近年来我国耕地变化情况及中期发展趋势，本文主要内容关键词为：耕地论文,发展趋势论文,情况论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国耕地资源现状
（一）我国耕地现状
据全国土地利用现状调查（以下称详查）初步汇总数据，我国耕地为20.16亿亩。该数据是利用全国各县在10 年内逐步完成的详查原始数据汇总得到的，是一个阶段性数据。据典型调查和专家分析，上述耕地数相当于1990年底全国的耕地数。目前，正在进行全国土地利用变更调查及统计分析，以便把详查数据统一到1996年10月31日这一时点上。初步结果表明，我国耕地面积为19.78亿亩左右。
国家统计局统计，1995年底我国耕地面积为14.25亿亩。 详查变更数比统计数多了39%，这主要是由于统计中1949年的基数问题较多、此后的查田定产在具体做法上也多不科学所致，但我国耕地实有面积和总生产能力均没有增加。
（二）我国耕地资源特点
1.人均耕地少，分布不均衡
按详查汇总数，我国人均占有耕地仅1.76亩，为世界人均数3.75亩的47%。即使现有耕地一分不减，随着人口增加，到2010年和2030年，人均耕地也将降至1.43亩和1.34亩。
1995年底，以省为单位的人均耕地数量从大到小排列如下：内蒙古5.61亩、黑龙江4.84亩、宁夏3.78亩、新疆3.53亩、吉林3.37亩、甘肃3.25亩、陕西2.48亩、云南2.45亩、山西2.37亩、西藏2.29亩、贵州2.20亩、青海2.18亩、河北1.69亩、海南1.64亩、辽宁1.61亩、 安徽1.57亩、广西1.48亩、河南1.40亩、山东1.39亩、湖北1.32亩、 四川〔1 〕1.25亩、江西1.15亩、江苏1.10亩、湖南0.93亩、浙江0.85亩、 广 东0.80亩、天津0.79亩、福建0.74亩、北京0.54亩、上海0.37亩。其中，人均耕地大于2亩的有12个省、区，主要分布在我国东北、西北地区。这些省、区水热条件较差，耕地生产水平低，除吉林、黑龙江外，粮食都不能调出或需要调进以补充粮食不足。人均耕地小于1亩的除3个直辖市外，还有湖南、浙江、广东、福建4个省。
联合国粮农组织在研究分析的基础上，提出0.8 亩是人均占有耕地的最低界限，若低于此限，即使在现代化生产条件下也难以保证粮食自给。我国低于此限的有上海、北京、福建、天津、广东5个省、市。 全国2 800多个县级行政区划单位（含市辖区和县级市）中， 人均耕地低于0.8亩的有666个，占全国县级区划单位的23.7%，主要分布在辽宁、河北、北京、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西12个沿海省（区、市）中，其中广东省61个，浙江省46个，江苏省45个，分别占本省县级单位总数的51.2%、53.4%和42.5%。人均耕地低于 0.5亩的有463个县级区划单位，占全国县级区划单位的16.5%， 主要分布在东部沿海地区（见表1）。
表1.全国各县区人均耕地分布表
人均人均 人均
人均
人均
省份
＜0.5 0.5-0.8
0.8-1.01.0-1.5
1.5-2.0
亩的县数
亩的县数
亩的县数
亩的县数 亩的县数
北京100 1
42
天津 0
13 0
12
河北310 5 40
42
山西100 1 11
20
内蒙250 0
52
辽宁17
12 15
9
20
吉林 88 0
14
黑龙江
7
24 6 238
上海141 0
50
江苏378 10 32
12
浙江21
25 17 241
安徽14
10 4 31
20
福建23
15 17 177
山西11
16 11 33
21
山东157 10 42
47
河南385 5 52
41
湖北194 9 31
21
湖南23
13 36 454
广东40
21 16 24
11
广西196 7 32
17
海南 31 2
33
四川186 9 85
47
贵州 10 7
76
云南 41 1
8
24
西藏121 1 125
甘肃 80 0
15
青海151 0
51
宁夏 33 0
13
新疆 81 1
47
陕西 91 3 12
21
全国
463 203 194600 424
人均人均 人均
人均人均
省份 2.0-2.52.5-3.0
3.0-4.5 ＞-4.5
亩的县数
亩的县数
亩的县数
亩的县数
省合计
北京 10 0
0
18
天津 02 0
0
18
河北26
10 7
5 166
山西18
11 24 23 118
内蒙 41 9 53
99
辽宁 97 8
3 100
吉林 28 14 12
57
黑龙江
20 11 53 134
上海 00 0
0
20
江苏 51 0
0 105
浙江 00 0
0
88
安徽127 5
0 103
福建 00 0
1
80
山西 70 0
0
99
山东102 1
0 134
河南141 0
0 156
湖北120 0
4 100
湖南 10 0
0 122
广东 00 1
2 115
广西 9
11 4
0 105
海南 62 0
