国际合作办学的趋势及对策措施，本文主要内容关键词为：对策论文,合作办学论文,趋势论文,措施论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，高等教育大众化和市场化的发展，引起了高等教育领域对生源、经费和人才的激烈竞争，现今的大学越来越把与国外大学或机构结成战略联盟看作是参与竞争最普遍而最为有效的策略之一，即积极开展国际合作办学。
一、国际合作办学的形式、特点及走向
国际合作办学是指一国具有办学自主权的高等教育机构与其他国家的教育机构(或社会组织)合作举办的教育机构或者以其他形式开展的高等教育活动。本概念的核心是“国际合作”，它有四个层面的涵义：一是参与办学或开展高等教育活动的高等教育机构(或社会组织)合作举办的教育机构可以在其中一国境内，也可以在第三国境内；二是它们所举办的教育机构的存在形式包括实体的、虚拟的以及实体和虚拟交叉的三种形式；三是它们的招生对象包括当地学生和在当地国留学的海外学生；四是它们以其他形式开展的高等教育活动包括开设联合课程、授予双联学位等。
(一)合作办学的主要形式
1.联合课程
这种国际合作办学方式指两个或两个以上高等教育机构同意联合开发可以由其共同开设的课程或教学项目。这种办学方式的学分在两个参与的高等教育机构之间是可以互换和认可的，这些学习项目可能授予联合学位或者双学位。
这类办学方式比较普遍的例子是几个高校共同授予的联合学位，如，德国的科隆大学和法国的巴黎大学共同开设的德法法律课程。在发达国家大学与发展中国家大学的联系与合作中，通常是由前者提供课程和指导，后者提供校区、教学设备和教师等。结对课程在一定程度上有助于发展中国家的大学开发新的课程。
2.分支校园
分支校园(Branch Campus)，也称为海外分校(Off-shore Institution)，指某国一个已成立的大学(公立大学、私立非营利大学或私立营利大学)在另一国建立一个分支校园，向第三国或者海外学生提供课程并授予学位。分支校园在组织和内容上属于一国的教育体系，但在本国或教育系统不一定具有校园实体，它既可以是一个或几个大学联合体，也可以是一个独资创办的机构。如澳大利亚莫纳什大学在马来西亚和南非创办独立的校区，英国在马来西亚设立英国诺丁汉大学马来西亚分校等。这种国际合作办学方式在很多发展中国家和东欧国家非常普遍，它的主要教育提供者是美国、澳大利亚、英国、德国、法国(主要面向非洲和亚洲的英语、法语国家)和西班牙(主要面向拉丁美洲的西班牙语国家)，主要接受者是马来西亚、新加坡、以色列、中国、印度等亚太地区的国家。
3.特许办学
随着高等教育服务贸易的发展，各种类型的高校在不同国家的需求也在不断地增长，尤其是对世界品牌高校的需求。为了满足高等教育市场的需求，并在竞争中壮大，名牌高校扩大办学规模是必然趋势。面对教育市场广阔的发展空间，很多跨国集团、高等教育机构把特许经营这种在国际上已经发展比较成熟的商业模式纳入到办学理念之中。
特许办学是高等教育这种特殊的服务借助特许的方式进入市场的过程，也即特许经营的贸易模式在高等教育领域的运用。特许办学是指一国的高等教育机构授权本国或者第三国的高等教育机构使用授权者的品牌，在其它国家开设授权国高等教育机构的课程，授予学位资格。这种跨国办学形式是不同国家高等教育机构间的合作，特许办学的学生可以来自授权国，也可以来自被授权国或者其它国家。
4.网上学习
除了以上几种跨国办学形式，还有一种比较特殊的形式，就是网上学习。网上学习(on-line learning)也被称为虚拟大学(Virtual University)，它是指学习者所需的学习材料通过邮寄或网上传递来获得，在学习者所在国自我组织学习的过程。严格意义上讲，网上学习或者虚拟大学都指的是教学传递方式的转变，即高等教育机构通过信息通信技术(ICT)和互联网为本国或者国外的学生提供高等教育服务。
