对中国共产党关于党组织和党员必须遵守法制思想的历史考察，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,党组织论文,党员论文,法制论文,思想论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 从民主革命时期到建国初期，中国共产党人主要从党与政权的关系、党的政策与法律的关系以及实现“法律面前人人平等”原则等三个角度充分论述党组织和党员遵守法制的必要性。但在实践中，尤其是自50年代后期到“文革”，党法关系不但没有解决好，反而陷入混乱状态。进入新的历史时期，党在以往思想认识的基础上，又特别强调对党员干部的知法守法教育，强调从健全党内民主入手保证全体党员严格遵守法制，从而找到了妥善处理党法关系的有效途径。深刻的真理性认识昭示着法制时代的来临。
1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这里所说的“各政党”、“任何组织”当然也包括作为执政党的中国共产党在内。在国家根本大法中规定党组织要严格遵守法制，这在世界社会主义史上还是第一次。同年，中共第十二次全国代表大会通过的《中国共产党章程》也明确规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党员必须履行“自觉遵守党的纪律和国家的法律”的义务。宪法和党章中的这些规定，使长期解决不好的党与法制的关系问题有了明确答案，即党组织和党员必须在宪法和法律的范围内活动，必须遵守人民民主法制。
其实，在领导中国革命和建设的漫长历史中，中国共产党本身关于如何处理党与法的关系问题，曾经有不少颇具价值的思想。对这些可贵的思想认识加以考察和归纳整理，无疑会有益于我们更好地理解和处理党与法制的关系。
历史上，从民主革命时期到建国初期，中国共产党人主要从三个角度来论述党组织和党员遵守革命法制的必要性。
（一）从党与政权机关的关系的角度来讲，党组织和党员必须遵守法制。党法关系如何，实质上反映了党与政权的关系是否合理。在第一次国内革命战争时期，党领导的工人阶级和其他劳动群众尚未建立自己独立的人民革命政权。当时在工农运动中所产生的规约禁令式的文件，虽然有些采取法律的形式，但是由于它们不是由通常意义上的立法机关制定的，而是由在斗争中建立的革命组织直接行使立法权的产物，并且这些规约禁令的贯彻执行主要依靠革命群众的力量和革命组织的权威，而不是以革命政权的强制力为后盾，所以从严格意义上来说当时还没有出现革命法制。进入第二次国内革命战争时期即土地革命战争时期，共产党领导的工农武装开辟根据地，建立了红色政权，新民主主义革命法制应运而生，由此也产生了领导革命的中国共产党与她所领导下的革命法制的关系问题。革命政权是直接从事法制建设的主体，因此党政关系与党法关系密切相关，前者是后者的基础和前提。以党代政的问题从建立革命政权的初期便突出地暴露出来。领导创建井冈山革命根据地政权的毛泽东同志，在1928年11月写给中共中央的报告中尖锐地指出了当时红色区域内党政关系的状况：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情形是很多的。”针对此种情形，毛泽东同志旗帜鲜明地指出：“以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”〔1 〕毛泽东同志在这里虽然没有明确指出党要遵守政府的法律、法令的问题，但这层意思无疑已包含其中了。1940年，董必武同志在党内刊物《共产党人》上发表《更好地领导政府工作》一文，其中专门结合处理好党与政权的关系问题，论述了党组织和党员应遵守政府法令的主张。董必武同志在文章中认为，党对政府的领导，在形式上不是直接的管辖。党和政府是两种不同的组织系统，党不能对政府下命令。党员在政府机关中工作，同时就是政府工作人员中的一员。党在政府中来实现其政策，是经过和依靠着政府内的党员和团员。党只能直接命令其党员和团员在政府中做某种活动，起某种作用，决不能凌驾于政府之上直接指挥命令政府。“党包办政府工作是极端不利的。政府有名无实，法令就不会有效”。为此，“政府在党领导下所颁行的法令，所公布的布告，所提出的号召，我们的党组织和党员首先应当服从那些法令，遵照那些布告，响应那些号召，成为群众中爱护政府的模范”〔2〕。领导政府的共产党， 其组织和所有成员必须尊重政府的权威，使政府真正有权。从这一点出发就必然逻辑地得出结论：党组织和党员要无一例外地遵守革命政府制定颁发的一系列法律、法规和法令。遵守法制应该说是党尊重政府的最重要、最具体也是最基本的表现。如果党组织和党员可以超越于政府法令之外，那么又怎能谈得上共产党人所要求建立的那种党与政府的正常关系呢？