0
20
四川239 16
1 214
贵州33
20 9
2
85
云南30
23 26 11 128
西藏 6
13 15
7
72
甘肃169 30 16
85
青海 87 4
5
46
宁夏 11 6
6
24
新疆 7
14 22 27
91
陕西 7
12 17 25 107
全国
269 171229 2562 809
我国东部地区，特别是沿海地区人口密集，人地矛盾突出。80年代以来，沿海地区经济发展速度高于全国，建设用地数量大，耕地减少速度快，已成为这些地区经济发展的制约因素。
2.耕地质量差，生产水平低
我国耕地的66%分布在山地、丘陵、高原地区。坡度在15度以上的耕地占耕地总量的13.6%，其中9 100多万亩坡度在25 度以上应逐步退耕还林还牧。全国耕地的62%分布在淮河流域及其以北地区，该地区水资源不足全国的20%，而长江流域及其以南地区耕地仅占全国的38%，水资源量却占全国的80%以上。
全国耕地中有灌溉设施的水田和水浇地7.91亿亩，仅占总量的39%。1995年全国耕地单产水平按统计数计算为233公斤，与发达国家相差100公斤—200公斤。全国自然灾害多，农业生产不稳定，1986—1995年，全国耕地平均每年受灾面积7.55亿亩，成灾面积3.77亿亩。
3.现有耕地相对不足
目前我国现有耕地产出的粮食还不能满足人民生活水平提高和经济发展日益增长的需要。我国总人口1995年末达12.1亿， 粮食年需求为5200亿公斤，而近年来粮食产量一直徘徊在4 500亿公斤左右，1995年为4 600亿公斤，与需求相比差600亿公斤。人增粮不增，粮食供求关系紧张。近10年我国粮食进口明显增加，据国家统计局统计，1986—1995年净进口4 165万吨，年均416.5万吨。我国生产416.5万吨粮食需要1 800万亩耕地，比马来西亚全国的耕地面积还多。1995年净进口粮食1 976 万吨，生产这些粮食需要8 600万亩耕地，相当于产粮大省吉林省的全 部耕地。虽然全国绝大多数地方人民生活水平普遍提高，但还有数千万人没有解决温饱问题，粮食尚有缺口。
4.耕地退化严重
受荒漠化影响，我国干旱、半干旱地区耕地的40%不同程度退化。全国有30%左右的耕地不同程度受水土流失危害。
以上情况表明，我国耕地详查数虽比统计数大，但耕地实有面积和生产能力并没有改变；人多地少、耕地资源不足的基本国情没有改变；耕地问题是长期制约国民经济发展的重要因素没有改变。
二、近年来我国耕地减少的情况和特点
（一）近年来我国耕地减少的情况
我国“六五”期间耕地净减3 529万亩，年均706万亩。之后，国家在耕地保护上采取了一系列重大措施，耕地锐减的迅猛势头得到一定控制。“七五”期间耕地净减1 845.2万亩，年均369万亩。“八五”期间净减1053.3万亩，年均211万亩。近10年我国耕地净减2898.5万亩， 年均290万亩（见表2），相当于我国3个中等县的耕地面积。
表2.“七五”和“八五”耕地变化统计表单位：万亩
单位：万亩
年代减少耕地 增加耕地 净增(+)减(-)
七 1986 1 662.4 702.6-959.8
1987 1 226.2 714.6-511.6
五 1988
967.1 676.0-291.1
时 1989
776.3 668.2-108.1
1990
701.1 726.5 +25.4
期 小计 5 333.1
3 487.9 -1 845.2
八 1991
732.0 703.0 -29.0
1992 1 108.1 766.1-342.0
五 1993 1 098.5 611.9-486.6
时 1994 1 063.0 771.0-292.0
1995
931.7
1 028.0 +96.3
期 小计 4 933.3
3 880.0 -1 053.3
十年合计
10 266.4
7 367.9 -2 898.5
注：数据来源于国家统计局统计数。
据国家统计局资料，1986—1995年，全国非农建设占用耕地2 960万亩，年均近300万亩。 上述统计数字由于土地管理体制和统计口径等原因，远远低于实际占用耕地数。据江苏省调查和对湖北、安徽两省部分市、县典型调查，实际占用耕地数是统计数的2倍多，是计划指标的6倍。“八五”期间，国家下达给江苏省非农建设用地指标每年为20万亩左右，其中占用耕地不超过15万亩，每个乡镇平均95亩，其中占用耕地不超过70亩。最近，江苏省调查了11个乡镇，结果发现“八五”期间每个乡镇非农建设年均用地达574亩，其中占用耕地428.8亩，是计划指标的6倍。湖北省汉川县脉旺镇“八五”期间违法用地420亩，而统计数仅为153亩，实际用地为统计数的3倍。安徽省蒙城县1995年征地400亩，但仅上报100亩。
耕地减少的主要形式：
1.城镇建设大量占用耕地
据国家统计局和国家土地管理局统计，1991—1995年，全国城镇建设占用耕地平均每年88万亩，实际为200万亩—250万亩。
