体制转轨时期的货币政策工具选择*，本文主要内容关键词为：货币政策论文,体制论文,时期论文,工具论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关键词 中央银行；货币政策；体制转轨；改革
货币政策工具是中央银行赖以实施货币政府的手段，而货币政策工具的正确选择又是由经济体制所决定的。本文试从经济体制与货币政策工具的内在联系入手，对我国经济体制转轨时期货币政策工具选择的难点及选择思路作一粗浅的探讨。
一、二种经济体制下货币政策工具特点的比较分析
在计划经济体制下，银行是计划财政的从属物，当时尽管还没有货币供给量、货币政策、货币政策工具等说法，但事实上存在着为一定的经济目标而调节货币供给量的作法。国家在不同时期必须根据国民经济发展的方针及国民主要经济指标，规定信贷资金的来源量和现金的回笼量，规定一定时期的贷款投放量和现金投放量。在贯彻这一政策意图及指导思想，调节流通中货币必要量的过程中，信贷计划和现金收支计划就成为实现政策意图的手段。作为工具之一的信贷计划是各级银行根据企业的借款计划、财务收支计划、单位货币收支计划分别编制出国营企业、集体同企业、农村存款计划和贷款计划，城乡居民的储蓄存款计划；然后加以审核汇总，编制出综合信贷计划，逐级上报人民银行总行。总行汇总各分行的信贷计划并与现金计划联合起来进行平衡，制订出全国的综合信贷计划，再把综合信贷计划切块下达到每一级银行，各级银行严格按照信贷计划进行贷款投放，从而把全国的信贷活动都纳入人民银行统一管理的轨道，国内全部信贷资金的来龙去脉均反映在综合信贷计划之中。作为另一重要工具的现金计划则是各级银行在各企、事业单位编制的现金收支计划基础上，层层编制出综合现金计划上报上级银行。总行根据中央主要财经主管部门的计划材料及各省市分行报送的现金计划，按季（月）编制出全国的现金收支计划后，再把计划层层下达到各基层行，各级分行则根据现金计划投放和回笼货币。二种计划一经下达后，各级银行只能坚决贯彻执行，不能随意更改。从理论上讲，由于二个计划都是各级人民银行根据工商企业的实际生产流通需要，经过周密地调查测算自下而上，自上而下多次平衡之后制订的，故二种计划的实施能够满足生产流通对货币的需求。计划体制的“货币政策工具”，即二大计划具有如下特点：一、它是计划经济体制的产物。宏观上政府是社会资源的配置中心，微观上“一大二公”的公有制基础使企业成为政府的附属物，在政府和企业之间市场缺位，政府利用庞大的，具有法律意义的指令性计划直接支配企业的一切生产经营活动。只有在这种经济体制环境中，由于各种生产要素的配置都是按照计划进行，而作为“货币政策工具”的综合信贷计划和现金收支计划包含在整个计划体系之中，是整个计划的一部分，才能够发挥其调节货币供给量的作用；二、明显地缺乏弹性。由于综合信贷计划和现金收支计划服从于整个计划盘子，二个计划一经制定下达就具有法律上的严肃性，计划实施过程中的每一个变动都要层层上报、不经批准不能随意突破，故货币当局不能利用二个计划对货币供给量随时进行调控；三、作为“货币政策工具”的二个计划能否正确表达货币当局调节货币供给量的意图，取决于经济关系的透明度，对信息的占有程度，计划编制的科学性。故随着生产力水平的不断提高，商品交换关系的复杂化，计划编制部门因为经济信息的非完全占有和测试手段的落后，计划的科学性就难以保证，故货币供给量与经济运行的要求就难以吻合，货币供给过多或过少的现象时有发生，这一点在计划经济的历史上被多次证实。
