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中图分类号：F752.0
文献标识码：A
文章编号：1003-5230(2000)06-0040-04
一、WTO的农业保护规则
加入WTO后，我国农业生产政策及农产品国际贸易都将受到WTO农业规则的约束。WTO农业规则即乌拉圭回合达成的农业协议及减让承诺，由4个部分构成：(1)农业协议文本；(2)各谈判方在市场准入、国内支持和出口补贴方面作出的减让和承诺；(3)关于卫生和植物卫生措施的协议；(4)关于最不发达国家和净粮食进口发展中国家的决定。农业协议从1995年1月1日至2000年12月31日期间内实施，发展中国家为10年。农业协议允许各成员国政府对农业给予支持，当然，支持预期最好是不引起贸易扭曲，即最好是采取那些对贸易扭曲程度小的政策。概括而言，WTO的农业保护规则包括如下条款：
1.市场准入规则。由于各国对农产品进口的限制主要是通过关税及名目繁多的非关税壁垒措施来实现。所以，农业协议要求各方尽力排除非关税措施的干扰，并通过“削减关税”和“贸易措施关税化”来增加农产品市场准入机会，提高市场准入程度，以此促进农产品贸易自由化的实现。(1)关税化，协议只允许使用关税这个手段对农产品贸易进行限制，现行的非关税壁垒措施应转化为相应的关税等值。(2)关税削减，协议要求各方承诺在实施期限内，将减让基期的关税削减到一定水平。即以1986～1988年为基期，发达国家在6年内农产品进口关税简单平均水平削减36%，最低每项削减15%；发展中国家在10年内农产品进口关税简单平均水平须削减24%，最低每项削减10%。
2.国内支持规则。国内支持规则包括两类：一类是不引起贸易扭曲的政策，称为“绿箱”政策。农业协议规定，政府在执行某项农业计划时，其费用由财政部门开支，而不是从消费者转移而来，没有或仅有微小的贸易扭曲作用，对生产影响很小的支持措施，以及对生产者不提供价格支持的补贴措施，均被认为是“绿箱”措施。具体包括：一般政府服务、以粮食安全为目的的公共储备、国内粮食援助和对生产者的直接补贴。绿箱补贴可免予减让承诺；另一类是产生贸易扭曲的政策，叫“黄色”政策，要求各方用综合支持量（简称AMS）来计算其支持措施的货币值，并以减让基期（1986～1988年）的综合支持量为尺度，作出减让承诺。
3.出口补贴规则。出口补贴指为农产品出口提供的补贴，农业协议规定：以1986～1990年为基期，发展中国家在10年内应对受补贴的产品出口量与补贴预算开支分别削减14%与24%。应削减的出口补贴包括：对农产品出口的直接支付；根据出口实绩向供货厂商和贸易商品的直接补贴；以优惠价格供应贸易商品以供出口；政府行为带来的农产品出口支持；为降低农产品的营销成本提供的补贴；政府规定或强制出口商品运输给予费税的优惠与特殊照顾。
二、WTO框架下我国农业保护的政策空间
根据WTO农业规则，我国不仅可以享受缔约国应有的权利，享受参与国际分工的利益，而且要承担缔约国普遍承担的减让义务。总体上看，加入WTO后，我国农业保护政策的运作空间将有所缩小，农业宏观调控的难度增大，提高农业自我发展能力的紧迫性增强。
1.关税。加入WTO后，我国将失去所有农产品的非关税手段，国内市场仅剩关税这一单一的保护措施。长期以来，我国农产品进口主要采取非关税措施进行调控，粮棉油糖等主要农产品均实行配额、许可证等非关税措施管理，其中粮食进口除大麦进口征收9%关税和小麦征收3%关税外，稻谷、玉米等均未征关税。显然，关税减让和非关税政策手段的丧失，为国外农产品进入我国市场提供了便利条件，对我国在市场准入方面的宏观调控是不利的，也不利于我国农业的贸易保护。
在不能将原有的非关税措施合法地转化为关税的情况下，我国只能采用上限约束的办法自主提出约束关税，但上限约束关税必须承诺取消非关税措施，并通过与缔约方谈判才能确定，这就是为什么我国在加入WTO前需要分别与美国、欧盟等进行谈判，达成双边协议的重要原因。我国提出的保护农产品的上限约束关税为80%左右，底线为65%左右，即使保住了65%的底线水平，我国的关税约束与日本、加拿大、韩国、泰国、欧盟相比仍然是很低的。