（二）从党的政策与法律的关系的角度来看，党组织和党员必须遵守法制。政策是一定的阶级处理经济关系和政治关系以及国家事务的路线、方针、规范和措施的统称。共产党领导中国革命和建设，主要是通过制定和实施一定的路线、方针和政策来实现的。正如列宁所说，“无产阶级专政就是无产阶级对政策的领导”。建立人民民主政权之后，党通过政权这一渠道来使各项政策得到贯彻实施，这成为党实现对政权的领导的重要方式。彭真同志论述道：“党对政权的领导，主要的是考虑全局，提出方针、政策、任务，保证方针、政策、任务的正确实现”〔3〕。在这种领导方式之下，党的一些经实践证明是正确的方针政策， 以及从实际工作中总结出来的成功的经验，往往通过政权机构制定为法律、法规和法令，对这些政策和经验用法的形式定型化，然后发布出去，以国家政权的强制力保证其更好地贯彻执行。关于这种情况，董必武同志曾于1951年在华北第一次县长会议上举例说：“中央人民政府颁布的法律法令都是党的创意，许多重要的文告都是先由党拟定初稿（不经过党的准备、考虑，是没有的），然后经过政协全国委员会或它的常委会讨论，再提到中央人民政府委员会或政务院讨论通过”〔4〕。 1957年3月12日， 董必武同志在中国人民政治协商会议第二届全国委员会第三次会议上发言时再次论述道：“中国共产党根据严肃与谨慎相结合的原则，制定了一系列的方针和政策。这些正确的方针政策，很多又体现在我们的法律法令中，成为广大干部和人民群众行动的准则”〔5〕。 而彭真同志的论述则更为直接和简洁：“我们国家的法律并不是别的，它正是已经实现或正在实现中的方针政策的定型化，违背了法律就是违背了方针政策”〔6〕。足见， 人民民主法制是贯彻党的方针政策的重要工具。当然，并非所有的政策都要制定为法律法规，也不是所有的法律法规都无一例外地与党的某一政策相对应。但是，既然人民政权是在党的领导下开展日常工作，既然政权机构所发布的法律、法令和法规是贯彻党的政策的重要工具之一，那么法制与党的政策在本质上便是高度一致的，它们都是最广大的劳动人民的利益和意志的反映。党既然制定了铁的纪律，要求各级党组织和全体党员严格遵守，那么她也就该要求党组织和党员严格遵守党领导下的政权所制定颁发的一系列法律、法规和法令。正是在这种意义上，彭真同志要求党的各级领导干部“不仅要执行方针政策，遵守政治纪律和工作纪律，还必须严格遵守国家的法律，成为遵守国家法律的模范”〔7〕。也正是在这种意义上， 董必武同志在中国共产党第八次全国代表大会上强烈呼吁：“为了进一步加强人民民主法制，党必须注重法制思想教育，使党员同志知道国法和党纪同样是必须遵守的，不可违反的，遵守国法是遵守党纪中不可缺少的部分，违反国法就是违反了党纪。我们党员应当成为守法的模范。”〔8〕
（三）从实现“法律面前人人平等”这一法的基本原则的角度来讲，党组织和党员也必须遵守法制。公民在法律面前人人平等的原则，反映了法作为以同一尺度衡量事实上不平等的调整器的特殊规律性。资产阶级法律也宣称以平等为基本原则，但是共产党人认为，“法律面前人人平等”这个口号，在资本主义国家中是不可能实现的，那里的劳动者不可能同资产阶级在法律上获得实际的平等地位。因此这个口号在那里只不过是资产阶级欺骗劳动人民、麻痹劳动人民的谎言，是有名无实的“民主”的幌子。彭真同志就此指出，比较而言，“在我们这里就根本不同，我们的国家是工人阶级领导的人民民主国家，我们全体公民在法律面前可能平等，也必须平等。人人遵守法律，人人在法律上平等，应当是，也必须是全体人民、全体国家工作人员和国家机关实际行动的指针。在我们这里，不允许言行不符，不允许有任何超于法律之外的特权分子”〔9〕。以上这段话是彭真同志于1954 年在第一届全国人民代表大会第一次会议上发言时说的。