我国普通高等学校布局结构分析与思考，本文主要内容关键词为：普通高等学校论文,布局论文,结构论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现状分析：我国普通高校布局结构特点
（一）普通高校规模效益显著提高，层次结构逐步优化
1.高等教育规模迅速增加，高校校均规模明显扩大
1999年大扩招以来，伴随国家高等教育的跨越式发展，普通高等教育的规模迅速扩大。普通本专科招生数由1998年的108.4万人增加到2004年的447.3万人，年平均增长率为26.7%；普通本专科在校生由1998年的340.9万人增加到2004年的1333.5万人，增长了992.6万人，年平均增长率为25.5%。
2004年，全国共有1731所普通本专科高等学校，其中本科院校为682所，专科、高职院校1049所。
2004年，全国普通本专科高等学校的校均规模为7456人，与2000年相比，每校平均规模增加了1544人。
全国682所本科院校的校均规模为13735人，比2000年增加了6366人。本科院校中，在校生10000人以上的有411所，占60.26%。学校类型主要是理工、综合、师范、财经、农业等院校。其中，有128所高校在校生规模超过了2万人。而在校生在5000人以下、规模相对较小的高校的有67所，仅占9.82%，且主要集中在艺术、医药、政法等类院校。
2004年全国共有专科院校168所，校均规模4028人；高职院校857所，校均规模3130人。
2.普通高校的层次结构逐步优化，专科高职院校快速增加
全国本科院校由2000年的601所发展为2004年的682所，增加了81所；2000年至2004年的短短五年中，专科、高职院校由862所增长到1047所（含未招生的学校数），增长了185所，年平均增长率为5%。2003年，全国各地审批设立了148所高等职业学校。目前，我国已形成了绝大多数地级市至少设置有一所高等职业院校的布局结构。这一变化使得高等职业院校成为地方经济、社会、科教发展和人民群众利益联系最直接、最密切的高等教育办学机构。
表1 2004年我国本科院校的办学规模情况
学校总数10000人 8000- 5000- 5000人
以上 10000人7999人 以下
院校合计
682411 8911567
综合高校
124 97 13 11 3
理工院校
185148 20 14 3
农业院校33 28
1 3 1
林业院校 6 4
2 0 0
医药院校76 12 18 3511
师范院校
125 79 21 24 1
语文院校14 3
1 5 5
财经院校47 31
7 8 1
政法院校17 3
1 310
体育院校14 0
1 5 8
艺术院校29 1
0 424
民族院校12 5
4 3 0
表2 2000、2004普通本科院校与高职院校校数与校均规模情况
年份本科院校 高职院校
校数
校均规模
校数校
均规模
2000 601
7369 862 1650
2004 682 13735 1049 3209
（二）普通高校的类别结构有所改善，形成了一批综合性高校和多科性高校
1.多科及综合性高校大量增加，改变了单科性院校为主的布局
2000年以来，我国进行的全国高等教育管理体制改革和高等学校布局结构调整，从根本上改变了新中国成立以来以单一学科专业院校为主体的高等教育体系及结构，组建了一批新的综合性或多科性高校。综合性大学和综合类学院的数量由2000年的83所，增加到2004年的347所，所占的比例也由7.79%提高到20.33%；而理工类的院校则由2000年的239所，增加到2004年的609所，所占比例也由22.96%提高到35.68%。
表3 我国普通高等学校类别结构变化情况
高等学校数（所） 所占比例(%)
2000 2004 2000 2004
总计 1041 1707
100
100
综合高校
83
347 7.97 20.33
理工院校 239
609 22.96 35.68
农业院校
4471 4.23 4.16
林业院校617 0.58 1.00
