户籍制度改革的经济学思考，本文主要内容关键词为：户籍论文,制度改革论文,经济学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放后尤其是市场经济体制目标确立后，变革我国城乡分割的二元户籍制度的呼声日益强烈。户籍制度改革成为政治学、社会学、经济学等许多学科关注的一个热点问题。仅就经济学领域而言，人们已从多个角度对这一问题进行了较为深入的探讨和研究。这些研究分析了二元户籍制度的主要内容、形成及发展过程，重点抨击了这种制度的弊端，并就户籍制度改革提出了许多建议，为理论与实践提供了许多可资借鉴的思路。但我认为，有关此问题的一些观点失之偏颇，存在着孤立、静止地分析问题的倾向。为此，我想从经济学角度谈谈我对户籍制度改革的看法。
一、中国二元户籍制度内容的界定
一般认为，这种制度是以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心，以定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施为补充，另外在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出许多更为具体的规定，它们构成了一个利益上向城市人口倾斜，包含社会生活多个领域，措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门围绕这一制度行使职能。如同计划经济体制在经济领域是那个时代的典型表现一样，户籍制度成为社会生活领域最具典型性的一种制度。
需要特别指出的是，有必要将户籍制度内容区分为广义与狭义两层内涵。狭义的就是以1958年“条例”为代表的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施，广义的则还要加上城市商品粮油供给制、城乡不同的医疗保健制等辅助性措施。区分广义与狭义的意义在于，它对如何估价已经进行的改革以及如何评价这一制度的作用均有重要影响。从广义上考察，户籍制度的作用就更大，对社会生活的影响更深刻，因而改革的难度也更大。由于我国已经放开商品粮油价格，劳动用工合同制亦在大力推行中，社会保障制度改革也已初见端倪，所以从广义上讲，户籍制度改革已经开始了，而且这种改革是渐进式的。然而从狭义上看，限制农村人口流入城市的条例依然有效，对制度的改革只能意味着取消它。
我认为，对户籍制度的广义理解更为确切。因为单纯的限制措施构不成如此强烈的制度约束。但是，广义的理解也应仅限于制度本身，而不应包括由其引起的思想认识。
不论采取广义的还是狭义的理解，都应保持思想的一致性。如果在讨论户籍制度弊端时取广义，而在讨伦制度改革时又取狭义，这种“二元论”的方法是不足取的。
二、二元户籍制度的历史分析
1.户籍制度建立的时代背景
建国初，我国工农业产值比约为3:7，工农业人口比约为2:8，是典型的农业国，工业体系脆弱。国际国内环境迫使人们必须首先建立起自己的工业体系，以巩固新生政权。而在工业化发展初期，需要农业哺育工业，通过农业剩余的流出为工业发展积累资金。我国的农业生产原始落后，主要靠人力投入，所以国家只能以牺牲公平为代价，将一部分社会成员固定在土地上。在当时的生产力条件下，这种选择恐怕也是唯一的。城市生活的吸引力很大，但工业发展能吸纳的劳动力有限，为了实现“人人有饭吃”，最直接的办法就是让更多的人与土地结合，从事第一产业。
此外还有观念上的原因。一是反对不劳而获、反对游手好闲。由于劳动用工制度的社会主义属性，政府不能也不愿保留城市劳动力的过量供给。二是对第三产业的认识偏差。如果联系当时的“共产风”便不难发现，第三产业没有发展的余地，也吸纳不了劳动力就业。
我们选择的是不要普遍城市化的的工业化之路。城市的主要任务是进行工业生产，功能单一。限制没有工业化基础的城市的发展就是顺理成章的了。
因此，我认为，限制农村人口流入城市是当时历史条件下主客观因素共同作用的结果，是必然的选择。在巩固这种限制中逐步形成的完整的户籍制度也是必然的。
2.户籍制度的历史贡献
谈户籍制度的贡献，并不是因为“存在的就是合理的”。历史无法倒回到某一点重新来过。也许当初制订政策、设计制度时估计的情况根本不可能发生，却发生了一些原本没有预料到的情况或引起了不愿出现的结果。但是，如果以客观公正的态度看待户籍制度，我认为它在我国历史上仍起到了一些重大作用：
第一、从经济上看，它成为工业快速积累的组织保证。
第二、从社会意义上看，它避免了我国出现像巴西、墨西哥等发展中国家存在的过度城市化；严密的管理体系保证了社会治安的基本稳定。
当然，它发挥这些作用，社会的机会成本也是非常大的。
三、二元户籍制度的弊端
