统筹城乡发展的思路及其政策取向，本文主要内容关键词为：取向论文,城乡论文,思路论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
统筹城乡经济社会发展，是党中央科学把握世界各国现代化发展的一般规律，深刻总结建国以来特别是改革开放后我们党处理城乡关系问题的经验教训所做出的重大战略决策。要统筹城乡经济社会发展，必须在提高认识、分析原因的基础上，从实际出发，提出切合实际的思路和相应的对策措施。统筹城乡经济社会发展，是解决城乡二元结构传统体制问题的根本措施，是从根本上解决“三农”问题的新思路，是实现城乡经济良性互动的有效途径。
[中图分类号]F061.3[文献标识码]A[文章编号]1004-518X（2004）09-0016-05
统筹城乡经济社会发展，是党中央在科学把握世界各国现代化发展的一般规律，深刻总结新中国成立以来特别是改革开放后我们党处理城乡关系问题的经验教训基础上所做出的重大战略决策。树立科学发展观，统筹城乡经济社会发展，要求我们必须正视中国经济社会发展客观存在的城乡二元经济结构，并通过统筹的方式协调和处理城乡关系，解决新时期的农业、农村和农民问题，推动城乡一体化协调发展。
一、统筹城乡经济社会发展的理论和现实背景
统筹城乡经济社会发展，是科学发展观的一个重要内容。国际上对发展观的研究始于工业革命，但从发展经济学角度来研究，还是在二战以后，直到20世纪60年代，形成了比较成熟的以增长为核心的“传统发展观”，出版了许多发展经济学的理论著作。传统的发展概念是按照经济的增长来定义的，即以国民生产总值GNP或国民收入的增长为主要目标，以工业化为主要内容。于是20世纪50～60年代的世界经济出现了前所未有的“增长热”。虽然大多数国家增长业绩“辉煌”，达到了联合国规定的GNP年度增长率6％以上的目标。但是高速增长并未消除贫困，富人更富、穷人更穷的两极分化更为严重。高增长率加剧了通货膨胀，失业等社会矛盾，也出现了能源危机、环境污染、生态破坏等自然矛盾，产生了“有增长而无发展”的怪现象，成了困惑人类发展的“世界难题”。为此，20世纪70年代又提出“新发展现”，这种发展观后来又称“综合发展观”“协调发展观”“可持续发展观”，强调增长不等于发展，发展不仅是经济总量的增加，还包括经济结构优化，特别是人的生活质量的提高，这比传统发展观进了一步。比如，佩鲁的《新发展观》明确提出“发展=经济增长+社会进步”。英国学者杜德利·西尔斯在《发展的含义》一文中首先指出：“增长和发展”是两个不同的范畴，增长仅仅只是物质的扩大，“增长本身是不够的，事实上也许对社会有害：一个国家除非在经济增长之外在不平等、失业和贫困方面趋于减少，否则不可能享有‘发展’”。直到20世纪80年代中后期，又提出可持续发展观。1980年3月联合国大会首次提出了“可持续发展”的理念，指出当代的发展不能危及后代人的发展，要正确处理人口、资源、环境、经济、社会五个方面的关系，实施可持续发展。1992年6月，联合国通过《里约热内卢宣言》和《21世纪议程》，以可持续发展为指导，从政治平等、消除贫困、环境保护等各个方面表达了世界各国在发展问题上的共识。“可持续发展”概念的确立，是人类文明进化的历史性重大转折，是人类诀别传统发展观进而开拓现代文明新发展观的一个里程碑。这种发展观从总体上理解有两个最基本的要点：一是强调人类在追求自身生活权利时应当坚持与自然相和谐的关系，而不应凭借技术和投资，采取耗竭资源、破坏生态等方式追求发展权利的实现；二是当代人在追求今世发展与消费时，应努力使自己的机会与后代人的机会相平等。不允许当代人片面自私地追求今世的发展与消费，而毫不留情地剥夺后代人本应合理享有的同等发展与消费机会。党的十六届三中全会提出科学发展观，要求“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。这是新一代中央领导集体总结了国内外在发展问题上的经验教训，吸收了人类文明进步成果，站在历史和时代的高度提出来的。这在发展观的理论上是一次突破和飞跃。