(二)目前的发展趋势
1.传统高等教育机构与专门化培训机构的融合
在国际合作办学活动中，高等教育机构和各种专门化学习、培训之间的界限淡化。高等教育机构不再仅局限于学位教育，私立教育提供者则不再局限于专业培训。
营利的教育提供者和公司正积极地参与到学位教育中来，尽管它们的规模还比较小。通常公司培训部门为跨国公司招聘的职员或辅助人员提供职业培训，如麦当劳大学和摩托罗拉大学。越来越多的公司培训机构开始出现，并扩展了它们的课程，设置了一些与公司有关的专门化课程来广泛吸引学员。在美国，这些培训机构在1988年到1998年十年内翻了四倍，其中42％的机构开设的课程与经过认证的高校的学位课程相关，[1] 25％的培训机构希望能吸引本公司以外的人员。[2]
2.国际合作办学的多样化发展
国际合作办学走向多样化，除了传统的学术合作，还出现了很多新形式的合作。
传统高等教育机构和组织之间的合作主要集中在学术研究和教学方面，有时也扩展到管理问题上，这种合作更多地拘泥于形式。虽然近十年来国际学术合作有了很大的发展，但是这些发展几乎都是原有形式的扩展，没有新的发展。对于学术合作来说，其新的内涵指参与合作的教育机构、教育提供者、甚至公司等数目的扩大和类型的多样化，以及合作目标包含了商业性的转向。这些新的合作形式包括资金的转移、流动，并带有一定的经济动机。越来越多的传统大学纷纷与国外其他大学和高等教育机构、企业建立联合体，以新的教学方式来满足不断增长的国际高等教育需求。如，21世纪大学联盟(Universitas 21)聚集十个国家的16所大学来共同实现单个大学所不能完成的全球性的高等教育活动。查尔姆(Trium EMBA)是另外一个国际合作的例子，它是美国、英国、法国的大学以传统教学方式和远程教育相结合的方式共同开设的工商管理学位课程。
3.营利性机构的数量不断增长
最近国际合作办学的形式得到多样化的发展，在这发展过程中，不论是对跨境还是本土来说，教育提供者都呈现出新的发展趋势。在传统大学和非营利性私立教育机构不断扩大私立教育的推动下，营利性教育及其合作形式的活动在高等教育领域中所占份额越来越大。不少国家对营利性教育并不陌生，尤其是美国。美国早在1931年就建立了德·弗里(De Vey)技术研究院；1973年成立凯乐(Keller)管理研究院；1976年成立凤凰大学(1978年获得认证)。目前全球最大的高等教育销售企业，其中两个就在美国：阿波罗(Apollo Group)和西尔文学习系统(Sylvan Learning System)，现已在股票交易所上市。在英国，营利性私立大学有白金汉大学。这些营利性机构提供多样化的教育服务，从副学士学位到博士学位，而且很多都经过资格认证。这些组织以灵活、便利和适切为宗旨，依托以技术为中介的学习，紧密关注学习者的需求，在特定的市场上，对现有大学构成了潜在而直接的威胁。[3]
二、国际合作办学所面临的问题
(一)文凭的认可与转换问题
各国资格和文凭的多样化给文凭、资格的国际互认带来一定问题。一般而言，获得认可的高校都有权为学习合格的学生颁发文凭，授予资格，并且这些文凭和资格能得到国家和社会的认可。然而，在实践过程中，有很多与此相悖的例子。在一些国家，颁发文凭必须获得政府许可。高校必须采用政府立法规定的学位授予规则，这就使一些高校尽管有授予学位的权利，但是在操作过程中要严格按照政府的规定来进行。这也反映了不同国家学位授予体系的多样化，不同高校授予的学位、资格带有国家特色。另外一个重要的问题是文凭的认可与转移。一些文凭在本国政府不承认，颁发国家的政府不承认，但是在学习的国家承认。马来西亚和新加坡的很多私立大学就是这种情况，比如一个新加坡的大学颁发英国的文凭，该文凭的持有人可以在新加坡就业。当获得该国文凭的学生到另一国家后，该文凭在转移过程中还要经过第三国的再认可。学位、文凭在国际间的不能互换和认可给专业人员的国际流动带来了一些障碍，也不利于资格的质量保障和再更新。