其中所谓“不允许有任何超于法律之外的特权分子”当然同时也是针对广大党员来说的，既包括普通党员，也包括党员干部。在同一次讲话中，彭真同志特别指出：“共产党员在遵守宪法和法律方面，是不能有任何例外、任何特殊的，如果硬要说有的话，那就是他们必须以身作则，成为守法的模范，并且团结群众为宪法和各种法律的实施而斗争”〔10〕。类似的思想，共产党人还在民主革命时期便有所论述。1940年，董必武同志在陕甘宁边区中共县委书记联席会议上讲话时指出：“政府所颁布的法令，所定的秩序，我们党员应当无条件地服从和遵守。”当时边区有些党员同志犯了法，自以为是党员，想不受政府的审判和处罚。针对现实，董必武同志态度鲜明地指出“这都是不对的”。党员不仅应当自觉地、无条件地遵守党所领导的政府的法令，而且“如果违反了这样的法令，除受到党纪制裁外，应比群众犯法加等治罪”。他在这次讲话中还请求边区党通过一个决议，警告党员必须遵守边区政府的法令。董必武同志说：“党决不包庇罪人，党决不容许在社会上有特权阶级。”〔11〕中国共产党人不仅在言论上持这种观点，而且无论是在民主革命时期还是在社会主义革命和建设时期，都曾用实际行动捍卫“法律面前人人平等”的原则，以警示各级党组织和全体党员严守法制。1937年中共中央对黄克功案件的处理，50年代对刘青山、张子善案件的处理，就是很有说服力的例子。黄克功、刘青山、张子善都有光荣的斗争历史，有功于革命，但是当他们违反革命法制、犯下严重罪行时，党都没有因其是党员干部和革命功臣而加以庇护，而是支持法院依法审判，使他们得到应有的惩罚。
尽管从民主革命时期到建国初期，党的领导人曾反复论及党组织和党员要严格遵守法制， 但这个问题在实践中并没有解决好。 特别是自50年代末开始，由于党在指导思想上的一再失误，整个法制建设屡遭挫折，逐渐偏离了原先较为正确的轨道，党与法的关系也陷于不正常状态。这一方面表现为某些党员干部头脑中的法外特权思想，另一方面，更多的情况表现为政权机关在党领导下制定颁布的某些法律和法规法令，在党的中央和地方各级机关中缺乏应有的权威性和严肃性。党可以越过国家权力机关，对既定的法律规定或具有法律效力的决议，通过党的决议而加以更改。例如，1958年2月， 一届全国人大五次会议听取国家经委主任薄一波所作的关于1958年国民经济计划草案的报告，并批准了该计划。其中规定，1958年钢产量为624.8万吨，比1957年增长19.2%； 粮食3920亿斤，增长5.9%；棉花3500万担，增长6.7%。所有这些计划指标尽管都是由中共中央制定的，但是一经国家最高权力机关批准，便具有了法律效力，必须严格遵照执行，党领导全国的经济建设本来也应该以此为准绳，但事实并非如此。在“跃进”的气氛中，3 月份中央政治局会议决定把上述指标作为第一本帐，另搞了一个“第二本帐计划”，提出更高的指标，并规定“评比以中央的第二本帐为标准”〔12〕。此后，各地区、各部门纷纷大搞自己更高指标的第二本帐，省级、县级、乡级层层加码，并扩大基建规模，扩大投资，扩大招工。而同年8 月中央政治局会议认为第二本帐的目标仍然太低，于是进一步把钢铁、粮食等产品的指标提得更高，并“决定号召全党和全国人民用最大努力，为在1958年生产1070万吨钢，即比1957年的产量535 万吨增加一倍而努力。且不说党中央对这些指标的更改正确与否、科学与否，只从法律上来讲，这种做法本身已经极大地损害了全国人大的由宪法规定的审查决定国民经济计划并监督执行的职权。再比如，1958年北戴河政治局扩大会议通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》认为，原先的农业合作社已落后于形势，因而决定在农村普遍建立人民公社。人民公社实行政社合一、工农商学兵相结合，经过三四年，五六年或更长一些时间，可向全民所有制过渡。决议通过后立即付诸实施，全国农村一哄而起，大办人民公社，只用一个多月的时间就基本实现了公社化。这一事实在法律上意味着，在涉及改变宪法规定的我国农村基层政权体制时，并没有经过法律程序提交国家权力机关审议，而是由中共中央直接在党内作出决定，从而使党的活动超越了既定的法律制度。党不能严格遵守法制的做法，是与当时党内存在的法律虚无主义相伴随的。党内的法律虚无主义使党和国家不重视法制建设，而党的活动频频超越法律之上的严重后果是，国家法制受到毁灭性破坏，党和国家在“左”的道路上越滑越远，最终导致象“文化大革命”这样“无法无天”的内乱也就不足为奇了。