统筹城乡经济社会发展是全面建设小康社会的内在要求。全面建设小康社会是一个经济、政治、文化、社会、生态和人的全面发展的目标体系。虽然我国现在从总体上实现了小康，但是，这种小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。其低水平主要是农村小康建设的低水平，不全面主要是农村经济社会发展的不全面，不平衡主要是城乡之间发展的不平衡。目前，我国农业增加值占国内生产总值的比重已下降到15％，但还有近60％的农村人口、50％的劳动力以农为生，二元经济结构还没有根本改变。我国城乡居民收入差距持续扩大：城市居民与农民人均收入20世纪80年代中期为1.8∶1，90年代中后期为2.5∶1，2003年为3.1∶1；城市居民人均消费支出与农村居民人均消费支出1985年为2.2∶1，到2002年为4.1∶1。我国农村尚未解决温饱的贫困人口有3000万左右，初步解决温饱的低收入人口有6000万左右，实现小康的农村也大都在低水平徘徊。不言而喻，我们要建设高水平的、全面的、发展比较平衡的小康社会，重点在农村，难点也在农村。从我国目前的情况看，靠农业自身解决农业问题相当困难。一是我国农业生产方式落后，生产率低，农业生产的成本短期内不可能迅速降低，农产品价格得不到迅速回升，通过纯农业来提高农民收入比较困难；二是结构调整减少了粮食的种植面积，而粮食生产的水平又不能迅速提高；三是农业结构调整短期内很难带来显著效益；四是经济全球化的挑战，国外的优质廉价的粮食等农产品进入我国，将会严重冲击我国粮食市场，农民从农产品获得的收入将会更少。因此，单凭农业自身很难解决农民收入增长问题，也不可能形成农民收入增长的长效机制。可见，解决“三农”问题，要从问题的“症结”——城乡二元经济结构、农民身份变迁、农村基础设施建设等问题着手，必须依靠发展非农产业，加快农村劳动力转移，推进城市化进程，改革管理体制，方有出路。邓小平同志早在1987年就讲过，“农民积极性提高，农产品大幅度增加，大量农业劳动力转到新兴的城镇和新兴的中小企业。这恐怕是必由之路。总不能老把农民束缚在小块土地上，那样有什么希望？”
“三农”问题的核心是农民收入问题。从表面看来，农民收入增长缓慢，是由于农村产业结构不合理，产品过剩卖不出去，产业化程度低，城市化滞后，农民负担过重等引发的，是“农业”自身的问题。实际上，产生这些问题的根源都不在农村。农村产业结构不合理，产业化进程低，是因为农村的经营环境不好，市场体系建设滞后，先进科学技术应用困难，城市化滞后是因为城乡关系不顺、管理体制障碍引起的；农民负担问题就更是如此，农民负担中的很大一部分是因政策因素转嫁而来。可以说，城乡差距的扩大，“三农”问题的形成，都与城乡的分割体制和“城市偏向”的工业化或发展战略有很大关系。因此，要想缩小城乡差距、解决“三农”问题，必须跳出农村谈农村，跳出农业办农业。而当前最有效的方法，就是统筹城乡经济社会发展。这不仅是解决“三农”问题的需要，也是全面建设小康社会的内在要求。