在市场经济体制下，货币当局有着明显的货币政策目标，即通过控制和调节货币供给量来影响整个国民经济的运行。这一政策目标主要是通过一般性的货币政策工具即存款准备金率、再贴现和公开市场业务来实现的。存款准备金率是中央银行在法律所赋予的权力范围内，通过规定调整商业银行交存中央银行的存款准备金比率、控制商业银行的信用创造能力，间接地控制货币供给量。当中央银行提高法定准备金比率时，商业银行因增加了上交中央银行的准备金量而减少了超额准备金量。降低了放款及信用创造能力，从而使货币供给量降低，银根偏紧，利息上升、经济运行受到抑制；反之亦然。中央银行的再贴现工具则是商业银行将其持有的未到期商业票据向中央银行所作的票据转让。当中央银行提高再贴现率时，商业银行因通过再贴现形式向中央银行借款的成本上升而减少向中央银行的借款，商业银行因超额准备金不足而降低了放款规模及信用创造能力从而减少了货币供给量，导致银根偏紧，利率上升。工商企业因借款成本上升而减缓了投资速度，经济运行受到抑制；反之亦然。公开市场业务工具则是中央银行在证券市场上买进或卖出的有价证券的行为。当银根偏紧时，中央银行可买入有价证券使基础货币流入市场，增加货币供给量；反之当银根偏松时，中央银行可以出售有价证券，使基础货币回流，减少货币供给量。中央银行就是通过公开市场上的证券买卖活动达到信用的收缩和扩张，调节货币供给量的目的。市场经济条件下的货币政策工具具有如下特点：第一，是市场经济体制的产物。政府不是社会资源的直接配置者而只是经济运行的宏观调控者，广大工商企业者是自主经营、自负盈亏的市场主体，能够对影响其自身利益的间接调控发生灵敏的应答反应。在政府与企业之间有发达完善的市场体系，各种生产要素的配置都是通过市场来完成。第二，采用货币政策实施的宏观调控是间接调控，货币当局只是通过基础货币的吞吐而改变货币供给量，通过利率的变动而诱导微观主体的生产经营活动。第三，各种货币政策工具的形成都有一个逐步演化的过程。如起初人们对商业银行向中央银行上交存款准备金的作法只是为了应付客户的提款，直到1930年之后才认识到准备金率的变动可影响商业银行的放款和投资规模，从而使其成为货币政策工具之一。第四。具有较大的弹性。正是由于此类货币政策工具的运用是间接性调控，故货币当局可以随时根据经济运行的需要而运用三大政策工具对货币供给量进行调节。第五，各种手段工具都有自身的利弊。如存款准备率可以迅速调整商业银行的信用创造能力，但由于该手段作用力较猛、缺乏弹性故不能成为经常运用的工具；再贴现工具虽然能对市场利率起导向作用，影响商业银行的放款能力和资金投向，但商业银行如能通过其他途径筹措到资金而不向中央银行贴现借款，则可削弱该工具的作用力度；公开市场业务虽然能使中央银行占有调控的主动权，但该工具的运用又必须以庞大的国债市场的存在为前提。
二、体制转轨时期货币政策工具选择的难点
改革开放以来，我国已初步形成了以人民银行为核心、专业银行为主体、其他金融机构并存的金融组织体系。人民银行作为中央银行地位的确立，使我国中央银行实施货币政策成为可能。然而在选择何种货币政策工具来实施货币政策时却不能得心应手。其根本原则在于经济体制转轨时期新旧二种经济体制、二种运行机制的交叉并存。作为微观主体的广大国有工商企业，虽然随着大部分指令性计划的取消而追随市场信号进行资源配置，具有一定的活力，但由于产权制度改革滞后，还不能实行自主经营、自负盈亏，未建立起强有力的自我约束机制，对各种影响其自身利益的间接性调控还反应迟钝；作为宏观调控主体的政府虽然职能已有所改变，但仍然习惯于国有国营的老作法，与国有企业的“父子关系”仍未割断；作为资源配置中心的市场虽然已初步形成了多种市场并存的市场体系，但仍不健全，还不能很好地发挥其资源配置的作用；作为维护经济秩序的各种法规建设虽然近年来呼声很高，已有了一定进展，但许多重要法律仍然迟迟不能出台，致使在许多情况下，经济秩序的维护依赖于红头文件和行政干预。二种体制的种种交错摩擦使我国中央银行的货币政策工具选择掌握陷入左右为难的尴尬境地，可以两方面加以表述。