2.国内支持。加入WTO后，国内支持的政策空间也不大。根据WTO规则，除免予减让的支持措施外，其他与农业相关的支持措施均需进行量化计算，并列入需要减让的国内支持总量之中。由于我国长期以来采取的是农业支持工业的产业倾斜政策，国家宏观政策的取向是“重工抑农”，向工业和农产品消费者倾斜。据此，按照WTO规定的基期1986～1988年计算，我国对农产品生产的国内支持措施水平为负值，即国家不仅没有给农民以价格上的支持，反而通过工农产品价格剪刀差，以低于国际市场价格的国家定价，拿走了一部分本应属于农民的利益，而对农民损失的补偿，大部分又被转移到了中间环节，农民没有直接享受应得的好处。负的国内支持总量，固然决定了我国不需要承担国内支持的减让义务，但同时决定了我国今后对农业的支持水平不能超过1986～1988年平均农业生产总值的10%，约485亿人民币。按现行汇率计算仅为60亿美元。这不仅是发展中国家较低的水平，与发达国家相比，这一水平就更低。可见，加入WTO留给我国的485亿元人民币的国内支持空间实在太小。
3.出口补贴。出口补贴是农业保护的重要措施。然而我国在这方面的运作空间却很小。鉴于我国在1986～1990年间的农产品国内价格低于国际市场价格，出口本应颇有竞争力。但美国等国据此断定我国存在较大的出口补贴，并要求我国明确承诺将出口补贴约束在零水平上。我国在这方面做了较大的让步。为了推动加入世贸组织谈判的进程，同时也出于深化改革和扩大对外开放的需要，在世贸组织第五次中国工作组会议上，我国代表团在宣布进一步降低关税，消除关税壁垒的同时，决定取消农产品出口补贴。而实际上，由于近年来农产品成本迅速上涨，农产品的低价优势已逐渐消失，许多重要的农产品，我国国内市场价格已高于国际市场价格。且农业补贴的减少，还将会导致成本的上升。因此，我国农产品出口竞争能力面临着越来越严峻的挑战，出口补贴的空间较为狭窄。
三、WTO框架下我国农业保护的政策取向
从关贸总协定(GATT)到世贸组织(WTO)，这50多年的发展过程，可以说就是发展中国家处理顺应经济全球化与促进本国经济利益最大化这一辩证关系的过程。WTO作为拥有130多个成员国，号称“经济联合国”的世界多边贸易体系，其现行框架必然会对发展中国家的宏观经济运行机制、农业发展政策产生重大作用。我国即将加入WTO，农业国际化趋势日益增强，在这种态势下，农产品的市场竞争能力提高和农业的可持续发展，关键在于充分发挥比较优势，用好用足WTO农业规则，构建富有效率且科学合理的农业支持与保护政策体系。
1.合理设计农业保护政策结构。农业保护政策的设计是一项涉及面广，政策性强，操作难度大的系统工程。因此，在保护政策的设计上必须按WTO农业规则的规定及我国的承诺，适当放宽农业贸易政策（边境措施），加大国内农业政策（国内支持）对农业发展的保护力度。具体说，从保护的产品看，应重点保护关系国计民生的重要农产品，主要是粮食。尽管从比较优势看，经济作物的收益远大于粮食作物，但粮食的特殊地位决定了粮食数量的供给保护必须是我国农业保护的重要对象；从保护的方式看，应着重提升WTO农业规则免于减让承诺的“绿箱政策”以及发展中国家的优惠条款对农业保护的作用，争取WTO农业规则中低于“微量允许标准”的国内支持空间；从保护的内容看，既要加强政府农业投入、食物安全、农业基础设施建设、农业风险保护等“绿箱”政策范围的农业支持措施，又要重建以农产品价格支持体系建设、国家税收支农、农用生产资料价格补贴为主体的“黄色”政策体系，同时在边境措施上，要设计合理的关税结构及关税配额。