(二)质量保证和鉴定问题
质量是高等教育的核心，也是其终极追求。在每个历史阶段，对于质量的要求，追求质量所作的努力各不相同。国际合作办学对高等教育质量保障提出了新的挑战，主要表现在：
1.国家高等教育质量保障体系对国际合作办学机构进行监控的经验不足。尽管一些国际合作办学机构的毕业生的质量很高，但他们获得的资格和文凭在本国的就业市场中的有效性不高。另外对外国或私人机构授予的资格进行认证的呼声很高，给现存的国家质量保障体系带来很大的压力。一些不规范的中介机构趁虚而入，给高等教育质量保障体系的管理带来很多问题，也给一些个人和家庭在对外来高校的甄选上带来一定的困难。
2.很多国际合作办学机构游离于国家质量保障体系之外，加大了监控的难度。跨国高等教育的发展，产生了很多新的高等教育提供者、新的教学方式和学习方式，甚至很多难以纳入到本国高等教育体系中的办学方式，如授予资格和标准不属于任何国家高等教育系统的国际机构，这些跨国办学方式常常游离于输入国的高等教育保障体系之外，其学术标准无法受到监控。这就很有可能使很多学习者成为一些质量低下的办学机构的牺牲品，这些办学机构被称为“文凭工厂”(degree mills)，它们提供的教育质量低下，授予的文凭和资格的有效性很低。“文凭工厂”引发的另一个问题就是“认证工厂”(accreditation mills)的出现。“认证工厂”很容易给跨国高等教育的提供者、学生、用人单位和社会带来信息上的误导。
(三)文化适应性问题
最后一个比较重要的方面就是文化适应性问题。教育本身就是一个文化不断同化、融合的过程，而高等教育一直以来是植根于不同国家的文化、种族、宗教、语言背景下的一种文化传承。《服务贸易协定》的签订促进了国际合作办学的发展，但是很多持怀疑态度的人认为，在跨境教育供给的过程中，会产生文化同化现象，尤其是对于输入国而言，会带来文化上的冲击，甚至在某种程度上出现对本国文化的弱化；而那些持肯定态度的人则认为，伴随着高等教育资源在世界范围流动的加强，以及信息技术的应用，不但不会消解本土文化，对本土文化的发展造成威胁，反而会融合产生一种新的文化。实际上，这种融合现象在积极地发展着，已经存在几十年了。以上两种观点的分歧表明，在文化适应方面也是存在着新的机遇和新的挑战。
三、国际合作办学的政策保障研究
(一)解决的基本思路
问题，既为高等教育的发展带来压力，也为其进行自我超越带来动力。面对问题很多国家没有“因噎废食”，放弃对海外教育市场的争夺，反而都积极参与，并把这些作为满足高等教育需求、完善高等教育体系、促进高校改革、提高质量和效益的契机。笔者从跨国办学的两大参与主体——高等教育输出国和高等教育输入国的角度来探讨解决问题的思路。
1.高等教育输出国采取的对策
第一，制定法规保证本国高等教育机构跨国办学的质量。对于高等教育输出国而言，由于其高等教育系统的相对发达和市场化程度较高，在国际合作办学中除了政府的调控外，对其进行约束和管理的市场机制较为发达，它们更多地遵从市场的“优胜劣汰”法则，采取各种措施，制定一系列的法规和条例来保证跨国办学的质量，维护本国高等教育机构在海外市场的声誉，以保证更好地吸引购买其高等教育服务的海外“消费者”，如英国的《高等教育境外合作办学质量保障实施准则》(1995)、澳大利亚的《澳大利亚对海外学生提供教育的道德实践法则》、美国的《提供非美国本土优秀教育的实施法则》。