医药院校 100
114 9.61 6.68
师范院校 221
193 21.29 11.31
语文院校
1532 1.44 1.87
财经院校
68
153 6.53 8.96
政法院校
2665 2.50 3.81
体育院校
1425 1.34 1.46
艺术院校
2966 2.79 3.87
民族院校
1215 1.15 0.88
注：本表学校数不含尚未招生的当年新建学校
2.高等学校的学科设置覆盖面较大，趋向综合性和多科性
在2004年我国682所本科院校中，若考虑覆盖的学科数量以及哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学、管理学等11个学科门类进行分类，则把高等学校学科分为以下4类：
——学科覆盖9个及以上学科门类且文理学科发展均衡的学校
这一种类型高校共有58所，占全国本科高校总数的8.5%。这类高校的在校生人数118.24万人，占全国本科高校在校生总数的13.8%。显然，这类高校主要包括一批综合院校、师范院校和理工院校。
——学科覆盖6个至8个学科门类，且具有文理或理工或文工学科（专业）的高等学校
这一种类型的高校有350所，占全国本科高校总数的51.3%。这类高校的在校生人数为493.95万人，占全国高校本科在校生总数的57.5%。这类高校主要包括综合、理工、师范、农业和财经等类院校。
——学科覆盖3个至5个学科门类的高校
这一类型高校有202所，占全国本科高校总数的29.6%。这一类型高校的在校生人数为211.24万人，占全国高校本科在校生总数的24.6%。这类高校主要包括理工、财经、师范和医药等类院校。
——学科覆盖3个以下学科门类的高校
这一类型高校设有3个以下学科。这类高校有72所，占全国本科高校总数的10.6%。这一类型高校的在校生35.44万人，占全国高校本科在校生总数的4.1%。这类院校主要包括体育、艺术和医药等类院校。
以上分析表明，在以学科覆盖面为依据的高等学校划分中，综合类高校和多科性高校已成为我国普通高等学校的主体。而设3个及以上学科的高校则有611所，占本科高校总数的89.46%，其在校生人数所占比例则达到95.87%。
表4 2004年本科院校的学科设置情况
学校总数 在校生总 占全国本科高校 占全国本科在校
（所）数（万） 总数的百分比 生的百分比
本科学校合计 682 858.88
100.00
100.00
设有9个以上学科58 118.24 8.5 13.8
设有6-8个学科 350 493.9551.3 57.5
设有3-5个学科 202 211.2429.6 24.6
设有3个以下学科72
35.4410.6 4.1
（三）高等学校隶属关系和举办主体发生重大变化，高校布局向地级市延伸
1.我国普通高等学校的隶属关系和举办主体发生重大变化，由过去的中央政府管理为主体转变为以地方政府管理为主体
中央部委所属高等学校的总数由1998年的263所减少到2004年的111所，其中教育部所属高等学校由45所增加到73所。其他部委所属高等学校由1998年的218所减少到2004年的38所。地方政府所属高等学校由1998年的759所增加到2004年的1394所，所占比例由74.27%上升到80.53%。与此同时，我国高校管理体制基本上形成了中央和省级人民政府两级管理、并以省级政府统筹协调为主的高等教育管理体制。
我国高等教育管理体制改革有力地促进了高等教育与地方经济建设、科技进步和社会发展的紧密结合，有利于形成分级分类管理、合理分工的高等教育发展格局和管理体制，有利于推进高等学校实现多样化、特色化发展。
在我高等教育结构调整和体制改革中，我国民办高等教育获得了长足的进展。2001年，具有颁发学历文凭资格的民办高等学校为89所，到2004年，我国民办高校数量快速增加到226所，使民办高校数占了当年全国普通高等学校总数的13.06%。此外，还有老大学与企业、社会团体合作举办的大学二级独立学院249所未计算在内。
2.高校布局向地级市延伸
