“十一五”规划指标体系更新与地方政府绩效考核改进，本文主要内容关键词为：指标体系论文,十一五论文,地方政府论文,绩效考核论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、地方政府考核难题
任何一项考核，无论是对企业经营者的考核还是对地方政府官员的考核，其目的都是为了揭示被考核者的行为与组织绩效的关系，并以考核结果为依据对被考核者实施奖励或惩罚。为此，一套考核体系首先必须明确组织的目标，然后将目标分解为可观察的指标，通过奖励建立的激励机制和惩罚建立的约束机制促使被考核者的行为收敛于指标，从而实现组织目标。企业经营者考核，尽管已经积累了丰富的实践经验和进行了多方面的理论探讨，依然是一个公认的难题，地方政府官员考核难度则远甚于此，其原因在于：
1.地方政府官员的法理身份决定了其激励约束机制的特殊性
企业主激励来自于企业经营的剩余收益，经营者激励来自于分享剩余收益和分享控制权收益，地方官员的法理身份是公权力代表，因此，地方官员激励来自于控制权收益。剩余或剩余分享是基于市场的高能激励或显性激励，控制权激励则是隐性激励。支配地方官员行为的是控制权规律而不是剩余索取规律，因此，地方官员的激励主要来自扩大地方资源和向上升迁两方面。由于控制权规律的作用，扩大地方资源实际上就是扩大政府官员的收益，而向上升迁则可以控制更大范围的资源。企业主约束内生于企业主激励，是激励驱动的自我约束；经营者约束部分来自于经营者激励，部分来自于股东的产权约束，是自我约束与外部约束的结合；地方官员约束来自于上级政府和地方公众，完全是外部约束。产权分散带来的“搭便车”行为使地方公众对地方官员的约束软化，信息不对称和监督成本与收益不对称使来自上级政府的约束软化。因此，作为代理人，地方官员具有强烈的机会主义倾向，其行为的道德风险比企业主和经营者高。
2.地方政府官员短期化行为明显
行为短期化是有限理性主体行为的普遍特征，在变化使未来收益预期不清楚的情况下，短期化行为就会发生。尽管企业主和经营者也有短期行为，但地方官员的短期行为更明显。地方官员行为短期化根源于其特殊代理人身份和激励约束机制隐化、外化和软化，频繁的工作变动、政府官员任期制度和严格的任职年龄限制又加剧了地方政府官员行为短期化。我国地方政府官员的工作变动(主要是横向工作调动)频繁，其中包括主管官员为了权力寻租人为制造的人事变动。层次比较高的，曾经报道过北方某地级市短短数年换了几届市长；层次比较低的，有统计资料表明，某地乡镇领导干部干满一届只有30％。再加上政府官员任期制度和严格的任职年龄限制，地方官员未来预期理性程度低，导致地方政府官员浮躁、不愿意沉下去干事，喜欢做秀、不愿意干实事，希望快出政绩或者加快权力寻租。
3.地方政府官员工作任务的多样性和同一个任务的多目标性，限制了显性激励或高能激励合同实施
Holstrom和Milgrom(1991)指出，在代理人从事两种以上的任务，且不同任务之间具有替代性的情况下，如果某些任务及其成果具有可观察性，而其他任务不可观察，那么，固定工资制要优于基于客观业绩评价的显性激励契约。因为，如果实行显性激励，那么代理人就会把更多的精力用于具有可观察性的任务上，而那些不具观察性的任务就会被代理人忽视或冷落。代理人的这种策略性行为不利于委托人整体目标的实现。Williamson(1985)也指出，代理人从事任务的多维性正是企业组织不能像市场一样实行高能激励的主要原因。地方政府承担着发展地方经济、社会管理以及公共服务等多方面工作任务，其中大多数任务都是多目标、目标属性不同，甚至目标相互冲突。一般而言，经济发展的成果比社会管理和公共服务的成果更具有可观察性，经济发展的速度比经济发展的质量和效益更具有可观察性。这可以解释为什么在下面论述的GDP导向下，政府官员会把更多的资源(包括官员的精力)用于固定资产投资、招商引资等活动，而忽视或冷落经济结构调整、技术改造、人力资本积累等活动，更不会将资源用于社会管理、公共服务等活动。