统筹城乡经济社会发展是实现城乡经济良性互动的根本途径。改革开放以来，随着市场机制的引入，城乡联系更加紧密。在市场经济条件下，各经济主体是相互联系、相互依赖、相互促进的。从产业关联角度分析，发展农业、农村经济，增加农民收入是启动国内市场和推动经济增长的关键环节。在当前的新形势下农业与国民经济的关联已突出地表现在农业收益和农民收入方面，而不是在农产品的供求上面了。当前农民收入增长速度缓慢，农民工业产品以及教育等的消费都不可能有大的增长，对市场的拉动力仍然不足。可见，要启动市场，最根本的措施在于增加农民收入。我国农村经济发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持。如果人为割裂城乡之间的经济联系，不能从根本上改变日益突出的城乡二元经济结构局面，必将对农村经济乃至城市经济和整个国民经济发展带来严重影响。因此，只有统筹城乡经济社会发展，提高农民消费水平，拓展农村市场，才能实现城乡经济良性互动，促进整个国民经济持续快速健康发展。
二、统筹城乡经济社会发展的基本思路
20多年来我国改革和发展取得伟大成就，但经济体制变革引发社会利益关系的重大调整和重组，工业化和城市化进程加快伴随着社会结构的深刻变迁，人均GDP超过1000美元之后社会需求升级并且更加多样化，社会发展滞后于经济发展所积累的就业和保障压力，经济高速增长对资源和环境产生的严重挑战等，使我国经济社会发展进入了一个重要阶段。当前的主要问题是社会就业压力大、农民增收缓慢、城乡差距扩大、经济效益改善的基础不牢、经济结构不合理等，这些问题都是发展中的问题，有赖于在科学发展观指导下，在统筹、协调发展中解决。对欠发达的省市来说，树立和落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展，就是要通过工业化、城市化和现代化来解决“三农”问题和消除城乡二元结构问题。目前一些发达国家虽然城乡差距过大的问题已基本解决，但这是在经济高度发达的情况下实现的。党中央提出的科学发展观，是要在我国经济不很发达但又具备一定条件的情况下，实现城乡经济社会的协调发展。这一目标的实现，将对人类作出更大的贡献。因此，解决城乡发展的不平衡问题，需要从系统的角度，通过多方面的努力，从研究、分析城乡关系的基本格局入手，把握城乡经济社会的发展度、城乡经济社会的协调度和城乡经济社会发展的可持续度，构建农民收入持续稳定的增长机制，确保城乡统筹目标的实现。
1.界定城乡关系的基本格局。分清什么为城，什么是乡，这是研究城乡问题的基础。界定城乡关系的基本格局，有利于分析城乡经济发展水平，包括经济结构、就业结构、人均水平、实际差距；有利于分析城乡居民收入水平，如收入结构、收入差距、动态变化；有利于分析城乡居民消费水平、消费结构和消费差距；有利于分析城乡社会发展水平，包括教育、卫生、文化、社会保障等方面；也有利于分析城乡公共设施和公共服务水平，诸如供水、供电、交通、通讯等问题。
2.分析城乡差距扩大的原因。城乡差距扩大的根源需要从自身、社会、本质等方面进行分析：
（1）体制性原因：主要包括城乡户籍制度缺陷、财税体制缺陷、金融体制缺陷、土地制度缺陷、市场体系缺陷、城乡居民待遇不平等等；
（2）农产品市场供求关系变化的原因：由卖方市场变为买方市场，农产品价格下跌对农民增收的影响；
（3）农业劳动生产率提高缓慢的原因：城市化率低，大量人口在农村，农业生产规模化、现代化程度低、劳动生产率不高等；
（4）农业农民自身的原因：包括农业本身是弱质产业、农民素质、抚养指数等。
3.科学发展观对统筹城乡经济社会发展的要求
（1）科学发展观为城乡的协调和平衡发展带来了新的机遇：促进经济总量和结构调整；促进区域经济合理布局；搞好综合平衡。
（2）科学发展观对城乡经济社会协调发展若干主要指标（发展度指标；协调度指标；可持续度指标）的预期分析。
（3）以科学发展观看待城乡经济社会的统筹发展和国内外缩小城乡差距的经验借鉴。
4.实现城乡经济社会协调发展目标的基本思路
（1）树立和落实科学发展观，就是要在发展中协调，在协调中实现城乡可持续发展，通过改革进一步完善社会主义市场经济体制，消除城乡分割的体制性障碍。通过调整城乡分配格局，促进城乡共同发展。
