加入世贸组织与调整农业结构，本文主要内容关键词为：加入世贸组织论文,结构论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前我国加入世界贸易组织（WTO）的谈判取得了重大进展， 有望在2000年正式加入世贸组织。加入世贸组织，对我国来说，既是一个机遇，又是一个挑战。由于缺乏确切的资料，虽然我们还不能准确地判定加入世贸组织后对我国经济所产生的影响，但是有一点是肯定的，即加入世贸组织必然会对我国经济形成相应的影响，尤其对包括农业构成的影响将更为明显。因此，我们必须从现在开始就要树立强烈的世贸组织意识，从思想上、政策上和各项具体措施上做好准备，及早着手调整农业结构，以利于争取主动，提高我国粮食产业的发展水平，保证我国的粮食安全。
一、加入世贸组织对我国农业可能产生的影响
为了及早做好准备工作，迎接我国农业面临的挑战，抓住我国农业发展出现的机遇，我们应当对加入世贸组织后我国农业可能发生的变化，有一个大致的了解和把握。根据目前掌握的资料，加入世贸组织对我国农业的影响，大体上表现在以下几个方面：
（一）在市场竞争方面对我国农业的影响。
由于我国按劳动力平均的农业自然资源极少，农业的生产成本较高，大宗农产品的价格普遍高于国际市场。这就使我国粮食和其他大宗农产品在价格竞争中处于劣势。此外，我国粮食和其他农产品的品种单一，质量较低，在非价格竞争中也处于劣势。加上农产品生产、加工、储运和包装过程中遭受的污染比较严重，农药、化肥残留量较大，食品安全性在许多方面还没有得到欧盟等进口国的信任，也都影响了我国粮食等大宗农产品的国际竞争能力。这种状况也给国外农产品进入国内市场提供了相应的条件，其结果可能会对我国农业的发展构成一定的不利影响。
（二）在政府行为方面对我国农业的影响。
为了支持国内农业的发展，确保国家的粮食安全，政府对进口农产品采取了非关税壁垒的保护措施，如对进口粮食实行配额、许可证等。在加入世贸组织之后将不能继续采用非关税壁垒保护措施，只能采用关税配额管理。世贸组织的农业协议规定，关税配额准入量的确定实行就高不就低的原则，在最近3年的年平均进口量和国内最近3年平均消费量的3%这两者之间进行选择， 其中基数较大的一种作为关税配额基期准入量，并承诺一定的增量。我国近几年粮食进口量是减少的趋势，但是国内消费量是上升趋势，因此选择国内消费量的3 %作为关税配额基期准入量，到实施期末必须达到国内消费量的5%。 对于国内农业支持政策的影响，由于国内在价格上的保护水平很低，加入世贸组织不需要承担国内支持的减让义务，但同时也决定了我国今后对农业的支持水平不能超过1996～1998年平均农业生产总值的10%。这在发展中国家也是一个极低的水平。但是，与我国过去相比，还是有一定数额的增加。农业的基础设施建设属于国内支持措施中的“绿箱政策”，这方面的政策不受世贸组织规则的约束。
（三）在组织形式方面对我国农业的影响。
加入世贸组织后，因为我国农户相当分散，力量单薄，在国际竞争中属于劣势群体。我国农业的生产者缺乏利益代表性组织，不同区域之间不能相互沟通，往往无序经营，出现“自杀性”的恶性竞争，不能很好地维护自身的利益，而国外农业的生产者都有自己的组织，它们直接代表农民的利益，在生产和流通方面发挥很大作用。同时，我国农业的生产组织不适应国际农业大生产的竞争。我国农村实行的家庭承包制是农业的基本生产组织形式，但是经营规模太小，生产效率低，单位产量投入高，不具备与国外大农场（而且组织化程度较高）开展平等竞争的能力。
（四）在劳动力就业方面对我国农业的影响。
1998年我国从事农业生产的劳动力34838万人， 占全国劳动力总数的49.8%，其中大约有1.6亿人以上属于剩余劳动力。 据有关专家测算，加入世贸组织过渡期完成之后，因开放农产品市场可能会使国内粮食生产下降，会影响一部分农民的就业机会。不仅如此，对粮食流通领域劳动力的就业问题也将产生相应的影响。特别是小麦、玉米和大豆的主产区华北和东北，影响将更加明显，需要寻找新的就业机会。而且，我国南方一些需要饲料粮的省区可能减少从东北购买玉米，改为直接从国外进口玉米，这将影响部分农民的就业和收入。
加入世贸组织对我国农业确实可能出现某些不利影响，但是也可能产生相应的有利影响。根据农业部的分析，正面影响主要有以下几点：第一，有利于农业扩大对外开放。第二，有利于调整国内农业的产业结构以及农产品进出口结构。第三，有利于改善我国农产品出口环境。第四，有利于增强我国农产品参与权和制定新规则的主动权。经济全球化和贸易自由化是世界经济发展的必然趋势。我国作为一个有影响的进出口贸易大国，不应当长期游离于世贸组织之外。不论我国是否加入世贸组织，其规则对我国都将产生影响。加入之后可以争取制定有利于自己的规则，扭转被动接受和承受其他成员谈判结果的不利局面。