随着经济的发展，适度发展城镇特别是中心城镇，有利于土地的集约利用和耕地保护。但近年来的城镇发展带有很大的盲目性。一是盲目扩大，认为越大越好。1986—1994年，苏州市城镇建成区面积扩大了2.37倍，市辖6县（市）城镇建成区面积增幅达395%；二是热衷于升格，乡改镇，县改市，小城市升为大城市，大城市要变成国际化大都市；三是开发区热，据调查，1994年全国共兴办各类开发区2 800多个， 起步区面积达1 100多万亩，占用了大量优质农田。
最近，国家土地管理局组织专家利用卫星资料对北京等31个特大城市占地规模进行了分析研究，结果表明，1986—1996年，我国特大城市主城区占地面积（未含长春、吉林、哈尔滨、兰州）由1986年的3 266.7平方公里扩大到1996年的4 906.1平方公里，增长了50.2%。其中大连市用地规模扩大了3倍，广州和石家庄分别增长了110%和109 %（见表3）。
表3.31个特大城市用地规模及其变化
时间面积(平方公里)
1986年1991年 1996年
华 北 京 市380.00457.43 560.27
天 津 市283.00322.93 351.97
石家庄市 68.00 98.25 143.02
唐 山 市108.00132.20 157.61
太 原 市174.22205.33 217.78
包 头 市127.00143.64 176.61
北 小计 1 140.22 1 359.781 607.26
东 沈 阳 市164.00204.62 233.37
大 连 市 90.00167.44 282.39
鞍 山 市 77.00106.44 120.03
抚 顺 市 98.00113.12 132.72
长 春 市 114.00 154.83
吉 林 市
99.00 131.73
哈尔滨市 156.00 260.38
齐齐哈尔市
102.00120.15 144.35
北 小计531.00711.77 912.86
华 上 海 市202.00260.01 360.02
南 京 市123.00139.94 166.55
杭 州 市 63.00 79.94 101.72
南 昌 市 65.00 73.47
79.52
济 南 市 98.00136.96 157.04
青 岛 市 80.00 94.70 122.35
东 小计631.00785.02 987.20
华 郑 州 市 72.00 88.77 109.48
武 汉 市187.00223.29 242.66
长 沙 市 83.00108.61 127.77
广 州 市 95.00136.23 198.96
中 小计437.00556.90 678.87
西 重 庆 市 84.00101.65 115.07
成 都 市 95.00127.55 142.81
贵 阳 市 83.00 91.05
94.68
昆 明 市 81.81 85.84 107.01
南 小计343.81406.09 459.57
西 西 安 市133.00163.38 179.85
兰 州 市 107.00 191.71
乌鲁木齐市50.68 59.11
80.98
北 小计183.68222.49 260.74
累计 3 266.71 4 042.054 906.50
时间 增 长率(%)
1986-1991年
1991-1996年1986-1996年
华 北 京 市 20.38 22.48
47.44
天 津 市 14.11 8.99
24.37
石家庄市 44.49 45.56 110.32
唐 山 市 22.40 19.22
45.93
太 原 市 17.86 6.06
25.00
包 头 市 13.10 22.95
39.06
北 小计 19.26 18.20
40.96
东 沈 阳 市 24.77 14.05
42.30
大 连 市 86.05 68.65 213.77
鞍 山 市 38.24 12.77
55.88
抚 顺 市 15.43 17.33
35.43
长 春 市
35.81
吉 林 市
33.06
哈尔滨市
66.91
齐齐哈尔市17.79 20.14
41.51
北 小计 34.04 28.25
71.91
华 上 海 市 28.72 38.48
78.23
南 京 市 13.77 19.02
35.41
杭 州 市 26.87 27.25
61.46
南 昌 市 13.03 8.23
22.34
济 南 市 39.76 14.66
60.24
青 岛 市 18.37 29.20
52.94
东 小计 24.41 25.75
56.45
华 郑 州 市 23.29 23.33
52.05
武 汉 市 19.41 8.67
29.76
长 沙 市 30.86 17.64
53.94
广 州 市 43.40 46.05 109.43
中 小计 27.44 21.90
55.35
西 重 庆 市 17.81 13.21
36.99
成 都 市 34.27 11.96
50.33
贵 阳 市 9.70 3.99
14.07
昆 明 市 4.93 24.66
30.80
南 小计 18.11 13.17
33.67
西 西 安 市 22.84 10.08
35.23
兰 州 市
79.17