2.强化农业在国民经济中的基础地位。通过适时调整国民经济再分配格局，真正体现“把农业放在经济工作首位”的宏观政策，真正做到发展经济要优先发展农业，各项经济计划的安排要优先考虑农业，加大农业投入的力度，使我国农业能够获得应有的投资份额。一是在加入WTO初期，采取符合WTO农业规则要求且有效的保护措施，避免农业部门受外部因素冲击而萎缩。二是继续推进市场化改革，增加农民收入，使农业为工业、农村为城市发展所付出的代价和机会成本最小，增强农业发展后劲。三是保护好生产要素，主要是对耕地和农业劳动力进行严格保护。四是切实保障农民的合法权益。农民的权益包括农民的权力和农民的利益两个方面。强化农业的基础地位，必须进一步使农民的益长久地得到保护，这样，农民的积极性才会经久不衰，农业的持续发展才有内在力量。
3.发展高产高质高效的“三高”农业。发展“三高”农业，使农产品生产与加工向“多样化、优质化、营养化、安全化”方向发展，是提高我国农业的综合生产能力、农产品国际竞争能力和资源配置效率的重要举措。当前要充分利用农产品总供给比较宽裕的有利时机，加速培育高产值、优品质的动植物品种，改良现有品种，鼓励发展名特优新的高效产品；进一步推广农业新技术，增加科技含量高的优质农产品生产；提高农产品加工增值能力，增加农产品的附加值；加强农产品储存、运输和保鲜技术的研究及“绿色食品”的生产开发等。
4.进一步调整和优化农业结构。加入WTO后，我国农业结构的调整势在必行。总体而言，农业结构的调整要以国内国际市场为导向，以科技进步和宏观调控的手段，以提高质量和协调发展为目的，在坚持粮食等基本农产品总量稳步增长的基础上通过结构的调整和优化，使农业比较收益和农民收入水平有明显提高。调整结构，关键在如下两点：一是重视发挥比较优势。除粮食外，其他农产品原则上按比较优势组织生产，适当让出部分农产品的国内市场，逐步减少不具备竞争优势的农产品生产，大力发展具有比较优势的农产品，开拓国际农产品市场。同时，充分利用我国劳动力充裕的有利条件，继续发展劳动密集型的农产品生产，逐步实现由生产资源密集型产品向生产劳动密集型和劳动——资金密集型产品的转变；二是按照品种、品质、产量、效益相统一，生产、销售、加工、转化相协调的方向，实现区域间的适度分工与协作，推进农业的区域化、专业化和产业化进程。
5.建立农业收入支持体系。根据国际经验，农业收入支持可分为直接收入支持与间接收入支持。直接收入支持主要有：对农民的直接收入补贴，如灾害补贴、差额补贴，农产品储备补贴等，农业税属于收入政策范畴，只不过它是一种反向支持措施。间接收入支持措施主要指：农业优惠及贴息货款（提供利息补贴）、提供投入（燃料、化肥、农药、运输等）补贴，农业保险计划，农产品储备制度等等。WTO农业规则在强调减少国内价格干预、开放国内市场时，对收入支持政策的要求较为宽松。比如，农业协议的“绿箱政策”没有限制粮食安全储备补贴、国内粮食消费补贴、灾害补贴、收入安全计划、农业保险等收入支持政策。但对农业投入补贴有一定的限制。因此，可通过强化收入支持来实现农业稳定发展，提高农民的收入水平。
6.尽快设立“国家农业保护基金”。加入WTO后，我国农业是面对两个市场，受双重约束，客观地说，形势严峻。由于农业建设需资巨大，单纯依靠国家财政投资是十分有限的。根据目前国家财政和社会财力分配格局，借鉴国家设立有关基金发展国民经济“瓶颈”产业（铁路、电力）的经验，建议制定新的特殊政策，允许从全社会范围合理并适度地筹措资金，设立“国家农业保护基金”，纳入国家预算管理，列收列支，专门用于农业保护。基金主要来源：(1)从国有土地使用权出让金收入中划出一部分；(2)对计划外固定资产投资征收一部分；(3)对未纳入预算内管理的各部门和地方非农业基金征收一部分；(4)从国家每年定购的约1000亿斤商品粮（含农业税征收部分）中每斤加价1～2分钱筹集一部分。根据调查和向有关部门征询，我们认为从上述渠道筹集“国家农业保护基金”有一定的可行性和操作性。今后，随着经济发展可适当增加资金渠道，并以立法的手段予以规范。
收稿日期：2000-09-04
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