构建地方政府债务风险评价体系
——以浙江省X 市为例
薛 燕 胡 娜
(浙江金融职业学院，浙江 杭州 310018)
摘要： 财政分权机制下公共产品和服务的提供必然导致地方政府债务风险形成，本文通过建立四维度12个指标的政府债务风险评估体系，对浙江省X市政府债务风险进行了评估，进一步从举债权限、规模控制、风险预警和监管角度探析构建地方政府债务管理框架，提出优化政府机构，考核机制；深化财税改革，完善投融资机制的政策建议。
关键词： 地方政府债务；风险评估；债务管理
一、我国地方政府债务现状及存在的问题
2010年以前，审计部门主要关注各级政府财政的预算平衡，随着地方政府债务风险日益增加，各级人大和审计职能部门在界定政府债务时逐布扩大了具体统计范围。付庆红(2007)认为地方政府作为债务人，其债务主要包括财政赤字及其显性债务和隐性负债。依照国际货币基金组织(IMF)对公共债务的内涵界定，国家审计署将地方政府债务首先划分为显性债务和隐性债务，根据其是否具有预见性，又进一步分为直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和有隐性债务。
2008年国家实施4万亿财政刺激政策以来，各地方政府配套融资迅猛增加，但由于相应债务风控机制不健全，引起地方政府债务风险激增。
数据显示，2010年6月，地方融资平台贷款余额约7.66万亿元，当年年底就达到了12.5万亿元。
1.我国地方政府债务的成因
刘尚希等(2002)认为，单一制政体使得中央政府对地方政府提供隐性担保，从而引发地方政府的道德风险。
魏加宁(2004)认为，中央与地方之间财权、事权划分不清是地方政府负债的主要原因，马骏等(2005)认为分税制背景下地方政府财力下降、事权增大，加之官员考核中的年龄限制和末位淘汰制，导致部分地方政府急功近利、加大政府负债投资，终致债务风险增大。
基于委托代理理论，姜文彬等(2006)指出代理人成本大于其经济报酬是地方政府债务形成的直接原因，中央政府的激励监督机制不完善是其根本原因。
学者把地方政府债务规模不断扩大的原因重点聚焦于地方政府的举债动因上，其一是盲目的经济增长崇拜以及政府官员考核制度不科学。一段时间以来，追求GDP成为考核地方政府绩效的唯一标准，基于“理性经济人”假设，政府主管官员必将被GDP所绑架，其独立性丧失。其二是1994年税改造成的中央与地方财权与事权脱节。分税制改革旨在解决中央和地方政府税收收入与事权难以匹配，在具体实施过程中，由于地区差异，部分地方财政收入锐减，加之政府转移支付体系不够完善，部分地方政府陷入财政窘境，举债经营在所难免。
2.地方政府债务规模
据社科院统计，自1994年分税制改革以来，地方政府债务规模逐年增加，到2017年已达到56万亿元，是当年GDP的95%。
(1)我国地方政府债务规模。自2007年～2013年间，我国地方政府债务余额增速明显加大，根据国家审计署发布的《我国政府债务审计报告》统计，2012年我国地方政府负有偿还责任的债务总额(含负有偿还责任和或有偿还责任)为合并口径下27.77万亿元，债务比率(当年政府债务余额/GDP总额)远低于国际标准，但截至2013年，我国地方政府债务总额合并口径下已达到30.28万亿元，超过当年GDP总额的一半以上，而其中或有债务达到10万亿元。由此可见，地方政府债务风险管理已经迫在眉睫。
Bi为X市债务风险12个指标维度。
压力平衡体现为对钻井液液柱压力的双向约束，泥浆密度有一定的窗口，当泥浆密度低于孔隙压力时会导致井涌井喷(密度下限)；高于破裂压力时会导致井漏(密度上限)。
二、地方政府债务风险评估
1.地方政府债务风险评估体系建立的必要性
参照胡光辉(2008)的方法，本文构建地方政府债务风险评价指标体系为:一级指标包括债务规模、偿还能力、负债潜力和债务风险4个，进一步划分为偿债率、债务负担率、赤字依存度、经济增长率、财政收入比率、债务率、土地收入依存度、财政收入增长率、财政收入弹性、债务增长率，或有债务率，逾期债务余额比率12个二级指标。各指标的测度和参照值见表1。
2.评估系统指标选择
根据前文分析，鉴于地方政府财政收入的负增长和土地转让收入的不可持续，造成部分地方政府债务总量失控，地方政府债务风险一旦失控将会给整个国民经济造成难以估量的后果。因此，必须确保地方政府债务可控，尤其是建立一个科学有效的地方政府债务风险评估体系非常必要,利用评价体系对高风险地区提示预警，从而规避由此造成的不必要损失。