乌鲁木齐市16.63 36.84
59.61
北 小计 21.00 17.19
48.92
累计 23.73 21.39
50.20
注：广州市1986年建成区面积采用的是TM监测数据。
城市用地增长率与城市人口增长率之比称为城市用地增长弹性系数。据80年代有关专家研究，在当时我国城市人均用地60多平方米的情况下，城市用地增长率可略高于城市人口增长率，系数为1.12较适宜。进入 90年代以来，我国城市人均用地已超过100平方米，该系数应适当减少。但1995年，我国城市用地增长弹性系数为1.36，城市用地增长明显高于人口增长。而31个特大城市用地增长弹性系数已达2.29，这说明我国特大城市用地规模过度膨胀。
2.基础设施和重点项目建设占用耕地
基础设施和重点项目用地指在城镇以外的能源、交通、水利、工矿建设项目用地。“七五”特别是“八五”期间，加大了基础设施投资，新上了一大批项目，增加了用地，从而增加了占用耕地的数量。《全国土地利用总体规划纲要》安排全国铁路、民航机场、独立工矿建设用地，到2000年分别控制在705万亩、38万亩、3 037万亩以下，但到1995年，我国铁路建设实际已用地728万亩。据最近完成的详查结果， 民航机场和独立工矿建设用地已达38万亩和3 216万亩， 都提前超额使用了土地。公路建设也占用了大量耕地。据统计资料分析，“八五”期间，全国基础设施和重点建设项目平均每年占用耕地100万亩，而实际在200万亩—250万亩左右。
3.农村居民点建设占用大量耕地
近年来，为发展农村经济，各地兴办了各类乡镇企业。随着收入水平的提高和农村人口的增加，农村居民建房用地急剧增加，占用了大量耕地。《全国土地利用总体规划纲要》规定，到2000年，我国农村居民点用地2.05亿亩。土地详查结果表明，目前该项用地已达到2.42亿亩，人均用地达192平方米。
目前我国农村居民点数量大，规模小，过于分散，用地不集约。一些地方为鼓励乡镇企业发展，不依法办理用地手续，乡镇企业随意占用耕地，圈大院，闲置浪费现象严重。一些地方村镇规划滞后，管理薄弱，农村居民点向公路两侧和村外围发展，路边店到处可见，许多已连成片，大量占用耕地，而村庄内部却有大量空闲地，成为“空心村”。据统计资料，“八五”期间，我国农村居民点建设平均每年占用耕地 145万亩，实际在300万亩左右。
4.农业结构调整占用大量耕地
农业结构调整，是指农业内部种植业、林业、牧业和渔业等各业之间用地比例的调整。近年来一些地方在耕地上种果树、挖渔塘，占用了大量耕地。农业结构调整虽大部分具有可逆性，但再调整为耕地也很不容易，且农民经济上损失较大。据土地管理部门统计，1991—1994年，发展果园占用耕地40万亩以上的有9个省； 果园占用耕地在整个农业结构调整占用耕地面积中的比重，有12个省在50%以上。渔塘占用耕地在农业结构调整中的比重由“七五”期间的4.42%上升到“八五”期间的10.05%。1991—1994年，林业和畜牧业发展也占用了部分耕地，但大多属于改善生态环境的正常调整。
据综合调查分析，1986—1995年全国非农建设实际占用耕地7 500万亩左右。加上农业结构调整、灾毁等，10年来共占耕地1.45亿亩左右（参见表4）。
表4.农业结构调整占用耕地与非农建设
占用及灾毁耕地对比表 单位：亩
年代 总计
结构调整 % 非农占地%
及灾毁等
1987 13 158 3008 346 800
63.43
4 811 500 36.57
1988 10 144 4475 901 507
58.37
4 222 940 41.63
1989 6 259 7773 466 454
55.38
2 793.323 44.62
1990 5 195 4823 114 774
59.95
2 080 708 40.05
小计 34 758 006
20 836 330
59.95 13 921 676 40.05
1991 6 725 2143 522 760
52.38
3 202 454 47.62
1992 10 608 8706 792 090
64.02
3 816 780 35.98
1993 9 378 9216 351 365
67.72
3 029 156 32.28
1994 11 778 5347 666 871
65.09
4 111 663 34.91
小计 38 491 539
24 331 486
63.21 14 160 053 36.79
注：数据来源于国家土地管理局统计数。
（二）耕地数量减少引起的耕地质量损失惊人
近年来，为了提高我国粮食生产能力，虽然国家、地方、农民都投入了巨大的资金和劳力，以完善农业基础设施、兴修水利工程、增加灌溉面积、增施肥料、改良品种、提高机械化水平，但是，我国粮食总产增加不多，究其原因与我国耕地大量减少以及耕地质量损失密切相关。
1.耕地减少中水田所占比重大
我国耕地中，水田仅占22%。1991—1995年，水田净减少达1004万亩，水田在耕地中的比重不断下降。水田面积减少引起的后果是水稻播种面积大幅度下降，稻谷产量降低。1991—1995年，水稻播种面积下降了3 447万亩，产量下降了411万吨（见表5）。