对于粮食和其他农产品进口量的增加，我们也要有一个全面的、正确的认识，既不能掉以轻心，也不必看得过于严重。我国农村家庭经营具有较强的稳定性，农民生产仍然具有比较浓厚的自给性质，所生产的粮食和其他农产品有相当大的部分是自己消费的，这部分产品不易受到进口产品的冲击。我国承诺一定的粮食和其他产品的允许进口量，但允许进口量不是必须的采购量。我国保留了原油、成品油、化肥、粮食、棉花、植物油、食糖和烟草等八种关系国计民生的大宗产品的国营贸易管理，限于指定公司经营（即由我国政府指定的少数公司专营）。近些年少数农产品走私猖獗，如植物油、食糖等走私的数量已经不小，关税下降将会导致走私现象的减少，两者可以在一定程度上抵消。更重要的是，我国作为一个农产品的生产和消费大国，具有典型的“大国效应”，即使少量的进口也会引起国际市场价格的攀升，这样反过来又会抑制农产品的进口。此外，我国也应加快建立完善的农产品质量标准体系，完善动植物检疫标准，加快国外疫情的监测和检疫，综合运用各种手段，特别是检疫和标准手段，做到按市场需要进口。
总之，加入世贸组织对我国来说，是有利有弊、利大于弊。只要我们正确看待这个问题，采取正确有效的措施，并在操作上把握得当，就完全可以趋利避害。其中一项具有战略性意义的重大举措，就是实施农业的结构调整。
二、我国农业发展进入了一个新阶段
近几年来，我国农业已经进入了一个新的发展阶段。这个新阶段是在长期处于短缺经济的历史背景下出现的，具有许多与过去截然不同的时代特征，对于我国农业发展带来了一系列重大变化。总的来看，农业发展新阶段的主要特征，可以归纳为以下四个：
（一）农产品供给已经从长期短缺转化为阶段性供大于求。
改革开放20多年来，经过坚持不懈的努力，我国农业综合生产能力有了很大提高，单位面积产量有了明显上升，导致农产品总量普遍大幅度增长。特别是从1995年起，全国粮食连续几年获得丰收，总产量稳定地达到5000亿公斤左右的水平上，历史最高年份的1998年超过5100亿公斤，人均产量达到410公斤以上。从总量上看， 农产品已经告别了短缺时代，在全国范围内实现了基本平衡、丰年有余，近几年更是供给增长超过了需求增长，充分满足了人们的消费需求，出现了阶段性的供大于求。根据1996年10月中国政府发布的粮食白皮书《中国的粮食问题》经过测算得出的结论，到2000年全国人均粮食产量达到385 公斤就可以基本满足市场消费需求。实际上，从1995年开始我国人均粮食产量一直不同程度地高于这个水平，而同期人均消费水平则没有超过这个水平，供给增长大于需求增长的状况越来越明显，阶段性的供大于求已经成为目前的主要矛盾。
（二）农业发展已由受资源约束转为受资源和需求的双重约束。
我国人均农业自然资源本来就较少，人均耕地仅相当于世界平均水平的1／2，人均水资源仅相当于世界平均水平的1／4，农业发展历来受到资源匮乏的严重约束，今后随着人口数量的继续增加，受人均自然资源继续减少、农业基础比较脆弱的约束将仍然存在。但是，近几年由于市场化程度的不断提高，农业发展对市场的依赖性越来越强，受市场约束的因素在不断增大。这种制约主要表现在农产品市场容量的扩大遇到障碍，购买力的需求显得不足。以前只要农产品生产出来就能够卖出去，现在生产出来的农产品却未必能够卖出去。只有适销对路的产品才能卖出去，不适销对路的产品必然是滞销积压、价格下跌。积压的基本上都是低质产品，畅销的基本上都是优质产品。资源和市场的双重约束，使农业发展在产业、产品和品种等方面的选择和对生产总量的调节都必须加强，要求包括粮食在内的所有农产品生产经营必须具备相当强的资源开发能力和市场竞争能力。
（三）农业发展已由解决温饱问题的需要转化为解决适应小康生活的更高要求。
改革开放极大地推动了我国生产力的发展，生产力的发展有力地提高了人们的生活水平，目前我国城镇居民的生活基本达到小康水平，农村居民生活已经接近小康水平。生活水平的提高对粮食和其他食品需求提出了新的消费水准，由过去主要追求数量上的满足转为追求质量上的提高，由吃饱发展为吃好，对食品讲究营养、口味和卫生安全，多样化、优质化、专用化的趋势日益增强。这就要求农业发展要注重提高产品质量，以满足社会消费水平不断提高的市场需求。同时，农村小康目标的全面实现也要求农业具有较高的经济效益，以满足农民人均收入水平的逐步上升。这两个方面都有赖于农业的产业发展要有新突破和新提高。
（四）农业与整个国民经济乃至全球经济发展的关系更加密切。
与过去我国农业发展的封闭状况大不相同，自20世纪80年代初期以来，农业是在城乡开通、对外开放的环境中发展的。随着经济全球化趋势的不断强化和我国对外开放的不断深入，农业也日益增多地参与国际市场的竞争，并在国际市场竞争中继续发展。在外商投资大量进入我国的现实情况下，国内农业在发展过程中已经日趋明显地受到国际市场竞争的压力。加入世贸组织后面临的国际市场竞争压力将会更大，可以说不出国门就面临着国际市场的激烈竞争，同时也出现了进入国际市场寻求新的发展机遇的前景。
总之，农业发展新阶段是由多方面的特征构成的，表明了我国农业的历史性进步。其中，最基本的特征是农产品由长期供给不足转变为供给相对充裕。在这个基础上，我国农业发展的约束条件和国内外经济环境都发生了深刻的变化。面临这些前所未有的变化，农业发展必须要有新的思路，最根本的是要根据市场经济规律安排生产，由市场决定产品的产量，由多样化、优质化、专用化的需求来决定品种结构和质量档次。因此，可以说，调整和优化农业的产业结构，是新阶段一项迫切而又重大的任务。这是增强我国农产品市场竞争能力的关键，关系到我国粮食农业的长远发展问题，也关系亿万劳动力（包括生产环节和流通环节）的就业问题。
