宪技术上，可以借鉴外国的做法，直接在宪法中用过渡条款来处理宪法与法律的衔接问题。用过渡性条款来处理宪法与法律的衔接问题，其好处是显而易见的。首先，运用过渡性条款来处理宪法与法律的衔接问题，可以避免宪法条文悬空问题的出现，确保宪法的每一个条款都有得到真正实施的现实可能性。其次，运用过渡性条款来处理宪法与法律的衔接问题，也可以解决法律与宪法的冲突问题，保证宪法的最高法律效力的实现，防止法律适用上的混乱。此外，用过渡性条款对宪法与法律的衔接问题作细致的安排，也充分反映了制宪者态度的严谨和对宪法的尊重，这为人们尊重宪法树立了榜样，对树立宪法权威的意义是非常重大的。因此，用过渡性条款来处理宪法与法律衔接问题的做法非常值得我国借鉴。在我国，在宪法中用过渡性条款处理宪法与法律衔接的问题又分两种情况：一种情况是在全面修宪的时候，可在宪法中专设过渡性条款一章，详细地规定宪法与法律衔接的相关问题，包括宪法的生效时间、旧法的效力、配套法律的制定、新法制定前的法律适用问题等等。第二种情况是，在局部修宪的时候可在每一个宪法修正案中增加一款，这一款也应包括以下内容：该修正案生效的时间，与之相关的旧法律的效力及其清理与修改，所需配套法律的制定主体与期限，配套法律制定出来前的过渡措施等。在我国，迄今为止，现行宪法的几次修改都是采用宪法修正案这种局部修改的方式，未来相当长的时期内可能还是会采用这种修宪方式，因此在每一个具体的宪法修正案中运用过渡性条款来解决宪法与法律的衔接问题是现实可行的。
注释：
①考察对象为中国法律法规检索系统(http://202.99.23.199/home/begin.cbs)收录的全部法律以及有关法律问题的决定。
②参见《决定》。
③同注②。
④韦庆远主编：《中国政治制度史》，中国人民出版社1989年版，第616页。
⑤《城市街道办事处组织条例》第1条规定：“为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。”《户口登记条例》第3条第2款规定：“乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。”《户口登记条例》第8条第2款规定：“公民因意外事故致死或者死因不明，户主、发现人应当立即报告当地公安派出所或者乡、镇人民委员会。”《农业税条例》第11条、第12条、第14条、第30条都有关于人民委员会的规定。
⑥《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》，第26条。
⑦参见《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉的决定》，第12条。
⑧这是笔者对中国法律法规检索系统(http://202.99.23.199/home/begin.cbs)收录的法律及其有关问题的决定所进行的统计。
⑨笔者考察的各国宪法文本皆出自姜士林等主编的《世界宪法全书》，青岛出版社1997年出版。本文所引用的外国宪法条文也都出自这本书，后文将不再注释。
⑩中国法律法规检索系统http://202.99.23.199/home/begin.cbs
(11)参见《平顶山市劳动争议仲裁委员会仲裁裁决书平劳仲案字(2005)第86号》，《河南省平顶山市湛河区人民法院民事判决书(2006)湛民1初字第31号》。
(12)参见北京市高级人民法院行政裁定书(2006)高行终字第131号。
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