第二，加强跨国办学质量保障及其透明度。为了给消费者提供更全面、清楚的信息服务，增加各种资格证书的透明度，一些高等教育输出国采取了如下措施：
①将出口教育服务的高等教育机构纳入国家质量保障体系职责范围之中。少数国家授予质量保障机构一定的权利为本国已获得认证、出口教育服务的高校制定鉴定标准。如英国高等教育质量保证署(QAA)负责对国内高校海外合作办学活动进行审计。
②高等教育质量保障机构扩大其资格认定和鉴定的范围，不但面向国内，也面向国外。美国和欧洲都有很多质量保障机构，它们负责对高校进行认证和鉴定，也包括一些国外的高校和课程。
2.高等教育输入国采取的对策
对于那些能纳入到国家高等教育体系中的高校来说，对其质量的监控相对容易。因为这些参与跨国办学的高校在其本国通过认证，接受其国家高等教育质量保障系统的监控，因此它们所开设的海外特许学校或课程也能得到其本国的认可。然而，由于国际合作办学活动的复杂性，在现实中，这类高校也面临着很多的问题：一是通过认证的高校在国内是公立高校，而在国外，其经费来源完全依靠留学生学费收入，其性质发生转变，即在输入国变成私立高校；二是这类高校的海外合作者通常都是小公司或者是新成立的高校，缺乏高等教育文化传统的积淀；三是特许办学方式也不能保证对质量的完全监控。尤其是在教学、考试、师资和学生信息服务方面。
对于那些不能纳入国家高等教育体系中的高校来说，质量保证和监控面临的困难更大。因为这类高校不属于国家高等教育体系，无法受到国家质量保障体系的监控而容易出现很多问题。一些高校意识到存在的质量问题，通过使其开设课程的合法化的途径来监控质量，或者选择知名的海外合作高校并与之结成联盟。国际性的认证机构对于监控这类高校的质量也有一定的作用。如跨国教育全球联盟(Global Alliance for Transnational Education,GATE)，它是研究跨国教育质量问题的国际组织，为“出口”跨国教育的高校提供了质量标准，同时也为遵循这一质量准则的高校指定了获取证书的程序。[4]
概言之，对于高等教育输入国来说，解决跨国办学质量问题的策略要从制定法律框架来规范跨国办学活动过渡到通过认证方式将其纳入到国家高等教育质量保障体系中，使之制度化。综上所述，不论是拥有较强市场竞争力的高等教育输出国还是初涉海外市场的高等教育输入国，保障跨国办学的有序发展都受到极大重视。以上两大主体对内均不同程度地运用国家权力，加大政策调控力度，作为解决“市场失灵”的主要途径；对外则寻求共同解决的路子，通过国际合作、国际协议来解决问题。笔者将各国对国际合作办学运行的主要保障措施归结为两个层面：法律与政策保障。
(二)法律的保障
建立一个国际普遍认可的高等教育标准对国际合作办学的顺利发展十分重要。在这方面，联合国教科文组织起了很大的作用。过去的许多年里，尽管在WTO和目前的GATS的推动下，建立一系列高等教育质量的国际标准的活动一直在进行，然而，GATS并没有将高等教育的国际标准作为贸易制度的一部分来考虑。针对这种情况，联合国教科文组织，提出以政府为基础，发展国际标准。
为了回应日益增长的要求建立跨境教育质量标准的呼吁和应对全球化的挑战，联合国教科文组织和经合组织联合于2005年5月在日本东京召开主题为“高等教育跨境提供质量保障纲要”的会议，讨论并起草跨境高等教育提供质量保障纲要。[5]
会议认为，政府要在主管范围内采取新的措施，制定国家的质量保证、认证和资格认可政策：
①建立或鼓励建立一个公平透明的、便于行政管理的体制，颁发办学许可要建立在符合质量保障标准的基础上。
②建立或鼓励建立一个全面的高等教育质量保障和认证认可机制，所有的高等教育机构或提供者，无论公立或私立，营利或非营利，国内或国际的机构或提供者，都应该在高等教育质量保障(监管)范围之内。
