权力、利益与生态：反腐新常态的价值取向，本文主要内容关键词为：常态论文,价值取向论文,权力论文,利益论文,生态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170(2015)02-0005-07 反腐新常态是对当前中国反腐进入新阶段、面临新任务的一种提升和概括。进入反腐新常态，意味着中国反腐已日渐告别旧有的反腐模式和思路，正在探索具有本土化和时代性的反腐道路。反腐新常态的存在意义和价值不仅仅在于正风肃纪、打虎灭蝇，刷新反腐数据，而在于改变原有的权力结构、利益格局和政治生态，为中国全面深化改革开辟新路。也只有改变原有的权力结构、利益格局和政治生态，才能让反腐真正进入一个新常态，体现“新”的特质，保持“常”的潜质。 一、革新权力结构 论及反腐新常态，首先离不开权力及其结构问题。权力结构是指权力的授受、使用、配置以及监督之间的相互关系，代表了不同权力主体之间的力量对比。对于国家治理而言，“权力结构的合理性决定国家制度的有效性”[1]。合理的权力结构取决于权力分工是否科学、权力配置是否规范、权力制约是否到位以及权力运行是否顺畅等。权力结构是一个动态的系统工程，随着政治发展而发生相应变化，并寻求结构要素之间的平衡点。 革新权力结构是反腐新常态的核心要素。十八届中央纪委二次全会提出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。中央纪委三次全会提出，要强化制约，科学配置权力，形成科学的权力结构和运行机制。要强化监督，着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督，加强领导班子内部监督。中央纪委五次全会提出，要着力深化体制机制改革，最大限度减少对微观事务的管理，推行权力清单制度，公开审批流程，强化内部流程控制，防止权力滥用。十八届三中全会强调，要坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。在反腐新常态中，中国政府革新权力结构从三方面入手：一是权力限制，规范各级党政主要领导干部职责权限，明确职责定位和工作任务；二是权力公开，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开；三是巡视监督，强化自上而下的监督，着力发现领导干部是否存在违纪违法问题、是否存在违反中央八项规定精神的问题、是否存在违反政治纪律的问题、是否存在选人用人上的不正之风和腐败问题。 在传统全能主义国家体制中，权力结构具有高度集权性，实行“一元化”的权力运行机制。在缺乏有效监督和制约的条件下，“一元化”事实上变成了“一人化”，权力集中于特定的领导个人，产生严重的权力人格化现象。对此，邓小平有过论述：“在加强党的一元化领导的口号下，不适当的、不加分析地把一切权力集中于党委，党委权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[2]处于失衡的权力结构和网络中，权力的运用没有明确的约束边界，特定领导的个人意志可以随意越出法规制度的限制，以人代法、以言代法成为一种普遍现象。权力成为唯一的权威代表。特定领导利用权力可以渗入社会生活的各个领域，垄断并主导利益的分配，把权力视为个人财富，谋求权力的市场化和资本化。社会公众难以参与权力资源的分配，缺乏制衡特定领导的监督权力。 当前，中国权力结构面临着革新压力，社会转型和市场经济发展改变了政府权力与社会权力的“势能”对比，新兴市场力量和社会力量共同打破了单极化的权力控制和单向性的人格依附，政治领导人和社会公众对权力运行的认知和期望也发生重大改变。原有的权力结构已无法适应国家治理的需要，旧有的权力关系特征成为束缚政治发展的障碍。人们呼唤权力结构的革新并希望之融入治理理念、治理方式、治理战略和治理愿景之中。权力结构革新与其说是一种制度变迁，不如说是政治秩序的重建，改变授权无序、有权无责、用权无界的状况。 权力结构具有“制度惰性”，到目前为止，主动性的“华丽转身”只是一种理想。当前自我革新的内源性力量仍显不足，其原因在于强势权力主体出于利益考虑难以对自己所拥有的权力资源进行分化。