首先，信贷规模作为目前中央银行最主要的货币政策工具与我国市场化取向的改革相违背但又不得不采用。信贷规模又称信贷综合计划或信贷配额，它是中央银行下达给专业银行及其他具有放款能力的金融机构的贷款的最高限额。该限额作为一种指令性计划一经下达各金融机构必须严格在限额之内发放贷款，不经批准不得突破。显然这是一种带有深厚的计划经济色彩的直接调控的货币政策工具。从我国近年来的货币政策实施中，信贷规模对货币乘数的限制作用是十分奏效的。因为基础货币是通过人民银行资产的增加而流出的。当中央银行基础货币投放过多时，专业银行就会因超额准备金充足而扩大放款使货币供给量增加。然而碰到贷款限额这道高墙后，一些贷款便立即回流转化为专业银行在中央银行的备付金，从而缩小了贷币乘数，收缩了货币供给量。虽然贷款规模这一货币政策工具在目前的货币政策实施过程起到了积极作用，成为我国中央银行最主要的货币政策工具，但它与我国市场化取向的改革相违背，暴露出许多弊端。第一，专业银行的信贷资金与信贷规模总量不协调，专业银行有资金无规模或有规模无资金的现象经常存在，致使专业银行的一部分资金不能贷出而只能转存中央银行，限制了逐步向商业银行转化、追求利润最大化的专业银行及其他具有放款能力的金融机构的盈利机会。第二，信贷资金与信贷规模在时间上脱节。往往上半年资金较为宽裕时而规模较小，下半年资金偏紧时，而规模又相对宽松。第三，信贷资金与信贷规模在区域间难以吻合。地区之间、行业之间经常发生有规模无资金或有资金无规模的现象。第四，信贷规模调控缺乏弹性，规模的变动需层层上报请示，而生产流通的形势则瞬息万变。故往往专业银行争取到了信贷规模也错过了放款的时机。
从上述弊端看到，信贷规模不是一个理想的政策工具，因此近年来金融机构要求取消指令性信贷规模调控的呼声不断。但是中央银行受经济体制的制约又不得不依赖这一工具，因为，第一，在目前体制下，中央银行对基础货币的投放不具备完全的主动权。除金银占款、外汇占款、财政透支是硬性需求外，对专业银行的再贷款也具有在的刚性。大量基础货币的投放导致信用膨胀，中央银行只能用指令性的信贷计划来对其强行遏止。第二，在国有专业银行企业化程度不高，国有企业机制转换不到位，自我约束能力差的情况下，采用影响专业银行、国有企业筹资成本的间接性调控手段难以奏效，如专业银行再高的利率也敢拆借、因有企业再高的利率也敢贷款就是有力的说明，中央银行只好利用直接性调控手段，即信贷规模来约束专业银行和国有企业的融资行为。第三，经济上大干快上形成的巨大的投资冲动与因内资金短缺的矛盾，迫使政府屡屡干预专业银行的经营行为，专业银行不得不尽最大努力来满足各种资金缺口，使信用膨胀屡屡发生，中央银行只好运用指令性的直接调控工具信贷规模来遏止政府干预所形成的强大的投资冲动和信用膨胀。