党的十一届三中全会以后，党领导全国人民进行拨乱反正，在总结“文化大革命”十年浩劫教训的同时，对社会主义民主和法制作了深刻反思，并采取强有力的措施加强法制建设。在领导新时期法制建设的进程中，党鉴于已有的经验教训，非常重视党与法制的关系问题，反复强调党组织和党员要严格遵守法制。在标志着拨乱反正胜利结束的十一届六中全会《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中，有一句话意味深长：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动”〔13〕。1982年通过的新宪法和新党章都明文规定党组织不得超越于宪法和法律之上。这就使党与法的合理关系在法律化、制度化方面迈出了一大步，因而具有非常深远的意义。在新的历史时期，党关于党组织和党员必须遵守法制的思想，有以下几个基本方面。
（一）继续从前文所述的三个角度论证党组织和党员严守法制的必要性。如1979年6月26日， 彭真同志在五届人大二次会议上作《关于七个法律草案的说明》的报告时论述道：“我们的法律是在中共中央领导下”，“由人民代表大会制定的，它既代表了全国人民的利益和意志，也集中反映了党的政策和主张。因此，共产党员干部首先应当严格遵守，带头执行。”〔14〕1984年3月13日，彭真同志在省、自治区、 直辖市人大常委会负责同志座谈会上讲话时再次论述道：“党的政策要经过国家的形式而成为国家的政策，而且要把在实践中证明是正确的政策用法律的形式固定下来”，因此法律“一经制定，就要依法办事”。这就意味着，“凡是关系国家和人民的大事，光是党内作出决定也不行，还要同人民商量，要通过国家的形式”。彭真同志继而得出结论：“党的领导与依法办事是一致的、统一的。党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守、执行宪法和法律。”〔15〕以上是彭真同志从党的政策与法的关系、党与政权的关系的角度，对党组织和党员遵守法制问题的论述。党的领导人还从维护“法律面前人人平等”的原则出发来谈这一问题，如邓小平同志就曾讲道：“不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。”〔16〕
（二）强调对党员干部的知法、守法教育，使之树立法制观念，实行依法领导。彭真同志指出：“领导，就要按照法律来领导。……现在要依法办事，依法治国，你是领导，不懂法怎么行？”“你要懂法，就要学法。”〔17〕1982年9月， 胡耀邦同志在中共十二大报告中指出法制建设中存在的重要问题是，“不但有相当数量的群众，而且有相当数量的党员，包括一些负责干部，对法制建设的重要性还认识不足，有法不依、执法不严的现象在一些方面仍然存在，已经制定的法律还没有得到充分的遵守和执行。”针对这种情况，党中央认为要在全体人民中间反复进行法制的宣传教育，努力使每个公民都知法守法。其中对党员的法制教育是个关键。十二大报告为此强调指出：“特别要教育和监督广大党员带头遵守宪法和法律。”〔18〕1983年12月3日， 彭真同志就新宪法颁布一周年向新华社记者发表谈话指出：“首先需要采取多种形式，紧密结合实际，继续普遍地深入地进行社会主义法制首先是宪法的宣传和教育，使每一个公民，尤其是每一个干部，都牢固地树立法制观念，特别是宪法观念，逐步使我们的宪法和法律家喻户晓，人人养成遵守宪法和法律、依法办事的观念和习惯。”〔19〕