而外源性力量受旧有体制限制难以行使权利，一时难以突破权力结构的壁垒。摆脱权力结构的“路径依赖”需要反腐作为倒逼机制，倒逼强势权力主体改变对权力收益的心理预期，作出行为纠偏，放弃部分权力资源和特殊利益。 反腐新常态是权力结构不断合理化的过程。合理的权力结构是反腐新常态所欲求的价值。权力结构是反腐新常态形成的一个制度性条件，关系到反腐主体能否积极参与、反腐机制能否协调运转、反腐手段能否有效运用等。反腐新常态不需要一个小打小闹或小修小补的权力结构，而是需要一个契合政治顶层设计的权力结构，保证反腐触及权力体系的核心，扭转权力配置关系和格局，切中腐败行为的要害。反腐新常态是对权力的有效监督和制约，“只有将制约权力问题转化为一个权力的结构问题，对权力的制约才是可能的”[3]。没有合理的权力结构的支撑，权力制约将失去依托，反腐新常态将可能重返旧常态。可以说，权力结构能否从失衡走向合理，决定了反腐新常态的生命力。 二、调整利益格局 利益分配和利益关系是当代中国政治发展的一个重要主题。利益是决定人们行为的重要因素。反腐说到底是对原来利益的重新配置和分配的过程。所谓利益格局，是指不同社会成员和群体之间在利益分配和占有过程中形成的相对稳定的模式化关系形态，表现为权利、责任、义务、行为和交往方式等的制度化规则。[4]利益格局取决于不同社会群体的政治影响力，也代表了不同社会群体在社会政治生活中的地位。可以说，利益格局代表了一种关系，也代表了一种权利，即是对利益表达的制度安排。利益表达是一种政治输入，旨在通过正常合法的渠道和方式影响政治系统的政治输出。政府则在这一过程中对各类利益进行协调与综合并最终实现整体性利益。一旦政府被特殊利益集团所俘获或控制，政府政策导向将会发生偏差，导致利益格局的失衡，激化社会矛盾。 利益格局调整总是伴随着全面性的体制变革，“体制变革的实质就是利益格局调整”[5]。特别是随着社会转型，利益主体日益多元化，利益需求日益多样化，原有的利益格局正发生重大变化。在这一过程中，固有的利益关系束缚着人们的行为，旧有的利益集团仍占据着分配的优势，新的利益格局与旧的利益格局处于交锋和矛盾状态。当前中国利益格局之所以不合理，其要害在于一些特殊利益集团的政策抵抗。利益集团的产生是社会发展的必然现象，评价其是否具有进步性，主要看其是否与社会公共利益相契合。“我们现在说的‘特殊利益集团’，是指利用不合理的体制和政策、利用垄断地位获取不合理的，甚至非法的利益。表面现象看，特殊利益集团是个行业、部门问题，但实质上是权力垄断的问题。”[6]可以说，权力垄断是当前特殊利益集团主要特点，它们利用其权力优势垄断了社会资源并主导了资源配置，并且往往打着改革的旗号来阻挠改革的进展。更严重的是，特殊利益集团会在政府部门内部寻求利益代言人，以获取权力的支持和庇护。这些特殊利益集团是“分配性”的，总是谋求自身利益的最大化，而并不创造社会财富，对于事关公共利益的各种改革采取消极抵触的态度，竭力维护本集团所占有的利益。一些特殊利益集团实现强势权力与强势资本的共谋合作，共同掠夺社会财富，造成社会严重不公。 在反腐新常态中，反腐要获得社会公众支持，除保持高压反腐态势之外，还需实现社会公众的切身利益。反腐本身不是目的，而是推进全面深化改革和实现社会公共利益的重要手段。增进利益是反腐的一个落脚点。人们评价反腐是否具有成效，除了一系列查办案件和被处理人员的数据外，还要看反腐是否给自身带来实际利益、幸福感是否提升以及是否感受到做人的尊严。“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”[7]同理，反腐离开利益格局的调整，就会使其失去利益依托并陷入空转。特别是在当前，“改革进入了深水区，也可以说是攻坚期，的确是因为它要触动固有的利益格局。现在触动利益往往比触及灵魂还难”[8]。也正如十八届三中全会指出：“必须以强烈的历史使命感，最大限度集中全党全社会智慧，最大限度调动一切积极因素，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。”“利益固化”本身即是一种腐败，让利益无法公平分享。突破利益固化需要新的力量，这种新的力量即是反腐。可以说，每一个腐败案件的查处都会触动一些特殊利益集团的利益，每一个腐败官员的背后都潜藏着巨大的利益网络。