三、以往农业结构调整的评价和战略性调整的提出
农业结构历来是农村经济发展中的一个重要问题，改革开放以来更是把建立合理的农业结构放到了突出的位置，几乎每年都在持续不断地调整农业结构。改革开放之前，我国农业结构不合理的基本表现是：在种植业层次，粮食作物所占比重过大，林牧渔业所占比重偏小；在农业层次，种植业产值所占比重过大，林牧渔业产值比重偏小。针对这种状况，20余年来，农业结构调整的基本做法是：对种植业结构，在稳步发展粮食生产的同时，更快地发展经济作物；对农业结构，在稳步发展种植业的同时，更快地发展林牧渔业。为了配合农业的结构调整，国家在宏观指导上对农业生产方针也作了调整，由过去的“以粮为纲、全面发展”，改为“决不放松粮食生产，积极发展多种经营”，并且采取了一系列行之有效的支持措施。
应当说，经过20余年的努力，我国农业结构已经有了极大的改善，其合理化程度得到了明显的提高。集中表现在以下几个方面：第一，在农业层次，种植业比重有了明显下降，林牧渔业比重有了相应的上升。第二，在种植业层次，粮食作物比重有了明显下降，经济作物比重有了相应的上升。第三，粮食总产量有了大幅度的提高，人均粮食产量明显增加。第四，市场上农产品供给充裕，过去长期供不应求的状况有了极大的改观。无论粮食、棉花、食用油、食糖、水果、蔬菜等种植业产品，还是肉、蛋、禽、奶、鱼、虾等养殖业产品，市场供应都出现了丰富多彩、空前繁荣的局面。
尽管我国农业结构有了较为明显的改善，但是这种改善只适应温饱阶段低水平的消费需求。随着全国城乡居民生活逐步由温饱进入小康，消费水平呈现逐年上升趋势，市场需求结构也发生了相应的变化。在这种情况下，我国农业结构的缺陷就日趋明显地暴露出来，主要表现在以下几个方面：一是低质产品普遍供大于求，而某些优质产品却供给不足，依然需要进口，出现同一种粮食过剩与短缺并存的奇怪现象。二是结构趋同现象严重，不论是粮食主产区和粮食主销区都强调必须粮食自给，区域优势无从形成和发挥；三是产业结构不完整，农民就业过于集中在农业，导致农业经营规模过小，农产品的加工、流通业发展严重滞后，收入增长受到极大限制。
更为突出的是，迄今为止，农业的结构调整主要还只是在数量关系上做文章，哪些产品在数量上短缺就注重发展那些产品，以弥补市场供应的不足。虽然也提出要发展高产优质高效农业，但是往往只局限于部分沿海发达地区和大中城市郊区，全国大面上尤其是粮食等大宗农产品主产区仍然在年复一年地发展低质的大路货品种，而且不同地区之间农业结构趋同现象日益加重。
显而易见，再按照过去的老路子调整农业结构，不但不能有效地解决当前所出现的现实问题，反而会给农业发展造成新的矛盾和困难，必须要寻求和运用新的思路，对农业结构实行战略性调整。所谓战略性的调整，将是导致我国农业结构发生根本性变化的前所未有的重大调整。主要包括以下几个方面的含义：第一，战略性调整不是简单的数量关系调整，而是以市场为导向，以效益为中心，应着重在改良品种、提高质量上下功夫，大力推进农产品的优质化，确立全面参与市场竞争的运行机制。第二，战略性调整不是单纯从总体上对农业的产业结构进行调整，而是结合全国农业结构最优化的客观要求，对各个区域的农业结构也进行必要的调整，在全国范围内形成合理的生产布局，形成相互依存、相互促进的区域分工，充分发挥不同地区的自然优势和经济优势。第三，战略性调整不是单一在生产环节调整结构，而是全面梳理农产品的各个环节，从生产、加工和流通等各个相关环节调整相互关系，形成有利于农业充分发展的产业体系，着眼于建立新型的组织形式和利益机制，同时根据整个国民经济发展和社会进步的要求，推进农业现代化和农村城镇化。总之，农业结构的战略性调整是关系国民经济和社会发展全局的重大调整，对于提高农业发展的质量和效益，实现农民收入的持续较快增长，扩大农村市场需求，在农村确立社会主义市场经济体制，推进农村经济和社会全面发展，具有极为深刻而又长远的意义。
四、推进农产品由低质为主到优质为主的转化
与以往的农业结构调整有很大不同，当前和今后一个时期，我国农业结构的战略性调整，是以农产品全面出现阶段性供大于求为历史背景的。即使某种农产品的市场供给稍微紧俏些，也会立即诱发众多地区一哄而上，很快出现滞销积压、价格下跌的局面。农民面临市场经济的汪洋大海，很难把握应该多种些什么、少种些什么。在这种情况下，农业结构调整不单纯是量的关系，不能简单地理解为多种点什么、少种点什么，必须从实际情况出发，寻找新的突破口。既然量的关系已经基本没有多大回旋余地，从质的提高上寻求新的发展，则成为首要的必然的选择。这是农业结构战略性调整的首要内容。