（三）要从健全党内民主入手，保证全体党员对宪法和法律的严格遵守。中国共产党是领导社会主义事业的核心力量。在新的形势下，只有改善党的领导制度、领导方式和领导作风，才能加强党的领导作用。同样，对于法制建设，也存在一个加强和改善党的领导的问题，而模范地遵守宪法和法律，是最重要的内容之一。中国共产党人从历史上的深刻教训中清醒地认识到，党组织和党员能否遵守法制，并进而领导建设法制的社会和法制的国家，这与党内的民主制度如何是密切相关的。当党内民主集中制的领导原则被严重破坏、党规党法不被遵守时，客观上也就很难保障由党领导制定的宪法和各项法律制度能够受到党的尊重和执行，更谈不上法律法规在全社会的贯彻。“文化大革命”这样的“无法无天”的内乱，就是从党内的民主集中制受到破坏而发生的。对此，邓小平同志有一句话讲得非常深刻：“国有国法，党要有党规党法”，“没有党规党法，国法就很难保障”〔20〕。1980年8月18日， 当邓小平同志谈到党和国家领导体制改革问题时又一针见血地指出：“克服特权现象，解决思想问题，也要解决制度问题。公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等”。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”〔21〕。由此党认识到，为了做到对法制的尊重和遵守，最关键的一条在于健全党内民主制度、完善党规党法。而健全和完善党内民主的良方便是制度化、法律化。邓小平同志指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”〔22〕邓小平同志还论述道：“我们的民主制度还有不完善的地方，要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化。”〔23〕不难看出，新时期党在领导体制方面进行的改革，宪法和党章中增加的党组织和党员要遵守法制的有关规定，都是建立在上述正确认识的基础之上的，是健全党内民主并使之制度化、法律化的实际步骤。这些步骤所取得的积极效果也是有目共睹的。
回顾历史上我党关于党组织和党员必须遵守法制的思想的论述，留给人们的启示是深刻的。在漫长的民主革命时期以及社会主义革命时期，我们党就曾有过许多关于遵守法制问题的精辟论述，但是当社会主义进入全面建设时期最需要建立健全法制的时候，党与法制的关系却令人遗憾地走向了人们愿望的反面，究竟其根源何在？指导思想上的错误固然是重要原因，但更根本的恐怕还在于党在整体上没能树立起依法治国的法制思想。由于历史的局限，党在那个时候未曾正式提出过把中国建设成为一个法制国家的任务，更未认识到社会主义国家应该是一个法制的国家。在经历了十年浩劫之后，党才在继承以往正确的法制思想的同时，对法制有了更深刻的理解，进而能够正确地认识和处理党与法制的关系。考虑到我们国家是一个缺乏法制传统的国家，程度不同的封建特权思想仍然残存在许多人包括部分党员干部的头脑之中，因而要在全党确立严格依法治国的法制思想，并能始终如一地把握好党与法制的关系，客观上必然还要有一个过程。以江泽民同志为核心的党中央已明确提出了建设法制国家的历史任务。在这样的大背景下，我们党完全有条件更好地处理党与法制的关系，加强法制建设，严格依法办事，并领导全国人民迎接法制国家和法制社会的来临。
注释：
〔1〕《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第73页。
〔2〕〔4〕〔5〕〔8〕〔11〕《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第3、191、512、489、6—7页。
〔3〕〔14〕〔15〕〔19〕彭真：《论新中国的政法工作》， 中央文献出版社1992年版，第59、169、363、358—359页。
〔6〕〔7〕〔9〕〔10〕《彭真文选》，人民出版社1991年版， 第257、256、258页。
〔12〕薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》下卷，中共中央党校出版社1991年版，第682页。
〔13〕《三中全会以来重要文献选编》（下），人民出版社1982年版，第790页。
〔16〕〔20〕〔21〕〔22〕〔23〕《邓小平文选》第2卷， 人民出版社1994年版，第332、147、332—333、146、359页。
〔17〕彭真：《关于社会主义法制的几个问题——在中央党校的讲话》，《发展社会主义民主健全社会主义法制——有关重要论述摘编》，法律出版社1988年版，第115页。
〔18〕《十二大以来重要文献选编》上卷，人民出版社1986年版，第35页。
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