只有反腐才可能改变现有的利益关系，倒逼利益格局的调整，进而突破利益固化的束缚。 利益格局是否合理直接关系到反腐的公信力，关系到利益主体的参与程度。反腐败能够重新界定基本利益关系，引起利益格局的变动。不进行反腐败，就无法突破原有基本利益关系的界定，更无法对利益格局进行重大调整，更无法推进全面深化改革事业的进展。利益格局调整影响着反腐新常态的发展。反腐新常态不是就腐败论腐败，而是要解决困扰中国的利益垄断问题，通过反腐果断切断特殊利益集团通过权力获取利益的通道，让改革成果更多更广泛地让不同利益主体共享。 反腐新常态的背后具有利益动因，正是利益推动反腐新常态的形成，也正是利益让人们认可反腐新常态的价值。利益格局调整是一种结构性力量，能够改变社会公众与特殊利益集团之间的力量对比，赋予社会公众更多的自主权利和选择权利，让特殊利益集团的权力受到更多的制约。利益格局调整也是一种功能性力量，能够影响社会公众对反腐工作的理解程度和共识程度，让反腐措施获得社会公众的支持和合作，进而起到社会动员的作用。因此，利益格局调整既是一个反腐基础，也是一项反腐承诺，它不仅可以调动不同利益主体参与反腐败，增强反腐力量，突破反腐阻碍，而且可以实现反腐目标，为深化反腐体制机制改革提供动力。利益新格局与反腐新常态是一致的，前者可以为后者打开工作局面，后者可以有为前者提供保障机制。 三、重构政治生态 相较于革新权力结构和调整利益格局，重构政治生态的任务显得更为艰巨。从中国政治生态发展现状来看，重构政治生态涉及政治、经济、文化等因素的重新组合，是一项复杂的社会政治工程。十八大以来，中国政府重构政治生态主要采取两条路径，一是“解构”策略，专项整治清除官僚主义、形式主义、享乐主义和奢靡之风等“四风”问题，要求“把作风建设紧紧抓在手上，持续抓好各项整改任务的落实，绝不允许出现‘烂尾’工程，决不能让‘四风’问题反弹回潮”[9]。二是“重构”，执行“八项规定”，对违反者进行实名曝光。要求“在坚持中深化、在深化中坚持，巩固发展成果。要从具体问题抓起，由浅入深，由易到难，由简到繁，循序渐进，一个时间节点一个时间节点地抓”[10]。从“解构”到“重构”，抓住了中国政治生态的核心因素即领导干部的作风问题，让中国政治生态获得新的平衡力量。 在反腐新常态中，推进作风建设成为重构政治生态的关键性举措。根据相关资料显示，中央主要领导人在不同场合强调重构政治生态的重要性。在十八届中央纪委二次全会上指出：改进工作作风，就要净化政治生态，营造廉洁从政的良好环境。在中共中央政治局第十六次集体学习中要求：加强党的建设，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态。在党的群众路线教育实践活动总结大会提出：这些年来，在一些地方和单位，“四风”问题越积越多，党内和社会上潜规则越来越盛行，政治生态和社会环境受到污染，根子就在从严治党没有做到位。在十八届中央纪委五次全会上提出：反腐败斗争形势依然严峻复杂，减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的工作艰巨繁重。在主持召开陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会时提出：夯实管党治党基础，要有一个正气弘扬、歪风邪气没有市场的政治生态。在视察驻西安部队时提出：自觉依法用权、秉公用权、廉洁用权，营造风清气正的政治生态。2015年“两会”期间，在江西代表团参加审议时提出：要着力净化政治生态，营造廉洁从政良好环境。在吉林代表团参加审议时提出：做好各方面工作，必须有一个良好政治生态。政治生态污浊，从政环境就恶劣；政治生态清明，从政环境就优良。政治生态和自然生态一样，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出现问题，再想恢复就要付出很大代价。这些内容说明中国政府日益关注重构政治生态的重要性，也提出了如何重构政治生态的实践命题。 政治生态是相对自然生态、社会生态、经济环境等而言的一种社会政治状态，是党风、政风、社风的综合体现。重构政治生态是反腐新常态的重要内容，也决定了这种反腐新常态能否保持“常”的状态。