GDP导向对官员显性激励的简单逻辑是：GDP增长快意味着政绩好，而政绩好意味着提拔的概率上升。① 由于固定资产投资、招商引资等属于能迅速增加GDP的活动——经济结构调整、技术改造、人力资本积累等属于致力于提高经济增长的质量和效益，但短期GDP效应并不明显的活动——社会管理、公共服务等属于更加长效的、与GDP没有直接关系甚至降低短期GDP产出的活动。这还可以解释地方官员为什么实施产权侵犯、公产权滥用和公产权暴力并造成社会不和谐的原因。地方官员并不是没有道德和良心的坏人，实际上，撇开角色进行分析，他们中的绝大多数都是有同情心、明白是非的普通人。但是，实施产权侵犯、公产权滥用和公产权暴力实质上就是Holstrom和Milgrom指出的将资源从不可观察性任务向可观察性任务强制性转移，是地方官员的角色“理性”。
4.地方政府官员行为与地方经济社会发展成果之间的复杂关联限制了客观绩效评价的使用
借助基本的委托代理模型，假定π为一个指标集，e为地方官员的行为，e包含地方官员对所控制资源的分配方案、官员的工作能力和工作努力程度，ε是一个随机变量，则有：π=f(e，ε)。r为地方官员的报酬，r包含升迁、政治荣誉和工资福利等，由于e是不可观察的，一份使r为e的直接函数的合同是无法实施的，官员的报酬必须和经济社会发展成果联系在一起：r=g(π)。即使从地方政府官员的众多任务的众多目标中选定指标集π，如果ε对π的影响明显却无法量化，绩效评价的客观性就会受到质疑，经济社会管理工作的复杂多样性使这种情况很普遍。即使用容易量化的指标，比如固定资产投资、GDP增长率，但这些指标受ε的影响，比如，经济周期、企业经营状况波动等的影响可能比受e的影响更明显。
上述几个方面并非各自独立，它们往往相互交织在一起。比如，地方政府官员工作任务越多、同一个任务包含的目标越多、目标之间性质差异越大，指标集π就越难选择，实施绩效评价也就越困难；地方政府的控制权激励、工作变动频繁不仅导致地方政府官员行为短期化，也使ε对π的影响更大，绩效评价的客观性就更差；地方政府官员的控制权激励和约束软化意味着地方政府官员将指标集π做大的激励可能会被权力寻租激励弱化甚至抵消。这些更增加了地方政府官员的考核难度。
二、GDP导向与地方政府行为
1.GDP最大化成为地方政府共同模式
改革开放以来，GDP成为地方政府行为导向是一个不争的事实。GDP成为地方政府行为导向主要有两方面的原因：一是GDP成为上级政府考核下级政府政绩的主要指标，二是GDP成为地方政府财政来源的基础。从理论上讲，地方政府的职责包括发展地方经济、社会管理和公共服务等多个方面。由于特定历史原因，我国从中央到地方都在实施赶超式和跨越式发展战略，发展经济成为地方政府的主要职能，社会管理和公共服务等职能则长期被置于次要地位甚至被有意无意地忽略。单就经济发展而言，包括速度、质量和效益等多因素，由于同样的原因，增长速度成为经济发展的主要指标，质量和效益则长期被置于次要地位甚至被有意无意地忽略。于是，实际上只是经济增长速度指标的GDP增长率上升为衡量地方政府政绩的最主要指标，GDP增长率则成为事实上的考核地方官员的标准。1994年引入的分税制对中央和地方的财政关系进行了重大调整，中央重新上收了收入权但没有调整支出任务，省级以下各级政府(市、县、乡镇)要负责提供重要的社会支持和几乎所有的公共服务，加上转移支付体系建设不完善，地方政府尤其是中西部基层政府的财政压力日渐沉重，这种财权事权划分体制意味着GDP增长成为地方税源和财政收入增加的基础。上述原因，也意味着地方政府的责任和利益事实上被界定。