表5.新开荒地、水田增减及稻谷播种面积、产量表
单位：万亩、万吨
年代新开荒地面积水田净增减(±)
1991415.1+281.4
1992364.5-163.9
1993261.3-853.8
1994294.1-397.7
1995395.4+130.2
合计 1 730.4 -1 003.8
年代稻谷播面增减(±) 稻谷总产增减(±)
1991
-711 -552
1992
-750 +241
1993 -2 603 -871
1994
-276 -158
1995
+893 +929
合计 -3 447 -411
注：以上数据均采用国家统计局统计资料。
2.耕地减少集中在水热条件较好的南方地区
以秦岭淮河为界，可将我国分为南北两大部分。近年来，南方耕地净减少，北方耕地稍有增加。“八五”期间，南方减少耕地2 413.7 万亩，增加1 116.3万亩，耕地净减少为1 294.8万亩；北方减少耕地2 521.5万亩，增加2 762.7万亩，耕地净增加241.2万亩（见表6）。
表6.耕地变化地差异表
单位：万亩
北 方
减少耕地
增加耕地 净增(+)减(-)
1991 411.1 458.3
+47.2
1992 522.5 551.3
+28.8
1993 478.2 423.3
-54.9
1994 575.8 557.6
-18.3
1995 533.9 722.2 +238.3
合计
2 521.52 762.7 +241.2
南方
减少耕地
增加耕地 净增(+)减(-)
1991 320.4 244.7
-75.7
1992 585.6 214.8 -370.8
1993 620.3 188.7 -431.6
1994 487.2 213.4 -273.8
1995 397.2 254.7 -142.9
合计
2 413.71 116.3-1 294.8
据调查统计分析，南方耕地单产在278公斤／亩—287公斤／亩之间，而北方耕地单产一般低于南方100公斤／亩左右（见表7）。每占用南方1亩耕地，减少的粮食需用北方1.56亩—1.59亩耕地来生产。1991 —1995年，南方净减耕地1 295万亩， 如其减少粮食由北方开发耕地来弥补，则北方需净增耕地2 020万亩—2 059万亩，但同期北方净增耕地仅241.2万亩，远不能弥补南方耕地减少造成的损失。
表7.我国北方、南方耕地单产地域差异表 单位：万亩、万吨、公斤／亩
北
方
耕地面积
粮食总产量
耕地单产
1990
114.857.0
19 916.4 173.4
1991
114 904.2
19 658.5 171.1
1992
114 933.0
19 751.4 171.9
1993
114 878.1
21 546.0 187.8
1994
114 859.8
20 685.3 180.1
南 方
耕地面积
粮食总产量
耕地单产
199086 721.1
24.707.9 284.9
199186 644.9
23 870.2 275.5
199286 274.1
24.514.4 284.1
199385 842.4
24 102.8 280.8
199485 568.7
23 824.8 278.4
注：耕地单产＝粮食总产量÷耕地面积。
3.新开垦的耕地质量远低于被占用的耕地质量
近年来，建设占用大多是城镇周围和交通沿线质量高、投入多、设施好的良田，而开发复垦增加的大多是边远地区的耕地，质量较差。一般来说，开垦3亩以上的耕地才能补偿占用1亩现有耕地的生产能力。即使耕地占一补一，数量能持平，其生产能力已经下降，更何况每年占用水田、水浇地多，开发补充少，我国耕地生产能力下降更多。 1986 —1995年，全国开发复垦增加耕地7 368万亩，其中新开荒地3 653万亩。如按3亩补偿1亩推算，新开荒地只能补偿1 218万亩被占用的耕地， 加上其他方式增加的3 714万亩耕地，能够与同期占用10 266 万亩耕地质量相抵的只有4 932万亩。这样，按质量算，耕地净减少不是2 899万亩，而是5 334万亩，年均净减533万亩。
（三）我国耕地减少的主要特点
1.近年来经济建设在用地上基本上是规模扩张、外延发展、粗放经营，以大量牺牲耕地为代价来换取经济的高速增长。苏州市城镇工业用地由1986年的560平方公里扩大到1995年的1 113平方公里，但据对当地130个工业小区调查，每平方公里建成区的工业产值1994年为1.5亿元，不到上海市同类用地产值的1／4。有的省批准100个小城镇建设试点， 一次就划给启动性用地3万亩，占用了大量耕地。一些地方搞大马路、 大市场、花园式工厂，有的市、县城内道路宽近100米，乡镇道路宽达40米—50米，还有不少地方竞相建高尔夫球场、高档别墅等，占用了大量耕地。
2.在大量占用耕地的同时，闲置浪费土地的现象十分严重。据调查，1995年全国闲置各类建设用地近200万亩，其中广东闲置23万亩， 海南闲置18万亩，广西8万亩。
三、今后15年我国耕地供需趋势分析