表1 地方政府债务风险评估层次结构
3.地方政府债务风险评估方法
(3)浙江X市政府债务风险评价。X市2014年～2018年间各项债务风险评价指标实际值如表5所示。
那么无人驾驶时代真的来临了吗？“虽然各大企业不断宣布无人驾驶或自动驾驶在技术上的突破，但是从技术突破到真正规模化运行，中间还有太多要解决的问题。”[9]有理由相信，无人驾驶时代终会来临，只是尚需时日去发展与接受检测，基于此，立法或法律制度应积极做出变革，迎接无人驾驶时代的到来。
4.地方政府债务评估体系实证——以浙江省 X市为例
(1)浙江省X市政府债务情况。2014年～2018年期间，浙江省X 市财政收支情况及负债余额如表2所示。
表2 浙江省X市历年政府债务及其偿还能力 单位：亿元
表2可以看出，X市偿债能力主要来源于财政收入、政府基金收入和土地出让收入，近5年来以上收入对当地政府的财政贡献度相对稳定，除2014年和2015年收不抵支外，政府可支配收入尚能承担到期债务，但近年来其持续性令人担忧。X市2014年～2017年土地出让收入稳步增加，特别是2015年和2016年增幅较大，但2018年却较2017年下降30%左右，土地财政的可持续性不强对未来政府偿债能力造成明显影响。
由表1可见，虽然X市的政府债务规模仍属可控范围，但政府收入尤其是土地出让收入不稳定，还应对债务风险保持警惕。X市政府债务主要包括银行贷款、政府债券和转贷债券三大类。具体情况见表3。
表3 2016年～2018年浙江省X市政府债务形成构成情况 单位：亿元
数据来源：《浙江省财政统计年鉴》(2016年、2017年、2018年)
从X市政府债务构成情况分析，其举债途径主要来自于银行借款，尤其是2016年～2017年银行贷款占其政府债务的比重分别达到99%和96%，说明其债务资金来源相对单一，债务风险太过集中，X市财政可以探索建立规范的地方政府举债融资机制，将风险分散到不同的融资主体，债券发行方式多样。
解决地方政府债务治理问题，首先要划清政府与市场之间的界限，转变政府职能，将地方政府从一味强调经济发展进而不断上项目转变到做好裁判、注重提供公共产品和服务上来，正如李克强总理在政府工作报告中强调的，政府应进一步深化“放、管、服”改革。
我国的高校管理制度不够完善。唯亲是用的管理制度会导致一部分有实际工作能力但不善于表达的员工心理不平衡。另一种现象就是对新进员工的制度不够完善，其中一方面表现于经济回报，比如新来实习员工没有任何补贴，需要免费劳动半年，这种不合情理的野蛮式管理会造成人才的流失。
(1)
(2)地方政府债务风险评价。历年来我国地方政府债务规模不断加大，新增债务额与最高预警限额之间的呈现总体平稳态势，但2013年新增债务规模达到30000多亿元，在目前狭小的债务融资渠道下，地方政府债务与地方经济发展的弹性系数值不断降低，导致地方政府未来的债务还本付息压力加大，偿债风险越来越高。
急性心绞痛是冠心病心绞痛急性发作时的表现，以急性心前区疼痛，胸闷、气短、心悸、肩背痛等为特点，疼痛多剧烈，患者难以忍受，其持续时间多达到甚至超过5 min[1] ，如急性心绞痛未能得到及时救治，常可导致急性心肌梗死，甚至危及生命，后果严重[2] 。治疗急性心绞痛的药物较多，临床中应合理选择药物治疗，以有效缓解心绞痛、预防疾病的复发。近年来笔者将氯吡格雷应用于急性心绞痛患者的救治中，取得了满意的效果，现报告如下。
X市历年各项指标风险平均值如表4所示。
表4 浙江省X市政府债务风险相关指标参照值
模糊综合评价法主要是用数学方法对模糊的研究对象进行量化分析，设置多级评价指标，将多因素的定性影响评价转化为定量分析，目前我国地方政府债务风险度量尚无一致性评价标准，本文对地方政府债务风险选择模糊综合评价法进行定量分析。
“对，祖姑婆去世前，将这枚玉玦送给我父亲——她在上官家的侄子，对他讲，玦就是抉择的意思，在这个世界上，我们的选择比能力更重要。”上官星雨提到她那位名满天下的祖姑婆时，语调有一点伤感。那个女子天纵其才，却又命运多舛，她为女婴时，即没入宫掖为奴，周旋在帝王将相间，一生的遭逢遇合，尽是仰人鼻息，考较利害，不得已而为之，哪里又有选择可言！
表5 浙江省X市债务风险评价指标实际值