进一步分析，地方政府主要是由地方官员组成的主体性存在，地方政府的行为主要取决于地方官员的行为。作为有限理性的主体，地方官员的行为也是约束条件下的最大化。由于地方官员的法理身份是公权力代表而不是企业主，支配其行为的是控制权规律而不是剩余索取权规律，因此，地方官员的激励主要来自扩大地方收益和向上升迁两方面。由于控制权规律的作用，扩大地方收益实际上就是扩大政府官员的收益，而向上升迁则可以获得更大范围的控制权。虽然大量事实表明，许多GDP增长速度太高的地方，其经济效益反而是比较差的，而且往往会遗留很多经济社会问题，但尽快把GDP总量或GDP增长速度搞上去总是地方官员的最优选择。因为：①既然总是GDP总量大或增长快的地区的官员优先提拔到更高职位或更好的地方，那么，把GDP总量或GDP增长速度搞上去就是地方官员的优先选择；再加上官员任期制度决定了其行为短期化特征，尽快把GDP总量或GDP增长速度搞上去就是地方官员的最优选择。由于提拔是一种“选拔性考试”，只有很少数“优秀考生”能通过考试，而对升迁的路径依赖又决定了官员既然“人在江湖”就只有千军万马挤独木桥，基于GDP的地区经济锦标赛必然展开并愈演愈烈，竞赛非合作博弈特征也由此决定。②纵然地方官员知道被提拔到更高岗位或更好地方的概率很小，尽快把GDP总量或GDP增长速度搞上去仍然是地方官员的最优选择。一方面，经济总量扩大意味着控制范围和控制权收益扩大，这类似于“建立官僚企业王国”般的自我提升；另一方面，尽管频繁的工作变动、任期制度和官员任职的严格年龄限制降低了官员扩大“王国”规模的自然界限和激励，却更加助长了其短期化倾向，加剧了其寻租活动，因为快速增长的经济会提供更多寻租机会。③由于在经济不发达阶段，增加GDP比提高经济质量和效益、比社会管理和公共服务更容易操作、更容易出政绩，因此，增加GDP是官员“投入产出比”最高的活动，由于低学习成本和路径依赖效应，GDP最大化最终固化为官员的共同模式。
2.GDP导向下的地方政府行为成为经济社会生活中若干矛盾的症结所在
我国经济社会生活中很多问题都与GDP导向下的地方政府行为有密切关系。一方面，为了尽快把GDP总量或GDP增长速度搞上去，为了在地区之间的经济锦标赛中胜出，地方政府具有强烈的投资冲动倾向和地方保护色彩，而地方政府的投资冲动和地方保护与宏观经济过热、重复建设和市场分割有紧密联系。另一方面，地方政府虽然也要履行社会管理、公共服务等方面的职责，但往往对其应该担当的社会职责不够重视，不仅如此，在GDP最大化的过程中，政府角色异化造成市场机制破坏和加剧社会不和谐。
(1)地方政府的投资冲动推动宏观经济过热和加剧重复建设。投资、消费和出口是经济增长的三驾马车，由于我国大多数地区尤其是西部内陆地区消费率低、经济外向度低，经济增长主要是靠投资推动。因此，GDP导向的地方政府具有强烈的投资冲动倾向。改革开放以来，中国经济几次陷入过热—调控—降温—过热的周期，地方政府的投资冲动是宏观经济过热的主要推动因素。以最新一轮的经济过热为例，开始于2003年下半年的这一轮经济过热主要是由投资需求拉动的，投资过热的源头是各级地方政府。2004年上半年中央项目投资为3370亿元，同比仅增长1.3％，而地方项目则达18474亿元，增长率达38.5％。许多“化整为零”的新投资项目都是地方政府审批的，许多新的“开发区”也都是地方政府在搞。在已有的3837个开发区中，直接由国务院批准的只有232个，仅占6％，由省级政府审批的1019个，占26.6％，其余2/3以上的开发区都是地市或县级政府擅自审批的(张世贤，2004)。以至于在2004年第一季度的全社会总投资中，地方项目投资增速超过了60％。这是固定资产投资增速过猛、规模偏大的主要拉动力量(夏杰长，2004)。不仅如此，由于各个地方政府不顾及自身资源禀赋特征、不考虑比较优势，一哄而上“短平快”项目和眼前投资回报率高的项目，再加上地区之间比拼投资增长速度的正反馈强化效应，使本来就很严重的重复建设在一轮一轮的投资冲动中越来越严重。各省市在“九五”、“十五”时期纷纷选择电子、汽车、机械等为重点产业。有21个省市生产电视机，19个省市生产空调，等等。据资料显示，我国中部与东部工业结构相似率已达93.5％，西部与中部工业结构相似率已达97.9％。