所谓质的提高，是指提高农产品的品质，扩大优质产品的所占比重，实现由以低质产品为主逐步转向以优质产品为主。一句话，就是着力提高农产品的优质率，例如，目前东北春小麦、南方早籼稻和长江流域小麦等产品中的低质品种仍然占有相当的比重，这些品种已经不适应市场需求的变化，应当大力调减，以至逐步退出生产领域，用符合市场需求的优质品种取而代之。农产品是否适应市场需求，不能仅从数量上看，还要从质量上看，只有在数量和质量两个方面都能满足消费者需要，才可以说是已经基本适应市场需求。更要看到，优质是一个相对的动态的概念，在不同经济社会背景下有着不同的要求，现在看来属于优质的产品，也许若干年后随着消费水平的上升就可能变成大路货产品，届时对优质产品又有新的要求，从而促使我们进行新的努力。优质化与专用化又是紧密相关的，适宜做馒头的优质小麦用于做面包就显示不出优质的特性，适宜做面包的优质小麦用于做馒头同样也显示不出优质的特性。目前我国农产品的优质率相当低，稻谷等粮食产品的优质率一般为10%左右，小麦、玉米和其他产品的优质率也高不了多少，农产品的综合优质率大约在15%左右。因此，提高优质率是一个长期的过程，逐步从较低消费水平所要求的优质走向较高消费水平所要求的优质，在目前我国农产品整体优质率很低的起点上更是大有文章可做。
为了促进粮食优质率的提高，农业部、国家粮食储备局和国家质量技术监督局已经制定并颁布了主要粮食的新的质量标准，规定从2000年4月1日起正式实施。
现在已经进入21世纪，我国农业结构调整的基点，应当确定在新世纪全国实现小康乃至更加宽裕的生活水准上，以满足社会消费水平继续上升的市场需求，并刺激农民收入的持续较快增长。从现在起，发展农业应当把优质放在首位，在全国范围内可以将“高产优质高效产业”改为“优质高产高效农业”，这更加适合现阶段的实际情况。
（一）通过提高农产品的优质率，缓解阶段性供大于求的矛盾。
在目前农产品普遍出现供大于求的情况下，我们不应采取单纯压缩生产等消极的办法，而应当采取积极的调整办法，即利用优质产品和低质产品在产量上的差异，大力发展优质粮等农产品的生产，争取一举两得的效果。由于我国过去长期偏重于追求产量，培育的品种基本上属于高产低质型的，优质品种往往产量较低，发展优质粮生产往往意味单位面积产量的相应下降，优质粮发展越多产量下降就越明显。因此，提高粮食的优质率不仅有利于从整体上实现粮食质的提高，也有利于缓解粮食普遍供大于求的矛盾，不失为当前一种切合实际的选择。今后随着农业科技水平的提高，优质粮的单位面积产量也会逐步上升，以满足人口增长对粮食数量逐步增加的市场需求。
（二）通过提高农产品的优质率，扩大名优产品的市场份额。
我国农产品生产刚刚步入市场经济不久，农民对于产品的品牌意识还相当淡薄，不能充分认识品牌对收入可能产生的种种有利效益，这是导致优质粮发展滞缓的原因之一。应当明确，优质与品牌是相互依存、相互促进的，优质的产品需要借助于良好的品牌，良好的品牌必须以优质的产品为基础。优质粮的品牌及其标志，是消费者认识和购买的主要依据，也是生产者开拓和扩展市场的重要手段。尤其在市场竞争日趋激烈的今天，离开形象良好的品牌，即使优质粮也难以顺利实现其价值。增强农民的品牌意识，扩大优质粮的品牌效应，是扩大名优粮食的市场份额、使优质粮得以顺利销售的重要保证，更是优化农业结构所必需的外部条件之一。
（三）通过提高农产品的优质率，培育“订单农业”的观念和行为。
当前和今后一个时期，农业结构调整的基本趋势是扩大优良品种，提高产品质量，同时对数量问题也要给予应有的关注和重视。在数量上供大于求，产品价格必然下降，经济效益也将受到影响。即使是目前市场上品种、质量看好的农产品，也不能过多过快地盲目发展，应当在对市场需求深入调查分析的基础上科学决策，增加市场适销对路产品的生产，力求保持供求基本平衡，尽力避免严重供大于求的局面。以销定产，这个在工业上提倡了多年的方针，今后在农业上同样也要大力提倡。但是，以销定产不能停留在一般口号和号召上，必须付诸于行动。这种行动就是全面推行合同制，并维护合法合同的法律效率，在广泛收集分析和开放运用市场信息的基础上，通过签订购销合同确保农产品及其加工品的销路。生产者、经营者应当以购销合同为主，结合其他销售渠道，确定农产品及其加工品的生产数量和收购数量，提高产品的销售率，降低产品的压库率，使产品库存保持在合理范围之内。这是按经济规律办事的具体体现，也是防止农业结构调整出现盲目性的基本保证。现在农民普遍感到不知道生产什么、生产多少和生产出来往哪里销售，已经充分说明了推广“订单农业”的重要性和迫切性。当然，对信息网络建设必须加强，尽量延伸到县乡和龙头企业甚至专业大户，提供价格、生产、库存、气象等方面的信息，以利于企业和农民参考和选择。这是广泛实行“订单农业”的基础。
（四）通过提高农产品的优质率，加快农业科技进步的步伐。
农业结构调整和优化的程度如何，归根到底是取决于科技进步。实现农产品的优质化，对我国农业的科技进步提出了更加迫切而又现实的要求。在我们这样一个人多地少的农业大国，依靠科技进步，实施科技兴农，对于缓解自然资源短缺的矛盾，实现农业长期持续稳定发展，更具有现实而又深远的重大意义。调整农业结构必须建立在科技进步的基础上，从本国的国情出发，充分利用农村劳动力充裕的特定条件，大力推进集约经营，逐步推广精准农业技术，合理配比各种生产要素，不断提高科学种植和科学养殖的水平，提高粮食及其加工品的优质率和产出率，使我国农业的整体科技含量能有一个明显上升，实现农业的产业结构不断优化，取得较好的粮食产业综合经济效益。
