“放贷人”立法的国际经验研究，本文主要内容关键词为：经验论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1674-5477(2010)3-0052-06
一、引言
无论是在金融体系相对完善的美国、英国等发达国家，还是在金融市场发展滞后的印度、文莱、圭亚那等发展中或不发达国家，作为正规金融有效补充的民间借贷，由于其信息搜索成本的低廉性以及借贷资金获得的便利性，广泛存在于日常的经济活动之中。为规范此类借贷活动的开展，大多数国家都制定了放贷人条例(Moneylenders' Act)或消费信贷法(Consumer Credit Act)，并且，为适应国内经济发展水平和信贷格局的变化，各个国家还陆续出台了相关的修正法案(如表1)。
此外，印度等少数国家将放贷人管理条例的制定权限下放到了各个邦，而在国家层面上仅就非社团组织(Unincorporated Bodies，UIBs)和个人放债者的吸储和监管等作出统一规定。
鉴于放贷人存在的广泛性、形式的多样性以及其在金融市场中的重要性，本文首先就国际上放贷人立法中对放贷主体、放贷许可、放贷利率以及放贷监管等规定中的共性进行总结，在此基础上，以新加坡和印度为典型案例，通过列举两国放贷人法案的修正重点，来说明当前放贷人立法的发展趋势，以期为我国的放贷人立法提供参考。
二、“放贷人”立法的国际经验
(一)放贷主体
在多国的立法中，“放贷人”即指以资金进行贷款为业务的贷款人，而不论此类资金贷款业务在其所有业务活动中的比重。在新加坡、马来西亚和文莱的立法中，强调了放贷人的放贷意图是以利息和更多的偿付资金为目的，以此来对放贷人进行事实认定。当然，由于借贷形式的多样性和范围的宽泛性，几乎所有的立法中都明确规定了一些不属于放贷人条例管辖之内的特例——首先，是属于正规监管机构管辖的，从事银行、保险和证券业务的法人实体和机构被排除在外；其次，一些非法人实体，如经过注册的互助社和慈善团体也不在“放贷人”的定义范围之内；此外，还有一些贷款行为也不在“放贷人”立法的范畴之中。如香港立法中，下述的资金借贷行为不适用于1997年的《放贷人条例》：1.由雇主向雇员提供的善意性贷款；2.有抵押保障的公司贷款；3.由信用卡公司向信用卡持有人发放的用于购买固定资产的贷款；4.由主要业务不涉及资金借贷行为的个人所发放的借款；5.由典当行发放的贷款；6.由法令认可下的法定社会团体所发放的贷款；7.由公司向其分支机构或公司分支机构之间发放的贷款；8.在香港从事进出口事务的贷款；9.向资本金不低于港币100万元或其股份或债券在港交所上市的公司提供的贷款。
而新加坡在2009年3月1日起正式实施的《放贷人条例》2008(修正案)中引入了“其他放贷人”(excluded moneylenders)的概念，用以界定不属于新条例规定范围内的个体放贷人，它包括：1.作为福利向雇员提供独立贷款的个人；2.在符合新加坡《证券和期货法》的规定下向信托投资人提供独立贷款的个人；3.向公司提供独立贷款的个人、向有限责任合作公司提供独立贷款的个人、向房地产投资信托机构提供独立贷款的个人。
此外，在巴基斯坦以及印度大多数邦中，商户间的贸易信用贷款和涉及农业投入的信用贷款也不在放贷人立法的范畴之列。而为了使放贷人主体的界定更具有可操作性，在香港、新加坡和莱索托的立法中，专门加入了例外条款。如在新加坡1959年发布的《放贷人法》中规定，只要权威机构能够认定放贷行为不属于法律规定范围之内，则放贷人具有豁免资格。
(二)放贷资格