适应国家社会经济发展的战略需求，我国高校设置增加了地级市的布点。通过支持每一个地级市建设一所或以上的高职院校的实践，促进了我国高等教育区域布局结构的进一步优化。
近几年来，全国291个地级市共新增设高校117所高校（其中本科学校91所，专科层次学校26所）。改变了高校设置在发达地区和大城市过于集中的状况。高校布局向地级市的延伸，使高校在地级市的分布和设置状况明显改观，有力地促进了地级市经济和社会的发展，提高了地方政府发展高等教育的积极性。
表5 1998、2000、2004年我国普通高等学校隶属关系变化情况
院校数（所） 所占比例(%)
1998200020041998 2000 2004
总计 102210411731100.0 100.0100.0
中央部委所属院校
263 116 11125.73 11.14 6.41
其中：教育部所属院校45 72 73 4.40 6.92 4.22
其他部委所属院校
218 44 3821.33 4.23 2.19
地方所属院校
759 925162074.27 88.8693.59
其中：民办高校 -
- 226 - - 13.06
表6 291个地级市高校设置情况
高校设置情况
地级市数 所占百分比
合计 291 100.0
设有1所本科、1-2所专科（高职）的高校 133
45.7
设有1-2所专科（高职），无本科高校113
38.8
设有1所本科但无专科（高职）院校
2910
既无本科也无专科（高职）院校 165.5
1998年至2003年，全国共新增设本科院校（均为“专升本”）114所，其中分布在省会以外的地级市有83所（占新增本科院校的近3/4），分布在省会城市的本科院校仅有31所，明显向地级市倾斜。
（四）高校区域布局向西部地区倾斜
为了配合国家实施“西部大开发”战略，适应西部开发对高层次人才需求的快速增长，我国高校设置开始向西部倾斜，推进了我国高校区域布局结构改善。为了支持西部大开发，教育部和国家计委除向原有的“211工程”院校拨款外，还额外拨款重点支持西部和部分中部地区省、自治区、直辖市各办好一所地方高校，并组织中央直属院校对它们进行对口支援。
在国家重点支持西部地区高等教育发展政策的指导下，西部地区高等教育得到了快速发展。西部地区高等学校数由2000年的249所增加到2004年的409所。近三年来，西部地区共新增设高校60所，（其中本科院校34所，专科层次学校26所），新增高校占其现有高校总数的15.5%。
2004年，在全国已有在校生的1707所普通高校中，设在东部地区11省份的共759所，设在中部地区8省份的547所，设在西部12省的共401所，分别占全国高校总数的44.46%、32.04%和23.49%。
（五）国家重点建设的普通高校在人才培养和知识创新等方面发挥了领先作用
1984年、1986年和2000年，经国务院批准，教育部分别发出通知，在北京大学等55所高等学校陆续建立研究生院，使得一批重点高校成为培养博士、硕土的主要基地。
1994年，国家决定实施“211工程”，即在世纪之交集中一部分财力，在全国重点建设好100所左右高校，争取其中有若干所高校在21世纪初接近或达到国际一流大学的学术水平。“九五”期间，经国家计委批准立项的211工程高校共99所。2000年全国高校合并重组后，211工程高校数量减少为92所，其中普通高校89所，军校3所。
1998年5月，江泽民同志在北京高校百年校庆上发出了“为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学”的号召。1999年7月起，教育部和地方政府分别签订协议，确定清华大学、北京大学、浙江大学、复旦大学、南京大学等30多所高校为“985工程”重点建设的高校。
建设“211”、“985”高校是政府对高校发展的战略定位，基于此，某些学校可能获得比其它学校多得多的教育资源，这既反映了政府对这些高校现有地位的认可，也暗含着政府对这些高校的某种期望。“985工程”学校全部属于“211工程”高校；55所建有研究生院的高校，除中国协和医科大学外，全部属于“211工程”高校。通过“211工程”，特别是“985工程”的建设，我国高校在人才培养、知识创新等方面获得了发展动力，并取得了长足进步。