其次，选用间接调控的货币政策工具“三大法宝”来取代信贷规模调控的作法虽然呼声很高，但受种种因素制约而难以一蹴而就。从公开市场业务来看，该工具的采用前提是，财政不能向银行透支，财政赤字只能靠发行国债来解决；需要有一个具有相当深度广度和弹性的国债市场；在这个市场中，二级市场交易活跃。商业银行及其他金融机构都持有一定数量的国债和其他证券；中央银行的资产项目中，有相当一部分是由国债构成的。从上述条件看，我国自1981年才开始发生国债国债二级市场到1990年才初步形成交易不活跃，人们对国债的认识程度不高。中央银行还以透支的形式满足财政借款，至今没有持有国债。专业银行的资产主要由各种工商企业贷款构成，国债及其他证券只占其资产构成中很小的份额。上述诸多因素使我国中央银行还不能利用吞吐国债的方式来调节货币供给量；从中央银行的再贴现手段看，其发挥作用的前提是社会经济交易活动中商业信用比较发达，票据化程度较高；有完备的《票据法》来约束商业信用中各方的行为；具备以中央银行的再贴现利率为导向的市场利率体制，贷款利率、证券利率可以自由浮动，中央银行再贴现利率的每一变动，都能引起货币市场利率、证券市场利率的联动。而我国受长期以来计划经济的影响，商业信用不发达，信用形式主要集中在银行信用上，广大工商企业对于利用商业信用形式融资还很陌生。从前些年进行的再贴现试点情况看，企业习惯于到银行直接贷款，银行也习惯于对企业直接放款，对于手续比较复杂的贴现和再贴现的作法积极性不高；我国至今还未出台《票据法》，无法规范商业信用中的交易行为。特别当我国市场经济刚刚起步，人们的信誉观念不强，三角债大量存在、欺诈行为盛行，更增加了发展商业信用，从而开展再贴现业务的难度；我国的利率体制还处于严格管理之中，当中央银行的再贴现利率变动之后，贴现利率、证券市场利率、存款、储蓄利率却不能发生相应的联动。上述诸因素的存在使我国中央银行无法利用再贴现手段，即无法通过变动再贴现率的作法来调节货币供给量；从存款准备率工具看，虽然由于该工具作用较猛，引起的震动较大从而在西方中央银行中也不轻易使用，但西方中央银行还是根据宏观调控的需要而适时适度地调整存款准备率的，通过准备率的变动来影响商业银行的放款能力。而我国中央银行自1984年起实施存款准备制度以来，由于中央银行向专业银行每年都发放大量贷款，上缴中央银行的准备又以再贷款形式返回了专业银行，故抵销了中央银行利用存款准备金手段控制金融机构信用创造能力的作用。另外我国的存款准备金率一定多年不变，无论是1987年、1988年的经济过热时期还是在1989年以后的经济衰退时期都不做调整，所以存款准备金制度虽然在我国已有一段历史，但未能成为中央银行的一个有效的货币政策工具。
三、体制转轨时期货币政策工具的选择
在探讨货币政策工具的选择时，必须对经济体制与金融体制的关系有一个明晰的认识。无论是在市场经济条件下还是计划经济条件下，经济体制决定着金融体制，即经济决定金融；反过来金融体制又反作用于金融体制，金融是为经济发展服务的。经济体制与金融体制的这种彼此依存、互相耦合的内在联系，需求中央银行在选择货币政策工具时必须与经济体制相适应。超前了不行，当国民经济市场化程度不高、市场发育不成熟、市场体系不健全、企业参与市场竞争能力不强，自我约束机制不健全、政府职能转换不到位的情况下，过早地采用市场经济国家通用的“三大法宝”工具显然难以遏止货币的超量供给；落后了也不行，如果忽视了我国经济体制市场化改革的取向以及经济体制发生的显著变化，仍然恪守指令性的、垂直的、忽视微观主体利益的货币政策工具来实施货币政策，势必延缓经济体制转化的进程。因此体制转轨时期的货币政策工具选择的难度较之纯粹的计划经济体制和纯粹的市场经济体制都大。它既需求中央银行通过选用恰当货币政策工具来贯彻货币政策意图，同时又肩负着不断改革旧的工具，探索和建立新的货币政策工具的双重使命。基于上述认识及我国体制转轨时期二种体制交叉的复杂现状，笔者认为目前的货币政策工具的选择应从以下几个方面入手。