1.剥夺了公民迁徙、居住的自由权。1954年颁布的新中国第一部宪法曾规定彻底否定：“中华人民共和国公民具有居住和迁徙的自由。”但户籍制度将社会成员固定于某一点上，为中国封建社会形成的封闭的社会心理培育起现实的土壤，使社会成员创造力下降，社会发展损失了许多动力。
2.将社会成员分割成两大阶层，通过有组织的手段，人为构筑起二元社会，强化了工农差别，农民对全民所有生产资料的平等所有权事实上被剥夺。公民没有生而平等的权利，与我们追求的社会理想背道而驰。
3.阻碍城市化进程，成为中国城市化的刚性制约因素。因为公民被剥夺了流动的自由权致使农村人口向城市聚集这一自然历史过程在中国成为不可能。这一点的影响非常之大：
（1）失去了城市化的所有积极作用；
（2）提升了城市内部的劳动力成本，是工业效益不高的原因之一。
（3）城市文明无法传播，农业的生产方式和农民的生活方式进步不大，传统农业社会的价值标准仍然是农村人口的主要行为准则。最直接也是最可怕的后果就是农村人口的增长率远高于城市，是导致我国人口绝对过剩的首要原因。换言之，非城市化的道路选择及户籍制度的刚性限制，一方面使农村人口相对过剩，另一方面也促使农村人口进而是全国人口出现绝对过剩。人口出生率上的城乡差别，近十五年来表现得尤为明显。我认为这是户籍制度最大的负作用。
（4）人为加大城市的吸引力，给本应是职业分工或居住区域不同的人贴上政治标签，表征不同的社会地位，使少量以各种方式冲破壁垒获得城市户口的农村人口在社会生活上得到更优惠（较之农村）的保障、在心理上得到人格升格的满足后，进取心下降，无法形成对城市化的推力。其危险还在于，这种制度弊端有可能使针对它的改革付出更高的代价，因为广大农村人口一旦有可能进入城市，短期内对城市的冲击会十分剧烈，尤其是青壮年，盲目流向城市的倾向几乎是不可避免的。1993年的“民工潮”已敲响了警钟。这种弊端突出地反映了旧制度的顽固性。
4.不利于农业和农村的发展
将8亿多农民固定在1亿公顷的耕地上，这是农村贫困的重要原因，农业的规模经营难以实现。户籍制度使那些离乡的农民仍离不了“土”，使他们难以彻底割舍与土地的联系，农村土地流转制度也难以确立，集约化程度很低，农业的边际生产力低下。户籍制度由确立时兼有保护工农业的双重意义越来越成为单纯保护城市，结果是一方面阻碍了城市化的进程，一方面使农村人口贫困化，城乡差别拉大，工业和农业双双被制约。
5.与市场经济体制格格不入。因为实现产品和生产要素的商品化、市场化，建立城乡通开的统一市场，是发挥市场机制配置资源功能的重要前提。劳动力是重要的生产要素，在市场体制下应实现通畅流动，而户籍制度原则上禁止劳动力在城乡间的自由流动，是彻底的以行政手段干预资源配置，这对建立和完善社会主义市场经济体制有着直接间接的阻碍。
6.从长远看、从全局看，二元户籍制度不但担负不起稳定社会的作用，相反还会成为社会混乱的滋生因素。据估算，1992年农民为买“农转非”户口的钱约为200亿元。 由于这种制度适应不了变化了的实际情况，大量的城市暂住人口缺乏管理，事实上的“二元市民社会”也隐含着许多问题。
总之，户籍制度既妨碍实现社会公平，又阻碍提高社会生产效率。其弊端之所以会如此明显，关键是没有根据经济、社会发展的需要，及时研究推出新的办法，使这一仅适应某个特定历史时期的制度三十几年不动摇。事实上，户籍制度建立以后，我们一直忙于搞政治运动，无暇顾及制度改革，所以直到改革开放，户籍制度改革才有所起步。因而，对待这一制度的弊端，应历史地看。同时，应该看到，户籍制度对社会生活的影响总是与其他因素结合才明显表现出来，我们不能孤立看待户籍制度的弊端与危害，那种认为是这一制度造成了中国城市化水平低、产业结构不合理、农业劳动生产率低等一系列问题，将复杂的社会问题简化成公式推导的作法是不足取的，因为它会导致这样的结论：中国的事情，只要废除了户籍制度就可以办好了。这显然是幻想。
尽管如此，改革二元户籍制度依然是大势所趋。人类由以血缘关系划分人群到以地域划分人群是一个历史进步，而给地域内的所有人以平等的社会身份是更大的进步，其意义不仅在于有利于经济的发展，更在于有利于整个人类生活素质的提高。我国实现第一次进步的进程就不彻底，户籍制度又固化了血缘关系，因而改革它的需要更迫切，意义也更深远。以实现共产主义社会制度为己任的中国共产党，一定会在正视改革面临的困难的前提下，不断将户籍制度改革深入下去。“要解放全人类，首先必须解放我们自己。”
四、户籍制度改革的目标
建立一元户籍制度，是大家公认的我国户籍制度改革的目标。我认为，一元户籍制起码应有以下两层含义：其一，取消二元结构，赋予城乡人民以平等的身份，真正实现公民权平等；其二，活化户籍（或身份）管理，以证件管理代替簿册管理，使具有平等身份的人能通畅地流动，社会可以按市场取向调整劳动力布局，让全体公民各尽其才、平等竞争。
五、户籍制度改革的条件与方式