五、建立合理的农业区域结构
农业结构的战略性调整，除了要从全国着眼调整农业的总体结构外，还必须从各个地区着手调整农业的区域结构。全国农业结构是否合理，与各个地区的区域结构有着直接关系。各个地区有着不同的自然、经济和社会条件，既有各自的特长和优势，也有各自的缺陷和劣势，只有扬长避短，充分发挥自己的优势，形成各具特色的区域农业结构，才能在市场竞争中确立较为有利的地位，进而形成一个具有活力的全国农业结构，并且促进和保持农业的长期持续稳定发展。
当前，我国农业发展中存在的一个 突出问题，就是各个地区的区域结构趋同现象严重，区域优势没有很好形成，更没有充分发挥作用。在粮食生产上表现尤为突出，各个地区都强调自给自足或者自给有余，有的粮食主销区不仅要求口粮自给自足，而且要求饲料粮也自给自足，致使许多粮食主产区不敢充分发挥粮食生产的优势。结果造成粮食丰收年主产区和主销区都增产，到处出现卖粮难现象，粮食歉收年主产区和主销区都出现供不应求，又到处出现买粮难现象，加上流通渠道不畅，市场信号扩大失真，导致粮食价格大起大落，给粮食产业带来了极大的不利影响。如果对农业实行明确、合理的区域分工，形成相互依存、相互促进的商品购销关系，必将使不同地区都能扬长避短，从中受益。调整区域农业结构，正是为了逐步推进这种新型经济合作关系的建立和发展。
（一）各个地区农业发展应当有所为有所不为。
作为一个地区来说，不可能做到所有产品都达到自给自足，通常选择最具本地优势的产品加以重点发展，使资源优势转化为产业优势和经济优势，并通过市场竞争获取最大的经济效益。应当看到，自给自足是以牺牲当地优势和效益为代价的，其结果必然是不经济的。一个地区在某些不具优势的产品生产方面有所不为，才能在另外一些具有优势的产品生产方面大有作为，有所不为是为了大有作为，两者互为条件。国家提倡的多种经营，并不等于要求各个地区样样经营。我们不能看到市场上某些产品价高好销，就不顾当地具体条件地一哄而上，也大量生产这些产品。这种跟着市场后面转的做法，具有很大的盲目性。我们知道，市场容量是有限的，一哄而上的结果势必导致供大于求，原先价高好销的产品很快就会变成价低滞销。一些地区已经在这方面付出了高昂的代价。
比较稳妥的选择是，将当地条件与市场需求联结起来，实现区域化布局、专业化分工、规模化生产和社会化服务，注重改进产品质量，降低生产成本，维护和提高产品的信誉，形成相对稳定的消费群体和销售区域，并不断增强产品竞争能力，努力开拓新的市场，使区域优势在市场竞争中得以逐步增强。粮食主产区专心致力于商品粮生产，并与主销区建立相对稳定的供销关系，形成通畅的销售渠道和可靠的销售市场。粮食主销区则保持适当的自给水平，将更多的资源用于发展具有优势的产业和产品，通过市场机制将这些产品卖到其他地区或者出口到国外，并从主产区购买所需的粮食和其他农产品。粮食主产区在发展粮食产业过程中，也要注意充分利用和发挥自身的区域优势。
（二）提倡各个地区农村都要增加消费异地粮食或其他农产品。
市场经济是以流通为基础的。为能卖出，必须买进，不仅在工业中是这样，而且在农业中也是这样。如果各个地区在农产品供给方面都追求“大而全”、“小而全”，哪个地区都不愿意购进其他地区的产品，那么所有地区都不能指望本地区的产品能够较为顺畅地卖出去，滞销积压、亏损减收必然成为普遍现象，在全国农产品供求关系发生重大变化的现阶段更是如此。发达国家农产品的商品率之所以相当高，根本原因在于这些国家的农户生产的产品几乎都是用于出售的，而农户日常消费的产品绝大部分甚至全部都是从市场购进的。从各个地区来看，根据区域化布局、专业化分工的要求，所提供的产品在种类上也是相当有限的，居民消费的大多数产品都需要从其他地区购进，由此形成了互为市场的区域农业结构，从而使得整个国家和各个地区的农业都具有较高的经济效益。
现在，我国各地农村还是把农产品的销售视线集中在大中城市，以为城市可以提供无限广阔的市场，实际上这是很不全面的。诚然，继续拓展城市市场无疑是重要的，但更重要的是开拓异地农村市场。随着城镇化水平的不断提高，各地农村农产品的市场容量将会不断趋于扩大。我们在政策指导上应当大力提倡农产品的异地农村消费，使农民既成为某些产品的生产者，又成为其余产品的消费者，减少自给性产品所占的比重，增加商品性产品所占的比重，改变“大而全”、“小而全”的生产结构，集中各种资源发展具有区域优势的粮食或其他农产品，促进异地产品的消费和相互交流。这是调整区域农业结构的目的所在，也是各个地区农业发展的前景所在。
（三）西部生态脆弱地区实行退耕还林还草。