伊斯顿在其著作《政治生活的系统分析》中提到：我们可以“把政治生活看做一个行为系统，它处于一个环境中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用。”[11]腐败行为的发生正是在这种环境的相互影响和作用中产生的。从近年腐败发生情况来看，政治生态恶化是腐败现象滋生蔓延的重要根源。比如山西省的塌方式腐败、发改委的集体性腐败以及一些“前腐后继”现象，都是典型的政治生态恶化的结果。“一般说来，任何地方、部门，都不可能完全杜绝问题的发生，偶然出现问题也算是正常现象。但为什么这些事情会如此集中地出现在一个地方？究其原因，固然有多方面因素，但重要原因之一是该地区曾经在一段时间内跑官要官、买官卖官的风气盛行，导致部分干部素质低下。而所有的工作都是由人做的，人出现问题，政治生态就严重失衡。”[12]政治生态恶化的极端化是人格依附，比如周永康案件所揭示的关系网包括领导秘书关系、上下级关系、官商关系、官黑关系、家庭成员关系、异性关系等。 政治生态与官场风气息息相关。中国“官场”是一个相当特殊的场所，其成员构成、生存状态、生活方式、环境氛围、游戏规则等，都与社会其他阶层大异其趣，因此产生了一种特殊的“场效应”[13]。这种“场效应”会对人们的思维方式和行为方式产生深刻影响。特定的政治生态会产生特定的行为后果。当恶化政治生态成为主流行为方式时，进入这种政治生态的人们将依之思维和行事。中国政治生态恶化的根源在于传统腐败文化和专制制度。政治生态恶化典型形式[14]包括“不跑不送，原地不动”的潜规则、“拼搏不如拼爹”的特权现象、“琢磨事不如琢磨人”的投机钻营、“干的不如看的”的论资排辈、“做事不如作秀”的形式主义、“摆平就是水平”的伪稳定、“多栽花少栽刺”的好人主义、“劣币驱逐良币”的逆淘汰以及“不怕犯事只怕‘出事’”的地方保护主义等。这些典型形式的特征在于制度的显规则与权力的潜规则的并行。制度无法约束权力，权力却可以超越制度。政治生态与腐败现象形成恶性循环，政治生态恶化会强化腐败的动机并提供更多的腐败机会，而腐败现象则会强化政治生态的恶化，让政治生态失去自我修复和自我纠偏的能力。 四、常态化举措 在反腐新常态中，革新权力结构、调整利益格局、重构政治生态都属于当前中国全面深化改革的重要内容，三者之间不可分割，存在相互支持和相互推动的关系。革新权力结构将改变不同权力主体对于改革利益的获取能力，并为重构政治生态提供制度基础。而调整利益格局将引导权力结构的自适性革新，并为重构政治生态提供激励机制和目标导向。而重构政治生态将进一步驱动权力结构的革新和利益格局的调整，为实现权力结构和利益格局的合理化提供政治环境。正如有人指出：“因为恰恰是改革，特别是调整权力结构的政治改革，会给民生带来最大的利益；同时，通过改革实现经济持久健康稳定发展，也才能从根本上保证民生利益的获得。”[15] 从本质上说，权力结构既包括形式上的合理性，也包括实质上的合理性，即权力结构不仅仅是权力的合理分配和组合关系，更重要的是权力的合理运用和价值实现。形式合理要求不同权力由不同部门或领导分别掌管，各司其责，形成一个统一整体。实质合理要求不同权力都能发挥效能，实现权力运行的目标。在现实中，当前革新权力结构的要点在于实现决策权、执行权、监督权的相互制约又相互协调。在新时期，中国政府对此已做新的探索，比如十六大在革新权力结构方面上强调，要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。十七大报告首次使用权力结构概念，强调要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。十八大强调，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。 权力结构的核心是权力配置，权力配置应能保证权力的有效运行，保持运行的规范性，又能对权力主体形成制约作用，保持运行的积极回应。当务之急是科学配置决策权、执行权、监督权的权限，严格划分不同权力的使用边界，明确执行权对决策权负责，决策权、执行权都必须无条件地接受监督权的制约，并通过法律和制度确定下来。要继续简政放权，“要以权力瘦身为廉政强身，紧紧扎住制度围栏，坚决打掉寻租空间，努力铲除腐败土壤”[16]。