（一）农业生产需确保耕地20亿亩以上
1.我国粮食生产对耕地的需求
根据我国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标，到2000年我国粮食总产必须达到4 900亿公斤，努力争取达到5 000亿公斤。1996年召开的中央农村工作会议进一步明确要求，到2010年我国粮食总产要达到5 400亿公斤—5 600亿公斤。
1995年我国粮食总产为4 600亿公斤，复种指数为1.58，粮经比73.4：26.6。据此推算，我国1995年粮食播面单产为198公斤。因此，2000年和2010年，我国粮食作物播种面积应稳定达到23.35亿亩和22.75亿亩，届时用于种植粮食的耕地应为14.78亿亩和14.22亿亩。
在预测2000年和2010年我国粮食生产所需耕地时，主要考虑了以下几个参数：
（1）复种指数。建国以来，我国农作物复种指数稳步增长， 但80年代农村实行联产承包以后，复种指数大幅度下降，至90年代略有回升，目前稳定在1.57—1.58水平上。据有关专家分析，今后10—15年内，我国耕地复种指数不会突破1.60。目前提高复种指数的主要障碍是经济效益。在长江以南一些地区，种三季稻会增加粮食产量，但稻米品质下降，产值降低，生产成本增加，收入减少，农民难以接受。因此，在预测2000年和2010年耕地时，复种指数分别按1.58和1.60计算。
（2）粮经比。即种植粮食作物与种植棉、油、菜、 糖料等经济作物的用地比例。据统计，1995年的粮经比为73.4：26.6。我国改革开放以来，受市场需求和经济效益的影响，粮经比持续下降。在预测2000年和2010年耕地需求量时，假定国家将采取有关措施，粮经比仍稳定在目前的水平上。
（3）粮食作物播面单产增长率。建国以来， 我国粮食作物单产不断提高，对粮食总产的增长有很大贡献。1949—1993年，我国粮食播面单产增长扣除“帮忙田”因素，平均年增长3.3公斤。1985—1993年， 粮食播面单产年增长3.2公斤。按此计算，2000 年我国粮食播面单产可达到214.1公斤，2010年达到246.1公斤。
需要指出，有些省在规划中以大幅度提高粮食作物复种指数来增加播种面积、增加粮食总产从而减少粮食生产对耕地需求量的做法，是不可取的。
2.棉花、油料、蔬菜瓜、糖料等生产对耕地的需求
（1）棉花用地需求。“九五”期间，要实现年产500万吨棉花的生产任务，至少需要耕地8 990万亩。棉花种植基本保持目前的格局， 即50%的一熟棉和50%的棉麦或棉稻两熟。2000年后，新疆棉区将有所扩大，一熟棉将扩大到55%。到2010年，生产525万吨棉花， 至少需要耕地9 834万亩。
（2）油料作物用地需求。2000年实现生产2 100万吨油料的目标，至少需要耕地1.67亿亩。2010年实现生产2 500万吨油料的目标， 至少需要耕地1.77亿亩。
（3）蔬菜瓜、糖料及其他作物用地需求。2000年和2010 年蔬菜和瓜类生产均需利用耕地1.56亿亩。2000年和2010年的糖料生产，包括甘蔗和甜菜需要耕地0.94亿亩和1.0亿亩。其他作物，包括麻、烟草、 中药材、绿肥、饲料等，2000年和2010年需要耕地为0.94亿亩和 1.0亿亩。
综上所述，到2000年和2010年，为完成党和国家提出的粮食及棉、油、蔬菜、糖料等生产任务，我国的耕地至少要保有20.24亿亩和19.95亿亩（见表8）。
表8.2000年和2010年我国耕地需求量
单位：亿亩
2000年 2010年
粮食 14.7814.22
棉花 0.90 0.98
油料 1.67 1.77
蔬菜瓜
1.56 1.56
糖类 0.39 0.42
其他 0.94 1.00
合计20.2419.95
（二）城镇发展提出需占用大量耕地
近几年，各地陆续修编城市规划。在修编中，普遍将城市规模扩大。一是增加城市流动人口数字，提高城市机械人口增长水平，把城市人口基数做大；二是提高人均用地标准，许多城市人均用地超过了100 平方米。
按北京市1983年编制的城市规划，到2010年全市城市建设用地规模为690平方公里，其中市区用地440平方公里。1992年修编后定为：2000年全市城市建设用地规模750平方公里，其中市区500平方公里；2010年全市城市建设用地规模900平方公里，市区610平方公里。苏州市目前的建成区为76.8平方公里，总人口105万，人均占地84平方米。 按最近完成的苏州城市规划到2000年建成区扩大到137.4平方公里， 人口增加到130.6万，人均用地105平方米，所增加的25万人口几乎全部为外来人口；到2010年建成区规划面积190平方公里，规划城市人口180万。珠江三角洲地区发展很快，但到1990年城镇及独立工矿用地只有3 355 平方公里。据广东省粗略统计，珠江三角洲地区城镇规划到2010年的用地规模为9 500平方公里，扩大近2倍。按人均用地 100平方米的标准，这些城镇可容纳人口近1亿人，而广东省预测到2010年人口总规模只有8 000万人。另对青岛等10个大中小城市调查分析，目前城市人均用地已达93平方米，规划到2010年人均用地105平方米， 城市用地规模大多要翻一番。