发展农业的目的不仅是供给农产品，增加农民收入，而且要维护和改进生态环境。这既有利于农业的可持续发展，也有利于为人类生活和安全（减少自然灾害）提供良好的生态环境，满足人们多样化的消费需求，是农村产业结构战略性调整的一项重要内容。加强生态环境建设，当前主要是退耕还林还草。随着粮食等农产品供求关系的极大变化，大规模实行退耕还林还草的时机已经到来，应当有计划有步骤地加以推进，大力发展林业、畜牧业、特色经济作物种植业和相关产品的加工业。退耕还林还草不是粮食充裕情况下的一时安排，而是长远的战略性措施，一旦实行就要坚定不移地贯彻下去，决不能半途而废，做到推进一步、成功一步。
退耕还林能否实现预期目标，关键取决于能否取得相应的经济收益。要解决好生态林、经济林、用材林和薪炭林有机结合，统筹考虑，兼顾农民的各种需要，消除影响森林正常生长的各种矛盾。因此，除了保证相当比例的生态林、薪炭林外，最重要的是抓好经济林、用材林的培育和发展。经济林中包括果树林和特产林。发展用材林要与增加农民收入紧密结合起来，最佳途径之一就是培育和发展适合当地自然条件的优质速生丰产树种，尽量缩短投资回收期，并实行轮流采伐，实现生态效益、社会效益和经济效益的统一，早日走上良性循环的道路。地方还可以在此基础上发展木材加工业，实行综合开发利用，增加就业机会和财政收入。退耕还草也要与提高农民经济效益相结合。主要是通过加强草场建设，培育和增加牧草资源，实行围栏轮换养畜，提高产草量和载畜量，并在此基础上开展畜产品深加工，多层次地增加附加值，形成比开垦种粮高得多的经济收益。
（四）适当调减沿海发达地区和大中城市郊区的粮食生产。
与粮食主产区相比，沿海发达地区和大中城市郊区的自然、经济和社会条件有着很多不同之处，主要具有土地资源紧缺、劳动力费用高、科技素质高和市场信息灵的特点。沿海发达地区和大中城市郊区的这种客观状况，决定了适宜发展科技含量高、经济价值高的名优产品，在这些方面具有中西部粮食主产区所没有的独特优势。然而，多年来沿海发达地区和大中城市郊区的区域优势并没有发挥出来，农业结构与粮食主产区没有实质性的差别，也在大面积地发展粮食生产，结果在粮食市场上同粮食主产区发生激烈的竞争，既影响了自身经济效益的提高，又增加了主产区粮食销售的困难。
造成这种状况的根本原因，在于对粮食自给率的要求过高，不敢放手发展最能体现当地优势的产业和产品。现在，我们面临着这样的选择，在全国粮食总量出现阶段性过剩的情况下，是压缩主产区的粮食生产还是压缩沿海发达地区和大中城市郊区的粮食生产？两种选择的后果是截然不同的。压缩粮食主产区的粮食是在抑制区域优势的发挥，压缩沿海发达地区和大中城市郊区的粮食生产则是避免区域劣势的蔓延，正确的选择是后一种做法。可以考虑，在沿海发达地区和大中城市郊区除农民自身口粮保持自给外，则由农民根据市场需求变化和提高经济效益的要求，削减粮食和其他大宗农产品的生产，不必强调提高粮食的自给率，更不能把粮食自求平衡理解为必须做到自给自足，而应把资源集中用于发展质量更好、价值更高的农业生产项目，以减少全国粮食种植面积和粮食生产总量，缓解现阶段粮食供大于求、滞销积压的突出矛盾，增加对中西部农产品及其加工品的市场需求量，扩大中西部粮食主产区的市场销路，同时要注意保护好基本农田，种植什么作物应当根据市场需求变化确定，但是耕地的基本形态和基本用途不能改变，借以保持和增强沿海发达地区和大中城市郊区的农业综合生产能力，牢牢把握结构调整的主动权。中西部粮食主产区与沿海发达地区尤其是大中城市应当走联合之路，共同建立优质粮等农产品及其加工品的生产基地，将双方的资源、产品、技术和市场等方面的优势更好地结合起来，并且得到更加充分的发挥。
六、大力推进农业产业化经营
农业作为一个完整的产业，应当是生产、加工、流通等紧密联结在一起的。完整的农业结构，不仅应当包括农产品的生产环节，而且包括农产品的加工环节和流通环节。在农业发达国家，农业早已不是指单纯的生产环节，而是包括生产、加工和流通在内的完整的农业产业体系，其最著名的理念是“从田头到餐桌”。农民高于城市居民的收入以及农村劳动力的许多就业机会，正是来自这个完整的产业体系。相比之下，我国农业至今基本上仍然没有摆脱单一生产环节的束缚，总体上存在着与加工、流通环节脱节的结构缺位，没有形成完整的农业产业体系。这种相互脱节的状况，既影响了生产者的收益，也使得加工、流通环节与生产者的关系极不稳定，从而也影响了加工、流通环节的收益。推进农业结构的战略性调整，一个举足轻重的任务就是要逐步建立农产品生产、加工和流通等环节联成一体、协调运转的产业体系，并且在此基础上建立带领农民有组织地走向市场的组织形式，形成有利于生产、加工和流通收益持续较快增长的利益分配机制。
（一）大力发展畜牧业和农畜产品加工业，多层次地提高初级产品的附加价值。
发达国家的实践证明，一个高效的农业产业体系，在产值构成上应当具有的特征是，畜牧业产值大于种植业产值，加工业（主要包括食品工业、饲料工业、酿造工业和医药工业等）产值大于种植业产值和畜牧业产值的总和。同时，尽可能创造各种有利条件，支持农民组织起来进入农产品及其加工品的流通领域，分享加工、流通环节的增值效益。尤其在人多地少的农业发达国家，更是如此。增加农村劳动力就业和收入的机会，很大程度上是围绕与农产品紧密相联的加工、流通展开的。