运行程序是权力结构合理性的重要标志。要健全组织法制和程序规则，对权力运行的各个环节都作出规定，确保权力行使有法可依，保证按照法定权限和程序履行职责，确保决策权、执行权、监督权在时间上相衔接、在空间上相协同。 值得注意的是，当前，中国采取了“权力相对集中”的威权反腐模式，即依靠监督权力的相对集中来遏制基层政府和领导干部的集权，以上级权力消解下级权力，以中央威权对抗基层集权。从实效上说，为了达到“治标”要求，可以采取相机性的威权模式，突出领导人的反腐意志和惩治强制力，但随着反腐的推进，这样的权力结构本身也需要作出调整，以达到“治本”的目标。反腐能否取得最终成功，在一定程度上取决于领导人能不能对自己进行权力改革，进行分权和制约，避免产生权力的“利维坦”。 公平和正义是人们对利益伦理的选择。“如果一个社会的利益格局背离了公正原则，不同群体在表达和追求自身利益方面的差异失衡，社会权利资源分配得严重不平等的时候，利益格局的调整和利益制度的改革往往成为这个社会的必然选择。”[17]新时期利益格局的变化集中体现在两个方面：一是政府与社会之间的利益关系发生了变化，政府再也不能像在计划经济时期那样垄断所有资源；二是社会分化和贫富差距问题日益突显，一些人产生“相对剥夺”情绪，一些阶层利益日益被固化。利益格局将伴随着全面深化改革的推进而提出新的命题。利益格局的调整离不开对权利、责任、义务、行为和交往方式等内容的制度化界定，要求根据公平和正义原则对利益行为、利益分配、利益关系等进行重新规范，坚决扼住腐败的“掠夺之手”。反腐败的根本目的是维护人民群众的利益，让人民群众感受到更多的社会公平和正义，感受到更多的做人的尊严和权利。在反腐新常态中，要把政府决策纳入法治化范围，明确决策规则和协调机制，推动政府部门从公共利益出发，加快推进政府体制改革，用改革力量来推动利益格局的调整改善，破除特殊利益集团的垄断。要把公平放在更加突出的位置，运用反腐切实解决利用公共权力、公共财政、公共资源获取不正当利益或超额利益的问题，避免因社会分化和利益分配不公所引发的社会失序。要围绕利益格局调整，运用反腐力量冲破重点领域、垄断部门的权力关系和利益关系，斩断官商勾结和权钱交易的利益网络，让反腐利益惠及社会公众。 重构政治生态是党风廉政建设的风向标，是反腐新常态保持可持续性的关键，也是当前最为困难和最为长期的工作任务。重构政治生态，需要注入新的政治文化。“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。”[18]要改变这些政治态度、信仰和感情，需要触及中国传统腐败文化和行为方式。目前，要努力改变原有“官本位”的心理积淀，摒弃特权意识和作风，不要把自己在权力结构中的职位和等级等同于利益格局中的财富和福利，更不能把“官位”视为一种特殊的待遇，而应更多地看到“官位”所代表的责任和义务。要用法治观念取代特权观念，形成参与型的政治文化，让社会公众真正成为政治主体，有序地参与民主监督、社会管理和政治建设，进而由权利认同过渡到政治认同。要提升社会公众的民主权利意识，培养起独立的政治人格和政治观念，摒弃“平庸之恶”[19]。更重要的是，要提升领导干部的政治伦理观念。政治伦理是对领导干部政治行为的伦理性限定，要求领导干部选择政治职业，就应当同时接受、认同并践行这些伦理性规定。就现实性而言，当前要强化领导干部的责任意识，这里责任包括伦理责任和廉政责任的统一。伦理责任要求领导干部注重个人品行修养和家庭风气建设，抵制不良社会风气的侵蚀，遏制形形色色的潜规则和关系网。廉政责任是权力政治的运行要求，领导干部应当认识到权责一致的价值，既要保持自身廉洁，又要推动整个政府部门的廉政管理，把培育廉洁的组织文化和制度文化作为分内之责。另外，反腐新常态要求用法治思维和法治方式反对腐败，当前要完善法治设计，用法治的权威来优化政治生态环境和权力运行环境，用法治的规范来调节社会关系和平衡社会利益。 总之，反腐新常态是否形成以及能否发展，取决于权力结构、利益格局和政治生态等因素的实质性改变。反腐新常态不能是一个“新瓶”，装入旧有的策略、工具或模式，而是要突破“腐败——反腐——再腐败——再反腐”的历史循环，解决困扰中国反腐事业的根源性问题。 收稿日期：2015-02-20