（一）考虑到我国政论职能转换、国有企业机制转换、专业银行商业化过程的艰巨性和长期性，目前常用的信贷规模、利率、再贷款、特种存款、存款准备率等手段还不能弱化，在公开市场业务、再贴现、道义劝告等新的货币政策工具尚未建立起来之前，还要以目前的货币政策工具来贯彻中央银行的货币政策意图。这时亟需解决的问题是要努力优化上述政策工具。可分为第一，增强货币政策工具的科学性。对于信贷规模工具要增强其准确性。就信贷规模计划的准确性来讲，关键是要加强中央银调查统计队伍的建设，提高调统人员、计划编制人员的素质，配置现代化的信息处理设备。通过调查分析、计划编制水平的提高，使信贷规模计划尽可能地反映生产流通的需要；对于利率工具，可探讨建立利率管制条件下的差别利率体系。如根据不同产业、行业、产品之间社会平均利润率水平的不同，制订出产业差别、行业差别利率及产品差别利率；根据不同区域经济发展水平及国家区域发展规划制订出区域差别利率；根据投资风险程度的大小设立风险差别利率；根据证券市场上筹资者资信程度的不同设立资信差别利率；对于中央银行再贷款来说，应着重改变其期限长、发放形式单一，重放轻收、长期被专业银行占用的作法，增强再贷款资金的流动性及再贷款按期收回的严肃性，对于贷与不贷、贷多贷少、什么时机贷等，中央银行应有充分的主动权。第二，增加货币政策工具的灵活性，几种工具应科学地搭配使用。如当信用膨胀而必须进行紧缩时，除压回一部分信贷规模外，还可配之与提高利率水平，或提高存款准备率、增加专业银行和其他金融组织在中央银行特种存款等手段，通过工具手段的灵活搭配更好地贯彻货币政策意图。第三，增加货币政策工具运用的差别性。例如，对于预算软约束的国有专业银行的贷款行为严格控制在信贷规模之内，而对于自我约束力较强的非国有金融机构的信贷活动则可缩小甚至取消指令性的信贷规模，使其按照资产负债比例管理的原则进行资产活动。就存款准备金率来说，对于几家专业银行、外资银行可按31%的比例上缴，而对于城乡信用社、合作银行等资产规模较小的金融机构则可按低于13%的比例上缴准备金。或者对于沿海发达地区的银行可按13%的比例上缴准备金，对于经济落后地区的银行可按低于13%的比例上缴。
（二）积极培育间接调控的货币政策工具，适应我国经济体制市场化取向改革的需要。如前所述，每一种货币政策工具的产生和成熟，除受经济体制的制约外，都有一个较长的时期。我国中央银行仅仅成立十余年，经济体制还带有浓厚的计划经济色彩，故短期内西方中央银行用之得心应手的适于间接调控的货币政策工具还不可能在我国的货币政策实施中扮演重要角色。目前要做的是根据我国建立社会主义市场经济体制的需要，积极大胆地培育间接调控条件下的货币政策工具。这包括公开市场业务、再贴现、道义劝告等。第一，公开市场业务。要坚决堵死财政每年向中央银行透支的作法。以往财政向中央银行借款形式的存量，应转化为中央银行持有的财政债券，通过这一转换，使国债成为中央银行的资产项目之一，成为中央银行开展公开市场业务的第一笔启动证券。今后财政赤字的弥补必须靠发行国债解决，中央银行通过购买国债的方式向财政融通资金，扩大中央银行中国债占有比例；应当鼓励专业银行和其他金融机构投资一定比例的国债，改变目前金融机构资产结构单一的现状，为中央银行吞吐债券调控金融机构信用创造能力奠定基础。考虑到目前金融机构对证券投资兴趣不大的现状，可以强制性地规定金融机构对证券的持有比例；必须尽快搞活国债市场，改变目前一级市场靠行政力量强制性发生，二级市场交易不活跃的现状。