国际经验还告诉我们，实现农产品增值主要有三大法宝，即养殖、加工和出口。从养殖来看，我国养殖业产值仍然较大幅度地低于种植业，发展的余地是非常大的。1998年畜牧业产值相当于种植业的49.2%，即使加上渔业产值也只是相当于种植业的66.3%，与农业发达国家畜牧业高于种植业的状况相比，差距仍然相当大。随着城乡居民生活陆续进入小康阶段，对动物性食品的需求量在不断增加，发展养殖业的市场前景在总体上是看好的，养殖业产值在农业总产值中的比重将逐步接近种植业。同时，人民生活由小康向更加宽裕的生活水准过渡，对种植业和养殖业的加工产品也提出了更高的消费需求。我国目前近13亿人并且仍在扩大的人口规模，加上国民经济的持续快速增长，足以发展成为世界上农产品及其加工品的最大消费市场，我国也完全有形成世界上最大的农产品加工工业体系，特别是对粮食等初级产品进行深加工的潜力巨大。另一个不可忽视的重要事实是，在国际市场上，我国的谷物等种植业初级产品的成本价格过高，基本上不具备国际竞争能力，但是由于我国劳动力资源充裕、费用低廉，不少养殖业产品和农产品加工品仍然具有一定的竞争优势，是扩大农业出口和增强国际竞争能力的潜力所在。从长远来看，农产品的加工业发展如何，是衡量一个国家农业的产业发达程度的重要标志。它可以有效地提高我国初级产品的附加值和增加农民及各个相关环节的经济收益，可以有效地提高农业的整体效益和形成完整的农业产业链条，可以在日趋激烈的国际市场竞争中提高农业的国际竞争力，可以通过加工业合理布局促进乡镇企业相对集中和加快小城镇发展，具有长远的战略意义。
因此，对于畜牧业和加工业应当摆上农业发展的重要位置，作为我国参与国际市场竞争的优势产业来对待。在实际操作上，至少应当考虑这样几点：一是粮食主产区要根据市场需求，加快发展畜牧业，扩大粮食转化规模，减少原粮销售，实行秸秆过腹还田，增加动物性食品供给，提高畜牧业在农业中的比重，建立农牧结合、相互促进的生产结构。二是在农牧结合的基础上发展加工业，依托实力强、规模大的龙头企业，建设原料生产基地，实行生产——加工——流通一体化经营。三是扩大农业对外开放，充分利用国内和国际两个市场资源的转化优势，大力发展劳动密集型、附加值高的出口创汇产品，特别是畜牧业产品和粮食的加工品，适当增加进口土地资源占用大、附加值低的粮食等大宗农产品，提高农业的比较经济效益。这在我国加入世贸组织后显得更为重要。
（二）创造适应新型产业体系要求的组织形式，带领分散的农民有组织地走向市场。
我国农业参与国际市场的总体竞争能力较低，主要原因是受耕地等自然资源的严格制约，农户经营规模过小且又过于分散，不能根据市场需求变化及时做出有效反应。这种状况与农业生产、加工、流通脱节，产业链条过短有极大关系，是由特定的历史条件决定的。随着新型产业体系的逐步建立，有必要也有可能将分散的农户组织起来，按照市场需求变化，充分发挥自身优势，扩大经营规模，更好地参与市场竞争。今后不仅参与国际市场竞争需要有效地组织起来，即使参与国内市场竞争也要有效地组织起来。因为随着我国加入世贸组织问题的解决，国外农产品将可能更多地进入我国市场，国内农产品即使不出口也会面临国际市场的激烈竞争。更重要的是，发展市场经济必须树立竞争观念，参与市场竞争必须有效地组织起来，这是在市场经济大潮中立于不败之地的基本保证。新型组织形式的具体做法有多种多样，应当允许不同的组织形式并存，在竞争中不断总结和提高。根据许多地区的实践经验，“公司+基地（合作经济组织）+农户”是一种比较有效的组织形式，可以兼顾各方面的经济利益，能够比较容易地把生产、加工和流通等环节联结起来。
当前我国农业结构进行战略性调整所面临的各项重要任务，包括提高农产品的优质率，建立区域优势产业分工，实行退耕还林还草还湖，以及发展加工业，都需要通过新型组织形式把农民有效地组织起来，才有可能取得预期的效果。然而，对分散的农户进行有效组织的最好形式，绝不是政府运用行政手段，而是龙头企业（特别是大型龙头企业）通过经济利益的联结将农户带动起来。迄今为止，我国农户的组织化程度较低，主要原因就在于缺乏龙头企业的有效带动。今后如果仍然缺乏龙头企业的有效带动，我国农业中分散、弱小、低效、无序的状况还将持续下去，在国际市场竞争中将很难摆脱不利的地位，农业的整体效益（包括经济、社会和生态三个方面）都不可能有多大提高。有了龙头企业的带动，农户就可以根据产销合同和专业分工进行生产，按照合同确定的时间、品种、质量、数量、规格等要求将农产品出售给龙头企业，不必承担直接与千变万化的市场打交道可能带来的巨大风险。这不仅使得优质粮等农产品的销路有保障，有助于大面积地发展优质高产高效农业，同样也有利于形成优质粮的区域规模经营和区域分工，在全国范围内缓解农业结构趋同化的倾向，充分发挥不同地区的自然优势和经济优势，有助于促进农民按照经济、社会、生态三种效益兼顾的原则，因地制宜地发展农业生产。与此同时，龙头企业也可以免除原料来源不稳定的后顾之忧，以自身强大的经济实力和对市场变化的适应能力，有计划地安排加工和购销，并在市场竞争中得以发展和壮大。粮食系统在这个过程中，完全可以利用自身的优势，发挥应有的作用。