(2)地方政府的地方保护导致市场分割。市场分割即通常所说的条块分割，有纵向市场分割和横向市场分割两类，横向市场分割又叫地区分割，地方政府的市场保护是横向市场分割即地区分割的主要成因。地方政府使用禁止或数量限制、征收额外费用、提高技术标准、延长审批时间等对外地产品尤其是可能对本地产品形成冲击的外地产品进入本地市场设置障碍；对本地紧俏的农产品、矿产资源、工业原料实行封锁禁运，对资源流动设置障碍，“棉花战”、“煤炭战”、“非煤矿山资源战”、“烟草战”等此起彼伏；对本地技术装备水平低、污染严重的企业实施保护，甚至对本地的制假企业和假冒伪劣产品进行暗中保护；对本地资本外流进行挽留、限制和阻挠，对外地资本进入提供种种超市场优惠条件。这些做法在产品、原材料和投资等领域制造地区分割。地区分割对宏观经济运行和调控、产业关联深化和产业组织演进、企业改善经营管理和提高技术水平等均造成危害，导致产出配置结构扭曲损失和要素配置结构扭曲损失。据有关专家测算，1978—2000年间，我国经济的产出配置结构扭曲损失和要素配置结构扭曲损失总体呈上升趋势，特别是1996年以来持续上升，到2000年高达20％(郑毓盛，李崇高，2003)。如果矫正产出结构和要素配置结构扭曲，可以在不增加要素投入的基础上，使制造业部门的增加值增长大约5％，约为975亿元(刘培林，2005)。
(3)地方政府在GDP最大化过程中的角色异化破坏市场机制，造成社会不和谐。地方政府在GDP最大化过程中已经由经济活动的裁判员部分异化为运动员，由社会和谐的守护人部分异化为社会和谐的破坏者。其运动员色彩更胜裁判员，党政领导抓经济项目、招商引资、干预企业的经营决策，并用投资增长、招商引资数量、规模以上企业数量增长等指标严格考核干部。政府角色异化导致的职能越位阻碍市场机制在经济活动中作用的发挥，破坏企业和企业家生成和成长所需要的制度环境和宽松氛围，最终不利于地区竞争力的提高。这可以用苏南模式的衰败和温州模式的成功加以说明。20世纪80年代到90年代间，苏南、浙江、广东借助于政府建立在对农村土地和劳动力控制基础上的强大资源动员力量完成了早期资本积累，但地方政府在经济发展中既做“运动员”又做“裁判员”，虽然取得了经济短期发展，却由于影响了市场培育和市场主体发展，最终导致政府大包大揽，产权不清的苏南模式衰败。由于手中只有政策资源而没有控制土地和劳动力资源，温州政府只能鼓励民间中小企业发展，地方政府仅仅是制度供给的温州模式由于培育了市场环境和市场主体，获得了长远成功。
“十五”时期以来，我国社会贫富差距日益拉大，相对贫困现象日益突出，绝对贫困现象不容忽视；区域经济发展不平衡，东西部地区间经济发展差距不断扩大；老百姓看病难、上学难、买房难、就业难，基于相对贫困和绝对贫困的基本民生矛盾突出；旧的基于等级制度的社会不公平没有被完全革除，新的社会不公平日益凸显，这些表明我国社会的不协调发展现象日益明显并有加重态势。地方政府以GDP为中心，不仅忽视社会管理和公共服务，而且为了尽快把GDP总量或GDP增长速度搞上去而使用的产权侵犯、公产权滥用和公产权暴力是造成社会不和谐的重要因素。社会不和谐的根源是强势群体对弱势群体的产权侵犯以及这种产权侵犯在金融、宏观经济、国际贸易、生态环境等领域的延伸(陈惠雄，2006)。企业改革、城市拆迁、土地征用中普遍存在的对职工、市民和农民的不公平、强迫甚至暴力，其实质就是地方政府及其代表的社会强势群体对普通职工、市民和农民等各类社会弱势群体实施的产权侵犯。改革开放至2002年，我国相关部门少支付给农民土地征用款约为2万亿元(王新亚等，2003)，国有企业改革中很多职工下岗补偿金远远不够补偿其人力资本，普通市民在城市拆迁中不论愿意不愿意都得“服从大局”，而且拆迁补偿一般都比实际损失少很多，这些致使农村出现大量失地无业农民，城市出现特殊再就业弱势群体和特殊生活困难群体，导致基本民生更加矛盾突出，加剧社会不和谐甚至引发社会冲突。不仅如此，由于在中国初期市场经济条件下，地方资源具有“内公外私”产权属性(何晓星，2005)，地方辖区内的土地、环境、生态、制度、政策、公共信用等被界定为辖区内共有产权，受地方政府控制，缺乏硬产权约束，地方官员动用起来几乎没有约束。