据初步调查，全国各地特别是经济欠发达地区对小城镇建设、乡镇企业发展有强烈的要求和规划设想，按这样的发展趋势，全国城镇和村镇建设占用耕地每年要在450万亩以上。这样，今后15 年城镇发展将占用耕地6 750万亩以上。
（三）基础设施和重点项目提出占用耕地
1.独立工矿
据地矿、冶金、有色、化工（采矿）、建材、核工业、煤炭、石油、电力等9个与独立工矿用地有关的部门对“九五”和2010 年前用地情况的预测，1996—2000年全国城镇、村镇居民点以外的工矿企业需用地1 000万亩，占用耕地按45%计算，“九五”期间独立工矿占用耕地450万亩，年平均90万亩；2000—2010年预计用地1 500万亩， 其中占用耕地675万亩，年均占耕地67.5万亩。
2.铁路
根据铁道部“九五”建设计划，国家将新建铁路6 133公里， 共需占地84.5万亩，按50%占用耕地计算，需占耕地42万亩，年均占耕地8.5万亩。 2000—2010年，铁路建设预计需要用地160万亩， 其中占用耕地约80万亩，年均8万亩。
3.公路
“九五”公路交通建设将占地353万亩，其中耕地211.8万亩，年均42.4万亩。2000—2010年公路占地700万亩，其中占用耕地约420万亩，年均42万亩。
4.民用机场
“九五”机场建设需占地10万亩以上，约占耕地6万亩，年均1.2万亩。预测2000—2010年占耕地20万亩，年均2.0万亩。
5.水利工程
1996—2010年，农田基础设施建设、水利骨干工程用地以及水力发电等工程建设用地共需占耕地1 000万亩左右，年平均占耕地 66.7万亩。
经综合测算，“九五”期间，基础设施及重点项目占用耕地1 009.8万亩，年平均 202.1万亩；2000—2010年，占用耕地1 895万亩，年平均189.5万亩。今后15年， 我国基础设施建设和重点项目提出需占用耕地2 904.8万亩，年均290万亩（见表9）。
表9.基础设施及重点项目占用耕地预测表 单位：万亩
时期 1996-2000年2000-2010年
合 计年平均 合计 年平均
项目
独立工矿 450.090 675 67.5
铁路42 8.5 80
8
公路 211.842.4420 42
民用机场
6.0 1.2 20
2.0
水利工程 300.060.0700 70
总计
1 009.8
202.1 1 895 189.5
（四）农业内部结构调整需继续占用耕地
近年来，在比较利益的驱动下，我国农业结构调整占用耕地的数量较大。我国尚有近亿亩的陡坡耕地和其他耕地需要逐步退耕，每年需退耕几百万亩。
目前我国农业结构调整地区分布不平衡，在一些具有资源优势的地区仍需发展有市场竞争力的名特优产品，特别是在热带、亚热带地区发展热带作物，仍需占用一些耕地。在西部贫困地区，为尽快脱贫致富奔小康，需要进一步调整农业结构，提高农业产值，也需占用部分耕地。
（五）耕地后备资源不足
耕地后备资源是指依据各地不同的自然条件，从现阶段社会生产力水平出发，能够被开垦用于种植业的各类未利用土地或利用不充分的土地，包括荒山、荒坡、荒滩及各类废弃土地。
1.我国待开发土地资源
根据国家土地管理局1991年和1994年对全国待开发土地资源调查及修订结果，以及最近完成的全国土地详查数据汇总成果，我国现有耕地后备资源2.02亿亩（见表10），按0.6的垦殖率计算，可开垦成耕地1.2亿亩。
表10.全国耕地后备资源表 单位：万亩
省 (区) 面积省(区)面积
省(区)
面积
北京市
26.83
安徽省
197.18 贵州省 128.50
天津市
20.19
福建省
195.00 云南省 767.10
河北省 193.31
江西省
198.24 西 藏 200.00
山西省 627.92
山东省
573.00 陕西省 116.40
内 蒙1 541.84
河南省
322.00 甘肃省
1 142.92
辽宁省 280.00
湖北省
283.22 宁 夏 500.00
吉林省 122.43
湖南省
422.88 新 疆
7 227.26
黑龙江省 3 004.36
广东省
100.27 青 海 685.61
上海市
10.98
广 西
153.51
江苏省 370.00
海南省 0.36
浙江省
83.80
四川省
774.00 合 计
20 270.1
我国耕地后备资源有以下特点：一是人均数量少。将全国耕地后备资源全部开垦成耕地，人均耕地增加尚不足0.1亩。 二是地区分布不均衡。耕地后备资源各省都有，但集中分布在西北、东北的少数几个省份。三是质量差，开发难度大。建国以来，各级政府曾组织过多次大规模土地开发，集中对东北、西北、华南等地进行开垦。首先开发了质量好、易开发的土地，剩下的耕地后备资源大多属质量差、开发难度大的土地。四是开发成本高，开垦出的耕地质量偏低。据不完全统计，目前开发成1亩耕地所需成本为1 000元—1 500元；开发滩涂、 围海造田成本每亩约5 000元—10 000元。 除开发村镇附近的零星荒地其质量与当地耕地大致相当外，从总体上看，开发东北、西北地区大片荒地，由于受热量条件、水源条件、风沙盐碱等限制，所开垦耕地的生产能力都在全国平均水平之下。