如前述，我认为我国的户籍制度改革早已开始并正取得阶段性成果，但最核心的内容尚未被触及。由于户籍制度牵涉多种社会关系，所以要最终实现改革的目标，决不是中央政府的一纸政令所能办到的，而是要在具备了一定的条件后逐步实现。我认为，要在全国实现户籍制度改革目标，起码应满足以下三个条件：
1.要有绝对把握稳定农业特别是粮食生产。我们是一个拥有12亿多人口的发展中国家，不能指望在国际市场上买粮吃度日，因此制度改革必须有利于农业的健康发展，为此：
第一、农业的比较利益要有所提高。近两年工农业产品剪刀差不但没有缩小反而有扩大的趋势，这种状况不能再继续下去。
第二、农村用地制度改革要继续朝着有利于土地集约化、产业化经营的方向加紧进行，使土地向种田能手集中，建立和完善土地二级市场。
第三、耕地要得到更加强有力的保护，使“十分珍惜、合理利用每一寸土地”的国策法制化，严格禁止乱占耕地。
以上三点概括起来就是农业的生产要素要得到国家的重点保护，而从土地上分离出来的农业劳动力又能彻底割舍与土地的联系，农业人口“留得下，走得出”。
2.继续推进价格体制改革、就业制度改革、失业保障体系的建立和完善、城镇住房制度改革，实现企业自主用工，劳动收入显性化、货币化，减小直至取消对城市外来人口在各方面的抵制和差等待遇。
3.创立城市建设新机制，改变由国家单一投资的现状，吸纳社会游资（其中包括农民在农业生产和工副业生产中积累的资金）投入市政建设，使市政建设进入良性循环。
自1984年颁布《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》后，各地在实践中进行了多种尝试，如江苏天长县秦栏镇的绿卡制，上海等地的“蓝印户口”制等等。在广东、浙江等部分地区，城乡一体化发展模式已初步形成，更有农民集资建城的佳话。但就全国而言，上述几项基本条件尚未达到，成功的经验和阶段性成果也没有通过立法巩固。一些改革尝试，实际上是在二元体制框架内将买卖户口合法化，这是在固化原有的制度。
二元户籍制度是我国一项基本的管理制度，目前这一制度的约束性普遍弱化，有的地方城市户口与农村户口已经没有什么差别，取消二元户籍制可能只起观念上的昭示作用。但在更多的地方，城乡间的经济势差仍然很大，不少地方大批农民外流或举家出走不是建立在高度机械化大生产和农业生产力显著提高的基础上，而是以良田的成片抛荒，农业生产的停滞为代价的。如果一刀切地取消原有户籍制，为了避免过度城市化和精壮劳力撤出对农业的抽血作用过大，势必要通过新的非市场化的措施来调控，徒增混乱。现实的许多问题，并不是取消了户籍制就能解决的，如事实上的城市人口二元性结构问题，也不是不取消户籍制就解决不了。户籍制度是计划体制下的产物，其弊端在与计划机制结合时才能突显，不然就无法解释深圳、珠海的现实。我们不必也不应该用计划经济时期的方法来解决市场经济的问题。
我国幅员辽阔，经济发展水平梯度大，各地区在经济发展中面临的问题也各不相同，所以户籍改革应采取举措配套、平稳过渡、先易后难、局部突破的办法进行。把着眼点放在培育彻底改革所需的条件上。在原有大中城市，重点是加强各项改革，实现原有劳动力的重新组合和优化配置，强化劳动力商品观念，培养和造就新的择业观，逐步健全市场机制，这样既照顾了既得利益集团向市场化转变的实际困难，又使许多城市不同程度存在的人口过剩问题不致加重。对新建市和广大小城镇、集镇，要坚持新法建新制，新人用新法，建立以职业收入、居所为核心的人口管理办法，吸引生产要素适度集聚。这一层次可资借鉴的办法很多，各种条件比较成熟，应该能够推行。
根据以上分析，我认为中央政府可授权省或市一级政府具体决定本地区户籍改革的措施，报中央政府审批。这样既可以保持中央政府政令的统一，避免1958年“条例”、1984年的“通知”及各地相继出现的具体做法的矛盾，又可以充分照顾各地的实际情况。但总的原则必须明确，改革的具体措施应符合一元制户籍（人口）管理模式。
至于由此可能引起的各地人口管理上的一时混乱，我认为也是可以控制的。我国已实行身份证制度多年，它与原有的户籍制度构成我国人口管理上的“双轨制”，但由于原有户籍制度刚性极强，身份证的作用一直很有限，监控措施亦不配套，城市暂住人口中没有身份证的边缘人十分普遍。当务之急是加强身份证制度的系统建设，使其功能日益完善、作用越来越大，成为公民身份的第一证明、逐步将出生证明，生育记录，履历档案等个人资料纳入身份证系统，建立全国统一的身份证检索系统，提高身份证使用的法制化程度。总之，通过培育这一有发展前途的制度，来渐次淡化、取代过时的户籍管理办法。
户籍制度改革直接涉及城市两大社会体系和全体居民，是较之农村经济体制改革和城市改革更深层次的变革。它既以城市和农村改革的深化为条件，又为二者创造和准备条件，是双向互动的关系。只要举措得当，一个崭新的与国际惯例相近又符合我国国情的人口管理办法有望在本世纪末出现。
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