地方政府为了扩大控制权边界、强化动员能力，挤压私产权，力图扩大公产权边界，将地方舆论、公共言论、话语权等纳入控制范围，甚至以维护“地方党委”领导核心这样冠冕堂皇的理由将市民尤其是公务人员的政治倾向、思想等都纳入控制范围。无约束下的公产权滥用和冠冕堂皇理由下的公产权暴力导致土地浪费、生态环境破坏、制度政策随意性、公共信用无节制透支下政府公信力缺失，以及舆论缄默、众口一词、思想僵化、精神紧张等政治生态恶化等广义社会不和谐问题。
三、“十一五”规划指标体系的重大更新
2006年3月14日，第十届全国人民代表大会第四次会议批准了《中华人民共和国经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称“十一五”规划)，全国各省区市也陆续发布了各地的“十一五”规划纲要。从长期来看，制定经济社会发展五年计划是中央政府和地方政府的一项常规性工作，但是，与“十五”计划相比，“十一五”规划有着显著的不同。一是称谓由国民经济和社会发展五年计划改成国民经济和社会发展五年规划，虽然只有一字之差，却体现了我国经济社会发展阶段的演进和各级政府在经济和社会发展中发挥作用方式的重大区别。二是突出科学发展观、突出建设社会主义和谐社会。科学发展观是未来五年和今后更长时期我国经济社会发展的指导思想，建设和谐社会是当前和今后相当长时期内有中国特色社会主义建设的重要内容，“十一五”规划纲要用相当大的篇幅阐述科学发展观、阐述建设社会主义和谐社会。三是大幅度调整指标体系，界定经济社会发展指标属性。这是“十一五”规划最显著的特征，也是最值得解读的地方。
“十一五”规划调整发展规划指标体系，将指标分为经济增长、经济结构、人口资源环境、公共服务人民生活四大类，并且大幅度减少经济指标，增加社会发展、人民生活以及环境资源指标。在其22项经济社会发展主要指标中，经济增长和经济结构方面的指标有6项，其中经济增长方面的指标只有国内生产总值和人均国内生产总值2项，其余4项均是经济结构方面的指标，人口资源环境指标有8项、公共服务人民生活指标有8项。界定量化指标属性，将量化指标分为预期性和约束性两类。在22项主要经济社会指标中，约束性指标8项，分别是全国总人口、单位GDP能源消耗降低、单位工业增加值用水量降低、耕地保有量、主要污染物排放总量减少、森林覆盖率、城镇基本养老保险覆盖人数、新型农村合作医疗覆盖率；预期性指标14项，包括GDP在内的6项经济总量和经济结构指标全部是预期性指标。预期性目标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。政府要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，综合运用各种政策引导社会资源配置。约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。同时，一些地方政府在其发展规划纲要中还提出了第三类目标(即导向性指标)。比如，吉林省长春市在其“十一五”发展规划中将发展指标分为导向性、预期性和约束性三类，并指出：导向性指标是指符合政府希望的发展方向的指标，主要依靠市场主体的自主行为实现；政府创造好的宏观环境、制度环境和市场环境，使市场主体与政府希望的发展方向尽可能一致。预期性指标是指在导向性基础上进一步强化实现意愿的指标，政府适时调整宏观调控方向和力度，综合运用宏观政策和经济杠杆引导社会资源配置，努力争取实现。约束性指标是指在预期性指标基础上进一步强化政府意志的指标，政府在公共服务涉及公众利益领域提出工作要求，政府通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。四川省绵阳市也提出了与吉林省长春市类似的指标体系设置和指标属性界定。
四、地方政府绩效考核改进