2.我国待复垦土地资源
据对全国待开发复垦土地资源调查和有关典型调查的综合分析，我国现有工矿废弃地等待复垦的土地资源约6 000万亩。按50 %比例复垦为耕地，全国可增加耕地约3 000万亩左右。
综上所述，我国为确保2000年和2010年粮食生产目标， 需要耕地20.24亿亩。目前我国现有耕地中有近亿亩坡耕地需要逐步退耕。在加大投入的情况下，以2010年最多能开发复垦耕地8 000万亩。 即使各项建设一分不占，我国耕地也将有缺口1 000万亩。
按上述各项建设占用耕地的需求和发展趋势，在2000年以前，城镇和村镇建设占用耕地2 250万亩，基础设施和重点项目占用耕地1 000万亩，农业结构调整（不包括退耕还林、还牧和灾毁）也要占用耕地，几项合计占用耕地4 750万亩；到2010年，将占用耕地1.4亿亩，耕地缺口将达到1.5亿亩以上。
需要说明的是，到2000年生产粮食5 000亿公斤，2010年生产5 400亿公斤—5 600亿公斤，这是满足我国粮食需求最起码的标准。 据有关单位测算，要基本满足居民生活达到小康的需要，2000年、2010年、2030 年我国的粮食需求总量应分别为5 176亿公斤、5 855亿公斤、6 876亿公斤。这样，我国耕地面临的形势更加严峻。
四、我国土地利用潜力
1.城镇土地利用潜力
据建设部门统计，1995年我国城市人均用地达101.6平方米。 如按人均100平方米计算，可节约土地40多万亩，相当每年建设用地的1 ／4。如果按中国特殊的国情，把城市人均用地标准降至90平方米，可节约土地322万亩。
据对上海等12个城市的调查表明，城市建成区内部土地利用潜力在17%以上（见表11）。按1995年城市建设统计年报，全国640 个城市建成区19 264平方公里，空闲土地比例按10%—15%计算达1 926 平方公里—2 890平方公里；如按人均用地100平方米计算，可安排城市人口1926万—2 890万，相当于两个上海市或3个北京市的非农业人口。这些潜力仅是充分利用城市现有空闲土地，还没有将旧城改造、提高容积率的潜力计算在内。
城市旧城改造挖潜尚有很大潜力。如锦州市现有建成区面积48平方公里，虽经10多年改造，仍有5平方公里可以改造挖潜， 占建成区面积的10.4%；长春市建成区142.45平方公里，仍有10平方公里—15平方公里需进行旧城改造，占建成区面积7%—10.5%； 荆沙市建成区内可改造的旧城区面积达2.6平方公里，占建成区的5.7%；延吉市需旧城改造面积2.82平方公里，占建成区的11.1%；淄博市旧城改造面积11.24 平方公里，占建成区10.7%；株洲市旧城改造面积7平方公里， 占建成区的12.3%。各城市需旧城改造的面积约占建成区面积的10%左右。据延吉市典型调查，改造前容积率为1，改造后提高到2.1—6.5， 平均提高到3.87；株洲市改造前容积率为1.5—1.95，改造后提高到2.3—4.16。从南北两个城市情况看，旧城改造容积率一般可提高1—2倍。按此测算，全国城市通过旧城改造，则可增加住宅建筑面积18亿平方米—36亿平方米；而1993年末全国城市实有住宅使用面积为19.93亿平方米， 可见旧城改造所蕴藏的潜力巨大。
表11.部分城市用地潜力 单位：平方公里 %
城市 建成区面积 农用地 (%) 其他用地 (%)
潜力
(%)
长春142.45 5.15
3.614.67 10.3
9.82 13.9
淄博104.7217.17 16.4 9.79
9.3 26.96 25.7
锦州 48.0 0.14
0.3 0.11
0.2
0.25
0.5
延吉 25.3 0.89
3.5 0.86
3.4
1.75
6.9
荆沙 45.88 4.57 10.0 6.03 13.3 10.6
23.3
三明 27.42 3.47 12.674.57 16.68 8.04 29.35
合计393.7731.39
7.97
36.03
9.15 67.42 17.1
2.村镇土地利用潜力
全国土地详查表明，目前我国村镇居民点用地16万平方公里。根据现有全国农村总人口计算，人均用地达192平方米， 如按人均村镇建设用地120平方米计算，现有村镇居民点的土地利用潜力达48%， 即可挖掘利用土地9 000多万亩。可见，通过村镇改造， 不仅可为城镇建设提供发展空间，同时可以退宅还田，有效增加耕地面积。
3.农地整理潜力
在我国大部分地区，农田中不同程度地分散着一些闲散地、废沟塘、取土坑等。如加以整理，可增加一定数量的耕地。据对江苏省的调查，通过土地整理可增加耕地5%—10%。对全国而言，如按8%计算，通过土地整理可增加近2亿亩耕地， 同时还可以改善农业生产条件和环境，增加农民收入。
这里必须指出的是，要完成上述城镇、村庄土地利用挖潜和农地整理任务，是一项宏大的系统工程，不但要有各级党委、政府及其有关部门通力合作，还必须要有巨大的资金投入，并需经过长期不懈的努力。
注释：
〔1〕含重庆，下同。