以2018年为例，根据公式(1)计算各指标权重，最终得到各项指标权重分别为ω=(0.11，0.06，0.02，0.15，0.07，0.07，0.15，0.03，0.08，0.03，0.17，0.07)，得到12项指标的权重后，根据表5中2018年X市的实际数据建立该市政府债务风险模糊评价矩阵 Z：
运用模糊关系矩阵Z和指标权重，根据公式Y =ω i ×Z 计算得出2018年X 市债务风险一级指标的模糊评价值 Y=(0.15，0.21，0.22，0.21，0.10)，由此可以判断X市2018年的债务风险为中度风险。根据同样的方法，可以判定X市2014年～2018年间政府债务风险等级分别为：2014年轻度风险，2015年中度风险，2016年高度风险，2017年中度风险，2018年中度风险。除2016 年以外，X市的政府债务风险尚处于可控的范围内，但由于以上评价中未能体现或有债务风险，相关结论仅供决策部门参照使用。
三、地方政府债务治理的政策建议
1.明确政府与市场的关系
(2)X市政府债务风险评估。前文选取了债务规模约束指标、偿债能力指标、负债潜力指标和债务风险指标共4个一级指标，以及12个二级指标采用模糊评价地方政府债务风险。根据层次分析(AHP)理论，确定风险指标权重，使用权重的计算公式如下：
2.界定财政支出范围和债务支出范围
界定政府债务支出范围。政府债务支出的主要领域为:解决“三农”问题增加投入、投资于基础设施领域、经济结构调整和区域经济协调发展(随着改革的深化，政府应逐步退出)、社会保障制度建设。
3.优化政府组织结构，创新考核机制
创新考核机制，首先，将重点放到对效益最大化上来，而不是追求规模最大化，应避免政府官员的自利行为。其次，将地方政府债务情况作为政府官员升迁的限制条件。最后，改革现有绩效考核方式，增加公众对政府的考核。例如，可以通过公众问卷、媒体考核、中介机构考核等方式，以确保政府绩效考核的科学性和准确性。
四、结论
通过辨析地方政府债务、债务风险和政府债务管理的概念，辨析政府债务管理的相关理论，本文认为地方政府举债的内因在于财政分税制改革造成的财权事权不匹配、地方政府融资渠道不畅，以及中央对地方政府考核机制不健全是地方政府债务风险形成的内在动因；结合政府财政数据通过建立四维度12项指标的债务风险评估体系。运用模糊综合评价法对浙江省 X 市2014年～2018年间政府债务风险进行评估，进一步研究了我国地方政府债务管理的基本框架，提出地方政府债务治理的政策建议。
参考文献：
[1]付庆红.公共财政视角下地方政府债务问题研究[D].山西：山西财经大学,2007.
[2]缪小林,伏润民.地方政府债务风险的内涵与生成:一个文献综述及权责时空分离下的思考[J].经济学家,2013，(8)：90～101.
[3]刘尚希,于国安.地方财政或有负债:隐匿的财政风险[M].北京：中国财政经济出版社,2002.
[4]魏加宁.中国地方政府债务风险与金融危机[J].商务周刊,2004，(5).
[5]马骏，刘亚平.中国地方政府财政风险研究:逆向软预算约束理论的视角[J].学术研究,2005，(11).
[6]姜文彬,尚长风.委托代理视角下的地方政府债务分析[J].经济体制改革,2006，(6).
中图分类号： F812.5
文献识别码： A
文章编号： 2096-3157(2019)30-0118-03
作者简介：
1.薛燕，浙江金融职业学院，副教授，博士；研究方向：财政与税收。
两组患者在服药治疗期间均未出现明显不良反应，4周后试验组与对照组中均有1例肝功能出现轻微变化，不良反应发生率均为4.17%，停药后均恢复至正常，所有患者均顺利完成8周用药治疗。
基于稳定的VAR模型，为了进一步全面且具体地描述深港股市的动态特征，引入脉冲响应函数。通过脉冲响应函数来捕捉当期的外生冲击对模型中各变量的后续影响程度，并采用乔利斯基正交化分解方法来克服误差项自相关问题，又因为VAR模型中变量引入的顺序会对脉冲响应函数产生影响，所以本文中VAR模型的变量引入顺序根据Granger因果检验的结果来确定。
2.胡娜，浙江金融职业学院，副教授，硕士；研究方向：公共管理。
青辰想说些什么安慰，却又不知道说什么才好。他能够想象到当时的战况有多惨烈，那日在天葬场，他已经见识了唐飞霄的手段。
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