在上述的所有国家中，放贷人必须到法定机构注册或获得相应许可才可开展放债业务。一般而言，放贷人许可证的有效期为一年且可以持续更新。有所不同的是，美国南达科塔州的法律规定，许可证的有效截至日期为每年的7月1日，无论放贷人在前一年的任何时间获得许可，都必须在次年的6月15日前重新递交申请表；英国放贷人的许可资格可持续5年；而南非法律中虽然未对许可证有效时限作出规定，但放贷人每年必须交纳一定的更新费用以维持许可证的有效性；文莱将许可证的年更新费用规定为500美元。
为保证该项许可制度的实施，每个国家都规定了许可证的登记制度，包括登记每张许可证注销、延期或撤销的有关细节。在英国，公平贸易办公室(the Office of Fair Trading)下设的消费者信用登记部门负责登记有关放贷人许可证撤销和更改等事项，并对公众公开。同样，在新加坡法律中，登记机构以政府公报的形式将获得许可的放贷人名录公之于众，并定期更新。圭亚那的法律则规定，获得放债资格的放贷人必须在报纸上刊登规范启示，在此两周之后方能获得地方行政长官颁发的资格证明文件。
此外，各国法律条文中均规定，对于没有合法许可资格的放贷人所开展的放贷业务被认定为违法行为，将面临罚金和牢狱的处罚。文莱法律中，没有合法许可的放贷人将受到500美元罚金和18个月监禁的处罚。在南非的法律中，如果贷款的发放人没有合法资质，其所发放的贷款不受法律保护(但如果放贷合约缔结的30天内，放贷人已申请放贷许可证或已获得许可资质的除外)。同样，在新加坡和香港的法律中，没有放债资格的放贷行为也不受法律保护，放贷人不具有回收贷款的权利。当此类放贷行为被诉诸法律程序时，有无合法的放贷人资质成为诉讼成败的关键因素之一。
(三)放贷利率
为了将放贷人的合法放贷业务与一般高利贷性质的违法行为区分开来，同时保证放贷人与借款人的合法权益，各国都在法律中明确了放贷人业务中适用的利率上限。
在新加坡2008年放贷人条例修正案中，无担保贷款的最高年利率为18％，担保贷款的最高年利率为12％；文莱法律中，无担保贷款的最高年利率为24％，有担保贷款的最高年利率为15％；圭亚那的法律，更明确了放贷人每笔贷款只能以总量为基准收取单一利率，而不能以未偿付的资金余额收取不同利息，同时，有抵押物的贷款利率上限为12％，有应收账款保证的贷款最高利率上限为18％，而无任何担保的贷款利率上限最高为32％。
有所不同的是，在日本2006年的放贷人修正案颁布之前，其对于利率上限的规定同时并存在《储蓄和储蓄利率法》(Deposits and Interest on Deposits，LCRR)和《利率管制法》(Interest Control Law，ICL)中，如果放贷人的贷款利率高于LCRR规定的29.2％利率上限，则被认定为违法；而如果贷款利率高于ICL所规定的15％～20％利率上限，但低于29.2％，则不存在法律制裁，但利率超出部分不受法律保护。另外，在日本1983年的《放贷业务管制法》中还存在一个特殊的“确认付款系统”(Deemed Payment System)，当一些条款被满足的情况下，超出29.2％的利率贷款协议也将被认定为有效。然而，在2006年日本所颁布的修正案中，利率上限被统一界定为20％，且删除了“确认付款系统”，任何超出ICL规定利率的放贷合约都将受到罚金处罚。
此外，各国法律中对于放贷人放债业务中的其他费用也作出了相关规定。圭亚那法律中明文规定，放债人不得以任何方式收取除利息之外的任何费用；而新加坡最新修正案中对于交易过程中存在的费用问题作出了具体规定，由放贷人强迫产生或超出规定范围的费用，均认定为不合法，借款人可将此部分支出作为抵冲利息或规定费用部分，或作为取消合同的法律依据。
(四)放贷合约