表7 有研究生院高校和“211工程”高校各项指标情况
其中：有研究生院高校 “211工程”高校
高校合计 占全国高校比例 占全国高校的
百分比
博士点数
6135
3802 61.97
4510 73.51
硕士点数 16259
6376 39.22
8429 51.84
国家级重点学科 1003729 72.68797 79.46
国家重点实验室 206158 76.70163 79.13
研究生778563 42777154.94 520794 66.89
其中：博士148530 11134074.96 122784 82.67
硕士549802 26635948.45 337158 61.32
留学生 63290 2499139.49
36327 57.40
正高职称教师数 78591 2295829.21
29700 37.79
博士生导师 21018 1320662.83
15566 74.06
硕士生导师 67962 2911942.85
36801 54.15
目前，92所“211工程”高校除承担了全国82.67%的博士生和61.32%的硕士生培养任务外，还接纳了57.40%的留学生。同时，“211工程”高校拥有占全国79.46%的国家重点学科，拥有79.13%的高校国家重点实验室。另外，在全国6135个博士点（按二级学科）中，“211工程”高校共有4510个博士点，占博士点总数的73.51%；共有16259个硕士点，占硕士点总数的51.84%。
在反映专业技术人员业务成绩与能力的重要指标之一的专业技术职称方面，在一定程度上体现了学校的师资实力的博士生导师、硕士生导师数量方面，“211工程”高校具有正高职称的教师数占全国高校总数的37.79%、具有“博导”的数量占全国高校总数的74.06%，具有“硕导”的数量占全国高校总数的54.15%。
经教育部批准设置55所研究生院的高校，承担了全国74.96%的博士和48.45%的硕士培养任务，拥有占全国75.21%的国家重点学科。同时，高校国家重点实验室的76.70%也设在建有研究生院的高校中。另外在全国6135个博士点（按二级学科）中，55所研究生院共占有3802个博士点，即占博士点总数的61.97%。
由上述分析可以看出，55所设有研究生院的高校和92所“211工程”高校虽然分别只占全国高校总数的3.22%和5.39%，但在人才培养、科学研究、知识创新和师资水平等方面，却在我国高等教育中占有特殊的地位和作用，处于中国高等学校的领先地位。代表了中国高校的最高水平，是中国高等教育的核心。同时也标志着政府已经实行的高校重点建设工程对提高我国高等教育水平是行之有效的。
二、面向未来：我国普通高校布局结构调整的战略思考
为了落实科学发展观，推动我国高等教育实现协调、可持续发展，在引导我国高校分类办学和合理定位的同时，进一步推动我国院校设置与布局结构的调整和优化，必须从总体上进一步进行制度创新并适当进行政策的调整。
（一）分级制定高校设置和布局调整的中长期规划，发挥高等教育宏观规划的调控作用
目前，我国高校中比较普遍地存在着盲目追求办学规模扩张的“大而全”和提升办学层次的“升格热”的现象。一是有些高校脱离自身办学条件，或通过合并或通过拓展新校区，盲目扩充办学规模，造成办学资源全面紧张，特别是师资力量严重不足，办学基础设施跟不上教学需要，直接影响了教学质量。二是不顾实际情况，追求学科专业齐全，盲目争设新学科、新专业，甚至是没有条件且创造不了条件的情况下也要强办；争合并、争改名，盲目追求发展为综合性大学。这种现象一方面使一部分高校失去了原有的办学风格和特有的“市场”；另一方面，又使一批高校难以形成办学特色和新的优势。为改变这些现象，当务之急是在中央部委多数所属高等学校下放之后，分级制定高校设置和布局结构调整的中长期规划，从而有效地发挥高等教育规划的调控作用。
1.中央政府在广泛听取各省、自治区、直辖市教育行政部门规划意见的基础上，由教育部统筹、协调“全国高校院校设置与调整”规划的编制工作