③提供明确全面的跨境高等教育办学标准、办学许可、质量保障和认证认可的信息。
④批准认可联合国教科文组织地区资格互认公约，按照公约要求建立国家信息中心。
⑤鼓励国家间签订双边或多边的资格互认协议，促进国家间资格互认和对等。
⑥努力改进获取国际层面信息的水准。
建立国际质量标准的努力是否能取得成功，一方面取决于世界各国的共同努力，另一方面也受制于当前复杂的国际环境，这是一种充满竞争的环境，所有建立质量标准的努力都要受到来自地域、教育模式、不同国家的文化传统等因素的影响。尤其不能忽略的是以下两个方面的影响：一是对发展中国家的关注。目前国际质量标准的制定似乎以关键参与者优先考虑国家发展需求为前提；二是涉及高等教育机构。对国际质量标准的关注作为一项政府活动，其主旨是促进世界范围内高等教育机构的发展。
尽管联合国教科文组织在国际层面上提出了一个一般性的标准，然而在全球环境下解决质量保证问题，对各国高等教育机构来说都是一个棘手的难题。不论是为了保护本国学生，加强对外来高等教育机构的质量监控，还是为了维持本国高等教育机构为优质高等教育可信的提供者的名誉，各国政府都应建立协调的规章制度，制定强有力的消费者保护制度和指导方针，为国际合作办学的进一步发展做好准备。如澳大利亚的《海外学生服务法》、马来西亚政府为规范国内高校以及一些海外分校并保证高等教育机构的质量所颁布一系列法律：1996年私立高等教育法；1996年国家高等教育委员会法案；1996年国家学术鉴定局法案；1996年大学和大学学院法(修订案)；1997年国家高等教育基金局法案、中国的《高等学校境外办学暂行管理办法》等。
综上所述，尽管每个国家采取立法手段对跨国办学的保障侧重方面各有不同，但共同的目的都是为了：分辨质量低下的高等教育提供者；采取实际有效措施来阻止不可靠的提供者；保护海外“消费者”的利益；提供帮助“消费者”鉴别不良提供者和可靠提供者的途径；维护本国在海外市场的良好声誉。通过上述目的的实现来保障国际合作办学的健康发展。
(三)政策的保障
1.留学生奖学金政策
英国作为世界上高等教育的发达国家，加上拥有英语这一世界通用语言的独特优势，一直是世界上4个主要留学生接收国之一。英国保持其留学生教育强国的有效措施之一就是政府1983年以来推出的奖学金政策。英国向海外留学生提供的奖学金主要包括三种类型：①政府奖学金；②学术团体奖学金；③高校奖学金。另外，在医疗保险、签证、陪读方面提供优惠条件。
马来西亚也为外籍学生提供奖学金。[6] 马来西亚教育部副总监哈山哈欣日前透露，马来西亚教育部已向财政部申请每年200万拨款，以发奖学金给外国学生，资助他们到马来西亚私立高等学院深造。哈山说，一些主要国家的优秀生将获得马来西亚政府提供的奖学金，这些国家包括中国、印尼、越南、巴基斯坦及印度等。这样做的目的，是促进马来西亚高等教育，让马来西亚成为一个更具吸引力的国际卓越教育中心。
我国也采取设立留学生奖学金的政策大力吸引留学生。2004年上海合作办学统计数据显示，合作办学重心和热点正呈由低层次向高层次发展，由非学历教育向学历教育转化的趋势，高等学历教育中的合作办学比例首次超过非学历教育项目，总数达53％。为了吸引更多国外留学生来沪攻读硕士或博士学位，2004年上海将设立政府留学生奖学金，支持高校创设良好教育条件和环境，同时鼓励学校主动到境外、国外招生，力争在沪留学生人数有更大增长。
2.移民和签证政策
美国在保障国际合作办学发展的移民和签证方面的政策上主要包括三个方面：
①放宽移民限制。1921年美国颁布实施《移民配额令》，放宽对技术移民的限制。50年代以来，美国多次修改《移民法》，明确提出只要学术、专业上有突出成就的人，美国不考虑其年龄、国籍和信仰，一律优先入美国国籍。