为了强化监管的需要，多国立法中都要求放贷人对所开展的放贷业务签订相应的书面合约。如新加坡2008年《放债人条例(修正案)》中规定：合法的放贷人在同意贷款前必须将合同条款以书面形式提交借款人或其代理。借款人或其代理必须亲笔签名。如合同当事人任何一方不使用英文，则合同条款的相关内容必须在其签字前作出明确清晰地说明。在放贷人放款前，各方签字后的正式合同文本必须交予合同相关借款人或担保人，并保证每年两次就贷款还款账户情况向借款人做出说明。
圭亚那法律中明确借贷合同必须包括贷款日期、数量以及贷款利率等必备要素，同时规定借款人在借贷合同履约期间的任何时候，有权要求放贷人提供一份签字的正式声明，以说明贷款的还款情况和应付款的日期和数额。同时，放贷人在收取还款后必须及时向借款人开具收据。
文莱法律为保证合约的正式性，还规定每份放贷合同上必须粘贴足额的印花税税票。
(五)放贷监管
各国的法律条文中将放贷人及其业务的监管一般分为两个层面，即法律层面监管和自律组织监管。在法律监管层面，法律主要规定了放债人的监管机构、监管检查权限以及高利贷行为衡量标准等方面。如印度政府2000颁布的《金融公司监管条例》中，将非银行类金融企业(NBFCs)和非社团组织(UIBs)的监管权指定给各邦政府，各邦的商业税务部门(The Commercial Taxes Department，CTD)负责放贷人的许可证更新及其相应费用收取工作，而调查委员会(Inspecting Assistant Commission)只有在接到投诉时才着手调查。一些邦还制定的专门的高利贷法以监督放贷人业务中的违法行为。
日本将放贷人监管的权利给予了金融服务机构(Financial Services Agency)，在2006年的《放债人法修正案》中，这一机构的监管职能被进一步加强，允许其对于放贷人的行为进行调查，并具有解除放贷人主管的权利。
新加坡则在2008年的《放贷人条例(修正案)》中进一步界定了高利贷行为。首先，修正案扩大了对高利贷者在追讨还款时使用过激行为的处罚范围。原条例中，在债务追讨过程中采用过激行为并造成借款人财产损失或人身伤害的，才被认定为有罪，将施以鞭刑。而新条例中规定，在债务追讨过程中，凡鼓动或直接参与过激行为的个人都将受到处罚(而无论是否给借款人造成财务损失或人身伤害)；其次，新条例还将利用电子通讯设备为非法放贷人提供便利的行为也视为支持或帮助非法放贷的行为。
为便于监管，新加坡和文莱等国的法律中规定了放贷人必须保存贷款业务的相应资料和记录，这些记录包括借款人的姓名、性别、年龄、国籍、借款数量、利率以及有无担保情况等等。监管机构有权对于放贷人的经营场所、记录文件以及相关资料进行检查，必要时可以查封或转移。
监管的第二个层面在于自律组织监督。多国在给予放贷人合法地位的同时都成立了相应的自律组织，以此来对抗民间非法放债的不易察觉，保障合法放贷人的权利，同时强化监管体系。如日本，在2006年的《放贷人法修正案》颁布之前，约有50％以上的放贷人加入了区域性的自律组织。而2006《放贷人发修正案》更明确了成立一个贷款人协会(Moneylenders Association)以取代所有的区域性组织成为全国统一的放贷人自律组织，并要求所有的合法放贷人加入其中。
除此此外，为了保障借款人的合法权益，同时约束放贷人行为，新加坡、日本、印度等国都要求放贷人在申请合法许可时，提交部分准备金或达到某一净资产额度。如新加坡2008年修正案要求放债申请人必须向准备账户交纳20000新元的准备金；在印度的喀拉拉邦，保证金与放贷数量挂钩，一般而言，保证金数量为放贷总量的1％～8％不等，但随着放贷总量的增加，保证金比例逐次降低；日本新法则将放债资格申请人的净资产额度要求从500万日元提高到5000万日元。在放贷人面临法律诉讼时，准备金将被法院依法冻结，并被作为赔偿有关受害人或交纳罚金以及相关费用的备用金。