教育部要按照自下而上的原则，组织各省教育行政部门、高等学校、高等教育专家及其他有关方面的代表共同协商和论证，在各省、自治区、直辖市草拟各地区高等教育发展规划的基础上，起草、编制“全国高校院校设置与布局调整”规划。其中，对于全国高等教育发展的规模、结构、质量和效益，特别是诸如各种类型和层次高等学校的总比例，地区分布比例及各层次招生的比例，应有控制目标，以防止地方政府出于局部利益而搞所谓“政绩工程”、“形象工程”。
2.各省、自治区、直辖市分别制定区域高等教育发展、高校院校设置与调整规划及其实施方案
各省、直辖市、自治区应该在高等教育结构合理化方面制定整体规划，促进不同类型和层次的高等学校合理分工和分类发展。各省、自治区、直辖市教育行政部门应广泛吸收部属院校、地方高校、教育专家、企业代表参加协商和论证，组织制定区域高等院校设置与布局调整规划及其实施方案。明确所在区域不同类型和层次高等学校的职责、任务、招生层次和招生规模，各类型的高等学校在一定条件下不得任意变更，防止相互攀比、无序竞争和盲目扩大办学规模。
（二）发挥政府的宏观调控职能，对各类高校实行分级、分类管理
各级教育及相关行政部门对不同形式、不同类型、不同层次高校的管理，仍然缺乏合理的分工和统筹协调。院校规模的超常规发展迫切需要政府宏观调控的政策调整与制度创新。各级教育行政部门对高等教育的不同形式、不同类型、不同层次的管理缺乏合理分工和统筹协调，以至在宏观上时有不加区别的现象：该控制的控制不严，该发展的未能得到应有的发展，甚至造成不同类型和层次的高等学校角色错位。其主要原因在于宏观调控不力和市场机制不健全。
1.加快教育行政管理部门职能转变的步伐，继续努力探索适应不同类型院校的管理模式和运行机制
我国高等教育管理体制改革和布局结构调整虽已基本完成，但在政府与高等学校、高等学校与社会（市场）的关系上还没有完全理顺，两级政府教育行政部门之间还存在着责任混淆和职能重叠的现象，高等学校自我发展、自我约束的机制还远没有形成。
为了探索高等教育的公共治理和提高政府的管理效能，政府主管部门要高度重视办学自主权对于引导高等学校分类办学、合理定位的重要意义，为高校分类发展、办出特色提供服务。
2.教育行政部门对高校实行分类管理，并实施强有力的监督和指导
在我国已经进入高等教育“大众化”阶段后情况下，高等教育机构的类型、层次、形式、办学主体和服务面向的多样化趋势不可逆转。为了促进高等教育机构的多样化，教育行政部门对高等学校的管理、指导和监督要实行分类原则，逐步摒弃整齐划一的行事模式。
政府要加强对高等教育运行及高等学校办学行为的监督，通过改变管理手段和方式，提高政府宏观管理高等教育的效能。即由过去的以直接管理为主转变为间接管理为主，由过去的以微观管理为主转变为宏观调控和指导为主，由过去的以行政干预为主转变为法律监督为主，由过去的行政指令、发布文件的管理方式转变为综合运用法律、经济、评价、指导等管理方式。中央和省级（自治区、直辖市）政府教育行政部门应将主要精力用于运用法规、政策、规划、拨款、评估等手段，对高等学校进行宏观调控和政策指导及信息服务，并通过社会中介机构对高等学校进行资格认证、水平评估、质量监控、信息指导等各种服务，提高高等教育决策的科学性和透明度。通过加强和改善政府对高等教育的宏观调控职能，真正建立起市场调节与政府宏观调控地有机结合、中央和地方分级管理、高等学校面向社会自主办学，市场配置教育资源的、社会各方面共同参与的高等教育发展模式。
（三）健全高校设置的相关法规与政策，建立高校办学质量认证制度
1.完善引导我国高等学校合理定位的法规和政策体系
完善对高校设置标准、申报与审批程序的法规建设，是我国科学进行高校设置、有序调整高校布局结构、实现高等教育可持续发展的基本保证。
目前，我国高校设置条例尚不完善，相关的地方性法规或实施细则建设相对滞后。为使我国高校设置和布局调整的各个环节有法可依，在完善《普通高等学校设置条例》的基础上，各级政府主管部门可在《行政许可法》、《高等教育法》的框架下，明确规定高校设置的程序、运作模式，督促咨询机构、政府和职能部门履行责任，保证新增院校应有的质量和水平。