（2）在推进工业化和城市化进程中，通过“城乡互动”，解决“三农”问题，促进城乡二元经济结构的改变，把工业化、城市化、农业产业化和农村现代化结合起来。
（3）充分发挥城市对农村辐射效应和小城镇的集聚功能，构筑城乡互动发展的新平台，把城市工业结构调整与农村农业结构调整结合起来，形成城乡一体化的产业体系，促进城乡经济社会协调发展。
（4）统筹城乡体制改革，把城市改革与农村改革结合起来，形成城乡一体化的市场体系。
（5）把城市和农村的物质文明、政治文明和精神文明建设结合起来，打破城乡壁垒，优化资源配置，实现城乡共荣。
三、统筹城乡经济社会发展的政策取向
统筹城乡经济社会发展，实质是改变重城市、轻农村及“城乡分治”的传统观念和体制，通过体制改革和政策调整，清除城乡之间的体制障碍，消除城乡二元结构，使城乡之间人口、产品、资金、技术、信息有效流动。把城乡作为一个整体，对国民收入分配格局和重大经济社会政策进行重新设计，实行城乡统一筹划，更多地关注农村、关心农民、支持农业，实现城乡共同繁荣和发展。实现这一重大战略转变，关键是在处理城乡关系、城乡生产力地域布局、城乡产业结构战略调整、城乡平等发展政策与体制等方面，构建统筹城乡经济社会发展的基本框架。
1.坚定不移地推进工业化和城市化进程。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和城市化的必然趋势。逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展走中国特色的城镇化道路是统筹城乡经济社会发展的必由之路，也是富裕农民繁荣农村的关键所在。
2.建立国家对农业的支持和保护体系。首先在要素投入方面要向农业、农村、农民倾斜。增加对农业基础设施建设和农村生活设施的投入，对改善农业生产条件和生活条件有巨大的促进作用。因此，要调整国民收入分配比例和财政支出的结构，形成国家资财支持农业的稳定增长机制。同时，要调整支持结构，及时启动对农民收入的直接补贴政策。按照WTO规则，国家对农业的支持补贴分为绿箱政策和黄箱政策。绿箱政策是指支持农业搞优良品种，提高科技含量，鼓励优良品种推广，搞好防疫等。黄箱政策则规定，发达国家不能超过农业总产值的5％，发展中国家不能超过10％，我国是8.5％。目前我国补贴只有1.5％左右，离WTO规则要求差距太大。因此，我们必须加大对农业基础设施的投入。
其次，进一步完善农村土地制度。土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，必须长期稳定并不断完善，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。农民收入增长的最大困难，在于人多地少，可以解决温饱而不容易致富。现在的问题是，农民的土地本来就少，而又被大量征用。征用的土地又未得到合理的补偿。有些地方城镇化和工业化成了“圈地”的借口，失地农民的权益得不到保障。因此，有必要改革现行土地征用制度。在加快城镇化和工业化进程中，土地征用应当有利于富裕农民，而不是使农民失地而陷入贫困，应当有利于缩小城乡差别而不是增加社会矛盾。一是要规范政府征地行为，提高补偿标准，提倡以土地换保障。国家重点工程、公益性事业建设用地，可以通过国家征用耕地的途径获得土地使用权，但要大幅度提高土地补偿费、安置费标准。为失地农民提供能够参加失业、医疗、养老保险的费用，解决农民的长期生活问题。二是要探索集体非农建设用地进入市场的可能性。对工商业等经营性建设需使用农村集体土地、又符合土地利用总体规划的不再实行国家先征用、再出让的办法，而是在依法办理农用土地转为建设用地后，允许农村集体土地进入土地一级市场，允许土地的所有者以土地使用权入股、出租等方式直接参与土地开发。