1.以科学发展观为指导的经济社会发展指标体系更新奠定了地方政府科学考核的基础
改革开放以来，中国经济创造了持续20多年高增长的世界奇迹，以“十五”期间的情况来看，我国GDP年均增长9.5％，按照亚洲开发银行2006年4月6日公布的数据，中国2005年GDP增长为9.9％。② 但是，我国经济高增长是以资源高消耗、环境破坏和社会不和谐程度增加为代价的粗放式增长，随着我国资源、环境和社会不和谐问题的凸显，粗放式经济增长方式已经走到尽头。“十一五”规划指标体系更新表明我国发展的指导思想从速度和数量导向转向依靠技术创新提高经济增长质量。“十五”计划的GDP年均增长率是7％，完成情况是9.5％，完成情况大大超过计划指标。“十一五”规划的GDP年均增长率是7.5％，大大低于“十五”计划完成情况的9.5％，这是我国经济发展不再强调速度导向的重要信号。③ 更为重要的是，“十一五”规划的GDP年均增长率7.5％是预期性指标，这更加淡化了发展模式的数量导向。中国工业技术的弱原创性和强模仿性是造成资源短缺和环境压力、产业国际竞争力弱的根本原因(金碚，2005)。中国产业技术的自主创新能力薄弱，关键技术的自给率较低，对外技术依存度达50％以上，而发达国家均在30％以下，美国和日本则在5％左右；在中国的设备投资中，进口设备占投资设备购置总额的比重达60％以上，一些高技术含量的关键设备基本上依靠进口；中国每年的发明专利数占世界的比重不到3％(吕政等，2005)，这些导致中国产业国际竞争力弱，中国企业在国际产业链中只能居于低端并主要使用价格竞争。中国要实现增长方式转变，提高产业国际竞争力，必须增强自主创新能力。但是，增强自主创新能力必须有实实在在的投入。2003年，中国R&D经费总额为1539.6亿元，按汇率换算仅相当于美国的1/16，R&D经费占GDP的1.32％，明显低于美国、日本和韩国3％左右的水平；中国制造业的产出规模已占世界制造业产出总量的6％，而制造业R&D投入仅占世界制造业R&D投入总量的0.3％。2000年，中国R&D经费占GDP比重仅为0.9％，“十五”计划目标为1.5％，2005年为1.3％，5年只增长了0.4％，不仅比例小、增长慢，而且是“十五”计划唯一没有实现的主要经济指标。到“十一五”末的2010年，我国R&D经费占GDP比重将达2％，5年增加0.7％。这些指标数量的调整和属性变化体现了科学发展观的要求，奠定了转变地方政府职能和地方政府考核的基础。
2.“十一五”指标体系调整和属性界定为正确界定政府职能、考核地方政府提供了依据
“十一五”规划调整发展规划指标体系，大幅度减少经济指标，增加社会发展、人民生活以及环境资源指标，将主要的、目前或将来可预见时间内技术上可控的社会发展、人民生活以及环境资源指标界定为约束性指标，将包括GDP在内的经济总量和经济结构指标全部界定为预期性指标，并用约束性指标作为政府工作要求，不仅表明地方政府将担任更多促进社会和谐、改善人民生存状态、提高人民生活质量、生态环境保护责任，而且这些责任是直接考核地方政府的依据。“十一五”规划的GDP年均增长率7.5％是预期性指标，预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。政府通过创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，综合运用各种政策引导社会资源配置。这意味着，一是发展经济主要是以各类企业为主的市场主体的责任，作为宏观经济增长速度的GDP增长率是千千万万个微观市场主体自主行为累加的结果，直接创造GDP主要是企业的责任。如果说政府也要创造GDP，除了少数特殊情况，例如，政府工程、与外国政府和外国企业签订大额定单等之外，都是在间接创造GDP，即为企业创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境。