②增加签证名额。1990年美国开始实施专门为吸纳国外人才的H-IB签证计划，每年签发6.5万个，有效期为6年。1998年美国国会又通过一项法案，将1999年和2000年H-IB名额从6.5万增加到11.5万，接着克林顿总统向国会提出，从2001年至2003年，美国对高科技人才引进的名额增加至20万。
③改善了签证程序和进度。据了解，英国、澳大利亚、新西兰等国家大举吸引国际学生，与美国国际学生人数下滑形成的鲜明对比，似乎让美国主管部门的官员感受到了些许压力。因此，美国政府在加强安全背景调查的同时，改善了签证程序和进度。据广东省留学人员服务中心有关负责人介绍，2004财政年度，美国共向中国学生颁发了25，647个签证，比2003财年的21，786个增加了15％。[7]
澳大利亚政府自2001年7月1日起实行新的赴澳学生签证政策以来，使学生的申请程序更加快捷、手续更加简化，同时也保证了政策的开放性和透明度。2000年澳大利亚对中国一共准发了8900个学生签证，而1999年准发的签证只有3371个。由此可以看出，在过去3年中，中国赴澳留学所获得的签证率大约上涨了164％，[8] 而有意赴澳留学的人数一直呈增长的趋势。不仅中国是这样，世界各国也是这个趋势。
3.学分互换制度
学位是高等院校办学水准的标志，学位建设关系到高等教育水平的提高。马来西亚重视学位建设，为了提高办学质量，在高等教育学分、文凭证书以及学位评定方面进行了改革，大致有下列方面：
①相互合作模式：在许多国家，资格认可由质量保证机构独立完成或由相关专业团体进行。马来西亚全国学位鉴定局已和专业团体建立了密切的联系，如工程管理认证委员会(EAC)、马来西亚医学委员会(MMC)和马来西亚考试董事会(MEB)等。通过这种紧密的联系，全国学位鉴定局努力把专业团体的要求与固定标准和规格统一起来。通过这种合作模式，全国学位鉴定局能够减少与专业团体之间的冲突，因而可以避免资源的不必要重复浪费以及可能由于双重标准而产生的争议。
②专业资格等同模式：马来西亚的学位对等工作较制度化，其中重点是私立高校的学位，由于私立高等教育机构所提供的各种水平各种类型的课程和学分是由国外专业机构授予的，全国学位鉴定局将聘请相关领域的专家，对这些课程和学分进行评估，决定证书是否具有相应水平，父母和学生可否从投资中受益。这种学位和专业资格认定，不仅在私立大学，对公立大学的质量评估也作为新事物而被制度化，质量鉴定是强有力的工作，通过实施质量监督以确保符合标准。
自70年代起，日本大学在开展校际学术交流过程中，仿效美国，与外国高校实行校际学分认可与转换制。随着时间的推移，校际间承认学分的大学不断增加，据统计，日本国内有三分之二的大学确立了与海外大学之间的学分互换制，其中包括80％的国立大学、70％的私立大学、36％的公立大学。如日本亚洲大学(成立于1941年)的“亚洲大学美国项目”教学计划允许本校学生到美国华盛顿、俄勒冈、蒙塔拿三个州的5所州立大学学习一个学期，学生在美国大学获得的学分被亚洲大学认可。[9] 学分互换制在具体运作中，存在诸多因素的困扰，主要原因在于双方学分的等效性是建立在不同教育系统基础之上。为解决这一困扰，一方面，文部省决定对大学课程进行更深入调整，使其弹性化，以增强与海外大学在课程设置上的可比性或可沟通性。同时，新的学分互换制规定：学生在相应的海外大学获得30个学分，就等于取得国内所允许毕业的学分数(124学分)；另一方面，日本在国内外大学间建立了更紧密的合作关系，力争在更具共性的背景下达成学分效用的一致。
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