（三）创造能够充分体现农民利益的分配关系，建立确保生产者和加工、流通企业经济收益增加的利益机制。
推进农业产业化经营，不仅要创造一种结构合理的产业体系，而且要创造这种产业体系发展所要求的组织形式，更重要的是还要建立确保农民和加工、流通企业收益增加的利益机制。我国农民收入增长放慢，固然同人均农业自然资源少、农业劳动生产率低有直接关系，但是也与农民收入门路狭窄有很大关系。多年来，我国农业单一从事初级农产品的生产，收入来源往往只限于农业生产环节，不能享有加工、流通环节的利益分配。实行农业产业化经营的一个基本目标，就是改变这种不合理的分配格局，建立一种新型的利益分配机制，使农民不仅获得农产品生产环节的收益，而且能够分享农产品加工、流通环节的利益，同时大幅度地扩大整个产业的经济收益总量，也就是通常说的把蛋糕做大，不是仅仅调整原有收益的比例关系（仅仅调整原有收益的比例关系是没有出路的，也是没有多大余地的），从而实现生产者和加工、流通企业经济收益的持续较快增长。无论生产者还是加工企业或者流通企业，追求经济收益都是必然的内在要求，关键是要形成一个合理的利益分配格局，要统筹兼顾，不能厚此薄彼。
新型利益分配机制的实现形式有多种多样，其中受到普遍赞誉的是合作经济组织。合作经济组织主要是由农民自己组织起来，在基本保留农产品生产环节分户经营的基础上，重点在加工、流通环节实行劳动联合和生产要素联合，增强将农户有效组织起来进入市场的协调能力，实现农产品及其加工品的市场价值，并采用股份与交易额相结合的方式进行收益分配，使参加合作经济组织的农户除了获得生产环节的收益外，还能够获得加工、流通环节的相应收益。但是，在我国真正意义上的合作经济组织还为数不多，即使已有的合作经济组织大部分也处于初始阶段，应当根据各地实际情况加强引导，采用灵活多样的形式，切实加快推进步伐。在合作经济组织发展到一定程度时再逐步进行规范。除了合作经济组织以外，从事加工、流通的龙头企业也完全可以通过签订中长期购销合同，实行保护价收购、利润返还以及一次收购、二次结算等多种有效形式，与农户建立稳定的利益联结关系，做到既保护农民利益，又促进龙头企业发展。从我国现实情况来看，今后一个时期内，在龙头企业与农民的利益联结关系上，将会更多地采用这种实现形式。在有条件的地区应当尽可能采用“公司+基地（合作经济组织）+农户”这种组织形式，即在通过建立合作经济组织将农民有效地组织起来，按照合作制原则进行运作，并使合作经济组织作为沟通龙头企业与农户之间利益联结的桥梁和纽带，兼顾农户和龙头企业双方的合法利益。
七、转变政府对农业的支持方式
我国正在为加入世贸组织而努力，同样面临政府对农业支持方式的重大转变。应当说，处于工业化高速发展中的我国对农业的支持力度还是不够的。在这种情况下，加强政府对农业支持的力度是必要的，问题是采用何种方式对农业进行支持。近些年来，我国粮食总供给超过总需求的矛盾日益突出，财政用于粮食价格方面的补贴迅速增加，应当逐步创造条件减轻粮食补贴对财政的压力，相应增强在科技教育、信息服务、环境保护和基础设施建设等方面的支持力度，进一步改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，降低农业生产成本，从而增加农业综合经济效益。政府对于农产品的生产指导，要适应市场需求变化，市场需要多少就引导农民生产多少。即使个别年份出现减产也不必过于紧张，因为我国的粮食储备已经达到了相当大的规模，只要储备粮的数据是真实的，质量是可靠的，就完全可以保证国内市场的正常需求。其次，只要我们保持了足够的农业的综合生产能力，在粮食供求关系发生变化时就可以采取相应的增产措施，适应市场需求的增长。
当前，政府转变对农业的支持方式，在确保国家粮食安全、继续实行国家保护价收购农民粮食的同时，重点应当集中在以下几个方面：（1）加强水利等农业基础设施建设和生态环境建设，加强粮库、 市场设施等粮食流通基础设施建设，支持退耕还林、退耕还草和退田还湖，改善农业生产条件，增强抗灾能力和粮食区域间的调剂运输能力；（2 ）加强农业科技教育投入，扩大对农民的培训教育，在提高农民素质的基础上，培育、引进和大面积推广粮食优良品种及先进种养技术；（3 ）建立健全农业的质量标准体系和检测体系，加强生产、加工、储运、销售的设施和环境的保护，促进初级产品及其加工品质量的提高，使之适应国际市场的要求；（4）加强信息网络建设， 指导农民有目的地调整农业结构，发展优质高产高效农业，推进农业产业化经营，培育现代化的龙头企业（特别是大型龙头企业），加快发展加工业和外向型农业；（5）建立农产品的市场销售体系， 健全市场交易规则并确保能够得到执行，推广“合同粮食”、“订单农业”，使农产品的流通纳入活而有序的良性轨道；（6）加强农村小城镇基础设施建设， 结合城镇化进程开展土地整治，引导农村人口集中居住，增加第三产业的需求和就业容量，减少从事粮食生产的劳动力，提高农业劳动生产率，降低粮食生产成本，增加农产品的消费者，不断开拓和扩大农村市场。