二是既然GDP增长率是千千万万个微观市场主体自主行为累加的结果，那么，对政府来说，GDP增长率就是一个外生变量，政府实际上是无法对它进行“计划”的。三是由于个别企业不具备有关经济运行整体情况的充分信息和处理这些信息的能力，政府应该综合各方面信息，对宏观经济态势进行预见和判断，从而给各类市场主体提供参考和指导，这是政府的职责。GDP增长率是最重要的宏观经济指标之一，包含关于经济运行的大量有价值的信息，因此，预见GDP增长率是政府提供给各类市场主体的最主要的公共产品之一。四是预期性指标既然是国家期望的发展目标，预期性指标发布之后，政府就不能完全听之任之，而应适时调整宏观调控方向和力度，综合运用各种政策引导社会资源配置去努力实现指标。从政绩考核的角度讲，既然创造GDP主要是市场主体的事情，与政府行为只存在间接关联，而且GDP增长率仅仅是预期性指标，那么，用GDP增长率作为政绩考核主要指标的科学性和合理性就完全消失了。吉林省长春市就只把约束性指标纳入各县(市)区及各部门经济社会发展综合评价和政绩考核。业绩考核具有导向作用，地方政府考核是地方政府职能的反向界定，GDP指标的弱化，社会、民生、生态环境指标的强化，将从根本上促使地方政府转变职能，将工作重点放在社会管理、公共服务、生态环境保护等方面，而将直接发展经济的任务还给市场主体，主要从制度供给、经济预测等方面间接为经济发展做贡献。当然，考核体系设置是一个技术性很强的工作，必须依据不同地方、不同层次地方政府职能的具体情况，运用系统方法进行设计。
3.在“十一五”规划中民生、资源、环境指标的硬化强化了政府官员约束机制
政府官员的激励约束机制对考核有重要影响。由于政府官员的控制权激励内生于其公权力代表这个法理身份，因此，政府官员约束机制重塑更具有合理性和可操作性。前面指出，政府官员约束的外在化和软化，由于政府官员的控制权激励及其代理人和多重代理人身份，地方政府官员约束的外化难以避免，因此，必须从硬化地方政府官员的约束着手。地方政府官员能够实施产权侵犯、滥用公权力和实施公权力暴力，一个很重要的原因就在于产权保护力度不够。“十一五”规划对民生指标的硬化表明中央建设和谐社会的决心，通过在土地征用、城市拆迁、企业改制中侵犯农民、市民、职工权利来加快出政绩的做法将被有力遏制。土地、生态环境是重要资源。长期以来，我国的土地资源没有进入市场，地方政府只支付极少的补偿金就可以征用农民的耕地，土地几乎成为地方政府的“免费午餐”，各级地方政府通过大量征用和出售土地或变相出售土地获得巨额建设资金，乱铺摊子，大搞“政绩工程”和“形象工程”。环境资源滥用的实质是，公有产权被少数代理人窃取导致了环境资源成本高度外部化。地方政府为了获得短期经济高增长，一方面，在铺摊子、搞“政绩工程”和“形象工程”中透支生态环境；另一方面，容忍、默许甚至纵容辖区内企业破坏生态环境。“十一五”规划大幅度增加资源环境指标并提高资源环境指标的约束力度，不仅可以约束政府滥用土地环境资源，而且可以促使政府履行监督市场主体使用生态环境资源的责任，地方政府将从公产权滥用回归公产权监管。
注释：
①这个简单逻辑忽略了后面要讨论到的官员从GDP增长速度提高中获取更多权力寻租的激励，但不影响这里的分析。
②亚洲现在是世界上经济发展最快的地区，亚洲开发银行2006年4月6日公布了2005年亚洲41个发展中国家和地区的经济增长率排名。亚洲41个发展中国家和地区的平均经济增长率为7.4％，中国以9.9％的GDP增长率排名第六，但GDP增长率排位前5名的国家阿塞拜疆、亚美尼亚、阿富汗、缅甸、土库曼斯坦的经济总量均很小。韩国GDP增长率为4.0％，日本GDP增长率为2.8％。
③考虑到我国作为发展中国家、加快工业化进程以及人口自然增长率等多方面实际情况，经济增长速度过低也是不健康的发展。对美国、日本等发达国家来说，2％—3％的经济增长率已经是高速度，但我国经济增长率如果低于7％，宏观经济运行可能就会出现问题。
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