搞活国债市场应该使国债市场的利率彻底放开，国债价格由市场定价；国债中要增加短期国债的比例，国债一经发行便可立即上市转让；应鼓励和允许各种投资机构进军国债市场，形成一批实力雄厚的持有大量国债的投资机构；要向广大国民加强国债投资的宣传，扩大国债的信誉度，提高国民投资国债的积极性。在中央银行成立公开市场业务委员会，由总行行长及几大专业银行的一名副行长担任正副主任。下设办公室，负责公开市场业务的具体操作。宜选择交通、通讯、金融业发达的若干城市作为公开市场业务的操作“窗口”，进而形成向四周扩散的效应。第二，中央银行的再贴现。在我国专业银行的负债中，向中央银行借款占有相当大的比重，因而对中央银行形成强大的依赖性，这是我国中央银行运用再贴现手段的重要的物质保障，因此要大力培育再贴现工具。要选择一批信誉度高的工商企业、金融机构，与中央银行一起，加强配合，模拟再贴现的作法。工商企业之间的债务关系要以商业票据的形式固定下来，对于有商业信用的工商企业，银行应以贴现商业票据的方式发放贷款。专业银行和中央银行都要拿出一块资金专门用于贴现和再贴现业务。重视中央银行再贴现利率变化的“召告”宣传，中央银行再贴率的变动应立即通过新闻媒介向社会广为发布，引起人们重视，以期逐步影响人们的投资行为。尽快出台票据法，以此规范商业信用中各利益主体的交易行为。对于目前三角债及今后出现的债务关系，应运用商业信用的形式加以固定，为实施贴现和再贴现业务打下微观基础。第三，道义劝告。道义劝告是中央银行对广大金融机构经营活动的一种劝告，说服和诱导。虽然它是非法律性的、非强制的货币政策工具，但中央银行在金融组织较高的地位和威信、对经济金融走势的科学判断力，使道义劝告成为西方中央银行一个重要的辅助性货币政策工具。由于该工具的使用有助于密切中央银行和金融组织之间的关系，故我国中央银行也应大力偿试这种作法。我国中央银行应加强经济预警系统建设，加强调查分析工作，加强信息咨询工作，在选用任何一项政策工具时都要辅之以道义劝告手段，或者在使用某种政策工具之前要首先选用道义劝告手段。通过中央银行大量科学的、有预见性的说服工作来提高中央银行货币政策意图的透明度，增加其他货币政策工具的效力。
（三）深化经济改革，为货币政策工具的选择创造良好的体制环境。要转换政府职能，即政府必须从国有企业直接经营者的地位中彻底退出，政府只能以宏观经济管理者和调控者的身份自居。政府转换职能的一个最重要举措就是逐步取消国有企业的主管部门，还经营权于企业，使国有企业成为无主管单位、自主经营、自负盈亏的市场主体。深化国有企业改革，核心是进行产权重组。应将一大批长期经营不善的企业拍卖掉，缩小国有企业战线。对于保留下来的国有企业应按现代公司制的作法对其进行改造。今后政府出资开办的企业，一开始就要以股份公司的形式组建，尽量减少国有独资企业的出现，不搞旧的生产关系的复制。在重塑国有企业产权结构的同时应大力发展非国有性质的其他企业形式。要大力发展非国有性质的金融组织。国有专业银行商业化固然重要，但考虑到国有企业虽经十余年改革仍然难以到位的事实，故不可能在短期内完成。明智的做法应是在推进国有专业银行商业化的同时，大力发展其他所有制形式的金融机构，如外资银行、合资银行、合作银行、城乡信用社、农村基金会及民间私营金融机构，以期建立起适应市场经济要求的金融组织体系。加强法制法规建设，以法律形式而不是行政手段来维护市场秩序，解决交易中的争端，规范各种交易行为。
*本文1994年5月9日收到
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