建立和健全相关法规和政策，是引导我国高等学校明确分工和合理定位的基本条件，必须抓紧制定和完善引导我国高等学校合理定位的法规和政策体系。通过构建“普通高等学校分类标准”、完善“普通高等学校设置条例”、制定“普通高等学校质量评估条例”和“普通高等学校质量认证条例”，引导不同类型和层次的高等学校各就其位，办出特色。
2.尽快建立中国高等学校办学质量认证制度
根据西方发达国家的经验，高等学校质量认证是对高等学校的教育质量和高等学校是否具有颁发学历学位的资格而作出的认定。高等学校质量认证可为政府部门提供是否给予其财政资助以及为社会公众是否选择其就读，提供权威性依据。只有经过质量认证机构认证为合格的高等学校，才有资格发放相应的学历学位证书。
借鉴发达国家的有效经验，建立高等学校质量认证制度，是确保我国高等教育基础质量的重要手段。当前我国必须尽快建立中国高等学校办学质量认证制度。并做到：
——质量认证由社会中介组织承担，政府负责批准质量认证机构，颁发认证资格证书，并对认证机构的认证结果进行认定；
——按高等学校的类型和层次划分标准，设立不同的高等学校质量认证机构，并由这些机构负责认证相关类型和层次及提出“升格”申请的高等学校；
——在认证机构的地域分布上，目前可考虑按大区设置，从而增强其权威性，避免省、市的地方局限性，并降低边际成本。
（四）高校资源配置的制度设计：努力实行重点建设与和谐发展相结合
办学资源配置的规则及导向是引导高等学校准确定位和分类发展的主导性因素。在市场经济条件下，我国政府教育行政部门的作用应主要体现在解决市场失灵和促进资源公平配置两个基本方面，既不能“缺位”，也不能“越位”。政府作为办学资源的主要提供者，应当加强对高校办学资源配置规则的制度设计，为我国各种类型和层次的高等学校提供公平的办学资源配置规则，引导高等学校准确定位、合理分工、分类发展、办出特色。
1.继续实施重点建设，带动高等教育整体发展
党的“十六大”提出了全面建设小康社会的发展目标，作为传播、应用、创新知识的基地和培养创新人才摇篮的高等教育，是实现国家这一总体目标的基础和重要推动力量，重点建设的高等学校更是责任重大。加强高等教育的重点建设，建立有中国特色的现代高等教育新体系，不断优化高等教育结构，是新世纪高等教育改革和发展的一项重要任务。从研究生院的设置到“211工程”的实施、再到世界一流大学和高水平高校的建设，这些实践已经充分证明：重点建设是在资源相对不足情况下发展高等教育的有效措施，对提高我国高等教育水平行之有效。在我国现有的国力条件下，应继续实施重点建设，通过重点建设，并通过其优秀教学资源向其他高等学校辐射，重点高校建设工程将有力地带动我国高等教育的整体发展。
2.开创公平竞争的新局面，促进各类高校协调发展
目前我国高等学校之间之所以出现定位不清、相互攀比、特色迷失、目标雷同、发展同质，主要是因为政府教育行政部门在制定并认证高等学校类型和层次划分标准上的“缺位”以及对不同类型和层次高等学校的引导乏力。由于政府没有为高等学校提供一个公平的竞争平台，用单一的精英型高等教育标准评价全国所有类型的高等学校，且又缺少市场的评价与反馈，致使不同类型的高等学校并不具有同等的政策环境。
为了加速改变这种状况，要加强对高校办学资源配置规则进行制度设计，建立引导不同类型和层次高等学校分类办学的政策体系，为我国各种类型和层次的高等学校提供公平的办学资源配置规则，促进各类高校协调发展，以防将高等学校引导到追求“钦定身份”、办学规模和层次的歧路上去。通过出台我国高等学校类型和层次划分标准，引导各高校在相应类型、层次上，准确定位，办出特色，争当“排头兵”。
改革国家高等教育经费拨款体制，建立办学成本和绩效有机结合的经费拨款制度。引入竞争机制，使同一类型、同一层次的高校在经费、教师、学生等方面展开公平合理的竞争。建立引导不同类型和层次高等学校分类办学的政策体系和资源配置规则。只要各高等学校在其类型和层次上达到国内最高水平，国家教育行政部门就应视其为具有国内一流水平的高等学校。