积极推进土地公司化经营，以实现规模经济，提高农业劳动生产力率、经济效益和竞争力，对农民的住宅，要发放房产证。三是政府出让征用的农村集体土地获得的净收益，要规定一定比例投资农业改善农业生产条件。总之，为了加快实现工业化和城镇化向农民征地是必要的，但一要合法，二要合理。此外，要在税收、金融、产业政策上更多考虑农村经济和社会发展的需要。当前和今后一个时期，特别应该加大对农村义务教育、基本医疗、广播电视文化等公共事业的专项资金支持，提高农民整体素质，把农村人口压力转变为人力资源优势。要把农村社会的公共产品投入从主要由农民负担转变为由公共财政承担，逐步使农村居民能够享受大体均等的国民公共产品服务。
3.建立城乡统一制度，转变“城市偏向”的发展战略，形成城乡协调发展的局面。①建立城乡统一的户籍制度。我国城市户口与农村户口所承载的权益是不一致的，没有城市户口的农村居民不仅不能享有与城市居民同等的福利保障待遇，而且要承担比城市居民更重的税收和各种非税负担。这种城乡不统一的户籍制度，不符合市场经济公平竞争的原则，不利于城乡协调发展。因此，必须按照国际惯例，建立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动制度。②建立城乡统一的福利保障和教育制度，消除在城乡分割制度下农村劳动力在获得教育、技能培训、健康与营养等人力资本投资方面与城市劳动力存在的巨大差别，加大对“农民工”的人力资本投入，变农村剩余劳动力压力为人力资源优势。同时要使“农民工”纳入城市劳动就业管理体系，享受与城市职工同等的劳动保障待遇。③建立城乡统一的价格制度。按照市场经济的要求，实行城乡统一、自由的价格制度，彻底消除工农业产品价格“剪刀差”，规范市场秩序，打破城市部分行业的垄断定价，减少对部分农产品的保护定价。这样才能有效优化城乡资源的配置，达到城乡协调发展的目标。④建立城乡统一的财税金融制度。在取消农业税的基础上，建立城乡统一的税收体系，实现城乡居民作为国家公民平等纳税的权利和义务；优化各级财政的收入和支出结构，建立城乡统一的公共财政体系，统一城乡居民的非税负担，把农村公益事业和基础设施建设，纳入各级财政支出的范围，彻底消除乱收费、乱摊派、乱集资，确实减轻农民负担；完善农村金融服务体系，增加对“三农”的信贷投入，确保城乡融资畅通。
4.实施多元化城乡互动发展战略，实现城乡结构的良性转换。长期以来，我国城市和乡村的经济发展，都处于相对封闭的自我循环之中，城市和乡村没有形成良性互动。城市工业作为一种新的文明形态，它的扩张性和高速增长性能够在较短的时间内创造出巨大的生产力和社会财富。在工业化高速发展时期，如果不能统筹城乡经济社会发展，让城市工业支援农业、武装农业，让农村人口转移到城市和二、三产业，那就必然造成城乡差距和贫富差距拉大，造成落后的农村与发达的城市并存，农业、农村和农民隔离在工业化、城市化和现代化之外的不良局面。一个国家或地区，在工业化、城市化和现代化进程中，要想改变农村的落后，必须统筹城乡发展，整合城市工业和农村工业的发展，实现一体化发展战略。要从体制上、政策上解决城市工业和乡镇工业彼此分割、相对封闭运行的双重体系和二元结构问题。让工业反哺农业，让城市带动农村，使城乡之间在市场机制的引导下形成合理的产业分工。城市工业一方面要发展高新技术产业，另一方面要将劳动密集型产业向农村转移和扩散。大力发展中小企业，增加农民就业机会，促进县域经济发展。这样才能改变农村的落后面貌，增加农民收入，做到工农业协调发展，城乡共同繁荣。
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