(六)借款人强制保护措施
除去上述的放贷人利率限制、合同规范、监管制度以及争议解决程序等规定外，日本、新加坡、美国(南达科塔州)和南非等国的法律中都通过限制借款人的最高借款额度，从而为借款人提供强制保护措施，以避免可能的社会信用问题。
日本2006年的《放贷人法修正案》规定：如果借款人为个人，放贷人必须调查其融资水平以及偿付能力。如果借款人在单一放贷人的已有负债加上新的欲借债总额超过50万日元，或者借款人在不同放贷人的已有负债加上新的欲借债总额超过100万日元，则放贷人必须要求借债人提供能证明其融资水平的相应文件，如纳税单据等。在此基础之上，放贷人需考虑借款人的实际还款能力，从而决定是否发放贷款。一般来说，如果借款人的举债总额超过了其年收入的三分之一，则被认定为不具备还款能力，放贷人禁止向其继续提供贷款。
新加坡2008年的《放贷人条例(修正案)》中规定：年收入在20000美元至30000美元之间的借款人只能承受至多高于其月收入两倍的无担保贷款(unsecured credit)。如果借款人年收入在30000美元以上，其能承受的无担保贷款额至多不超过月收入的4倍。若借款人的年收入少于20000美元，则其只能得到不超过3000美元的小额无担保贷款，同时，年利率不高于18％。此项无担保贷款条款不适用于年收入120000美元以上的新加坡公民和永久居民，以及非新加坡公民或非永久性居民。同时，无担保贷款将一些特别贷款排除在外，如医疗性、助学性以及科研性贷款。
此外，在美国的南达科塔州以及南非，借款人必须具有“信用保证”(credit insurance)才能获得该类贷款。其中，南达科塔州法律还对借款人向放贷人举债的次数进行了限制，尤其是针对短期消费贷款，并且每一次重新举债额度必须少于前次的10％以上。
三、“放贷人”立法经验的借鉴与启示
借助于新加坡2008年颁布的《放贷人条例(修正案)》以及印度储备银行2006年度所发布的《放贷人立法回顾报告》，我们可以对“放贷人”立法的演进趋势进行一个大致的把握和了解。
(一)“放贷人”立法经验的借鉴
1.新加坡2008年《放贷人条例(修正案)》
新加坡新的放贷人条例已于2008年11月18日在国会通过，并于2009年3月1日起正式施行。相对于旧法，新条例主要致力于规范以下几个方面：
*明确放贷活动的合法范围。
*规范现代借贷活动的操作。
*加强对借款人的保护。
*调整借贷体系框架，给予放贷人管理部门更大的行使权，以查处非法放贷机构。
*对未颁发许可证的放贷机构采取新的处罚措施。
除了在本文第二部分所介绍的一些条例细则规定外，有三个方面值得注意：
第一，为保障放贷业务的合法性，在新条例颁布实施的同时，新的反洗钱及预防金融恐怖活动章程将在新放贷人条例基础上重新制定，以取代2007所制定的原有规则(Prevention of Money Laundering and Financing of Terrorism Rules,PMFT Rules 2007)。
第二，鉴于放贷人在现代经济中的作用，新条例允许其在获得管理当局许可的情况下发展分支机构。另外，新条例还解除了对于放贷人进行广告宣传的禁令，允许其在真实、准确、合法的前提下进行广告活动。
第三，新条例中对于无担保借贷问题、高利贷行为认定以及监管检查方面进行了重点规范，旨在加强对于借款人权益的保护。
2.印度储备银行2006年《放贷人立法回顾报告》
根据印度官方2002年度所发布的《全印度债务和投资调查》，2002年，印度农村全部应付债务中，放贷人贷款所占份额从1991年的17.5％上升至29.6％。基于此，为了进一步规范放贷人市场，促进放贷人法律规范，2006年印度储备银行(Reserve Bank of India)在法律顾问Shri S.C.Gupta的带领下，组成了专门的技术研究小组对于印度放贷人市场发展、立法、监管等多个方面进行了调查，并在此基础上发布了《放贷人立法回顾报告》，其中第八部分的政策建议中有若干值得借鉴的地方：1.为鼓励放贷人进行合法化经营，技术小组建议将放贷人业务的“许可证”制度转变为登记制度，各个邦政府应制定更为便捷、低成本的登记程序以鼓励未注册的放贷人进行注册登记，同时对于没有注册登记的放贷人实施更为严厉的处罚措施；2.给予邦政府根据市场实际情况调整放贷人放贷利率的权限，这一调整需以某一基础利率为基准，同时参考辖区内微观金融实体利率的波动范围；3.技术小组建议整合各个邦对于高利贷行为判定立法的标准，严格规定放债人的利率上限；4.放贷人必须保存放贷业务中的原始记录和所有单据。成立统一的监管机构，授权其对于放贷人的业务记录进行调查或封存；5.建立争议解决机制，对于一定限额以下的贷款诉讼设立快速、经济的法院处理程序；6.政府必须将放贷人的法定利率上限、放贷人的违法活动以及争议调节机制等情况公布于众，同时接受公众对于放贷人违法行为的监督与投诉；7.为平衡放贷人在农村地区的主导局面，技术小组建议成立一种新的贷款提供者——受信贷款提供商(Accredited Loan Providers)，并以此作为连接非正规金融与正规金融的桥梁。受信贷款提供商必须是当地居民，熟知当地情况，并具有一定文化水平和经济基础。可以在风险分担的前提下，从正规金融渠道获得贷款并对外放债。
(二)启示
作为正规性金融功能缺失的有益补充，民间融资广泛存在于世界各国的经济活动之中。而“放贷人”作为民间融资方式的一种，由于其个体存在的普遍性和业务开展的灵活性，成为继“小额贷款公司”和“村镇银行”后，我国金融体系亟待规范和发展的资金融通方式。通过研究一些国家“放贷人”立法细则和修正，我们发现，如何界定“放贷人”的合法地位、区分其与“高利贷”行为的法律差异、保护借款人的合法权益是立法层面的重点所在，在此基础上加入反洗钱与反金融恐怖活动条款，强化监管规则则是大势所趋。而在制度设计方面，几乎所有的国家立法都禁止“放贷人”吸收储蓄存款。所以如何借鉴国际经验，建立正规金融与非正规金融之间的连接渠道，借助非正规金融撬动正规金融这个巨大的资金“蓄水池”，从长远看更具现实意义。综合国际经验来说，在我国“放贷人”立法中应着重注意以下几点：
第一，如何在低风险的前提下，最大限度地引导民间资本进入是确认放贷人主体资格的首要考虑因素。低成本的登记制度和高效率的监管制度以及对于非法放贷人的处罚措施是实现这一目标的有效途径；
第二，在贷款利率上限存在约束的情况下，适合的放贷利率是同时保证放贷人与借款人合法权益并区分合法放贷业务与一般高利贷性质犯罪的重要标尺。细分放贷种类、规范收费标准以及强制性的借债人保护条款可以降低市场的潜在风险；
第三，在明确放贷人合法监督机构的同时，培育自律组织，建立畅通的诉讼渠道便利公众监督可以增强放贷人市场的透明度。另外，在放贷人条例中加入反洗钱等相关规定是国际主流趋势之一，既有助于维护市场稳定也增加了我国各部法律间的契合度。
第四，“放贷人”立法的目标在于引进民间资本，弥补正规金融“力所不及”的经济主体的资金需求。但放贷人自身拥有的资金安全及其保险和来源问题涉及到这一体制的稳定性和持续性，在我国未来的立法条文中也需要详细规范。