中美行政审批制度及其改革之比较，本文主要内容关键词为：中美论文,审批制度论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国行政审批制度的发展进程
美国对经济的管制大约自19世纪末开始，先是在铁路领域，后来逐渐建立了各种各样的联邦特别行政机构，这些机构依照国会制定的法律建立，对各方面的经济活动，尤其是州际经济事务和国际贸易进行各种各样的审批和监督。期间美国政府也曾经做过努力，精简拥有行政审批权的机构，但总的趋势是机构越来越多，行政审批权的范围也越来越大。
到20世纪70年代时，美国政府对于公民个人行为的管制、企业经济活动的管制以及政府内部事务的管制，达到了高峰。许多学者和政治家都认为，过多的管制，束缚了公民和企业的自由和企业家精神；过多的管制，往往牺牲了社会利益，保护了垄断者的利益，保护了特殊集团的利益；过多的管制，不符合法治精神；过多的管制，束缚了美国经济的活力。在放松管制理论和政策思想的影响下，自70年代末开始，美国政府开始了大规模的放松管制的改革。行政审批项目大幅度减少，行政审批程序进一步简化，在许多管制领域引入了市场机制。这一改革也有一些消极的效应，但总的来说，其效果非常显著。有人估计，美国完全取消了航空领域的管制，部分取消了汽车运输、天然气领域的管制，大量取消了铁路和电信的管制，加上有线电视、经纪业等领域的改革，放松管制改革的收益每年在358亿到462亿美元之间，而未实现的预期收益也有200多亿美元。20世纪90年代美国经济持续高速增长，这有许多原因，放松管制、改革行政审批制度，可以说是其中非常重要的因素。
美国的经验表明，过多的政府管制，繁杂的行政审批手续，不利于经济发展。不过这并不能说明，政府管制越少越好，最好完全不管。它只能是说，适当的政府管制，简单有效的行政审批手续，可以解放生产力，同时也可以约束经济领域的许多不法行为，比如攫取垄断收益、不正当竞争、通过损害消费者利益甚至是公共利益来谋取私利等。
相比较而言，美国的行政审批制度具有更严格的法律基础，需要接受严格的司法检查
与美国相比，中国行政审批制度的历史有其特色。在中国古代，行政审批制度主要涉及到国家专营的产品，比如盐等。建国以来，中国的行政审批制度与计划经济的发展密切相关。在计划经济时代，行政审批是执行经济计划非常重要的行政手段之一。改革开放以来，中国行政审批制度发生了巨大的变化，开始逐渐向市场经济靠拢。由于行政审批过多，手续过于繁杂，导致了腐败孳生、压制经济自由的弊端。为了克服这些弊端，促进经济发展，20世纪90年代以来，中国政府进行了多次改革。最近，中央政府和地方政府又发起了一次大规模的行政审批制度改革。但是，由于市场经济尚未完全成熟，法治国家建设也未完全到位，与美国相比，中国的行政审批制度及其改革，依然有着浓厚的计划经济的特色。
美国的政府管制和行政审批制度的经济背景是市场经济，它是在市场经济中发展起来的，也是在完善市场经济的过程中进行改革的。中国的政府管制和行政审批制度是在计划经济时代发展起来的，许多行政审批项目带有浓厚的计划经济色彩，比如项目审批制度、物价审批制度等。这些具有计划经济色彩的审批制度不利于市场经济的发展，需要逐步取消。成熟的市场经济一般没有任何物价管制和审批制度，但中国目前在物价审核和审批方面，依然没有充分放开。
美国的政府管制和行政审批制度具有严格的法律基础。美国是一个具有悠久法治传统的国家。政府严格执行依法行政，没有法律依据，任何行政管制和审批行为都是无效的。与此相比，中国法治建设可以说才刚刚起步，许多行政审批制度刚开始有法律依据，但还有一些行政审批制度都没有法律依据，其依据往往只有内部规定，或者习惯的做法，甚至是领导人的主观意志，都是行政部门自己设置的。这是人治行政的做法。
美国的政府管制和行政审批制度需要接受严格的司法审查。与中国相比，美国有关政府管制和行政审批的法律比较完善，对于什么需要审批、审批的期限等都有详细的规定，但中国许多现行法律大多没有规定，或者规定不够详细。这使得法院对行政审批活动进行司法监督缺少法律依据。更为严重的是，中国现行行政诉讼法规定，人民法院只能受理不服具体行政行为提起诉讼的案件，在审理案件中，只能审查具体行政行为的合法性，但不能审查抽象行政行为的合法性。这使得人民法院更加难以监督政府的行政审批活动。
行政审批制度的重要内容是行政许可。美国行政许可证的发放具有严格的程序，明确的要求。但即便如此，在实践上也引起了很多问题，比如执照发放很容易保护垄断利益，许可证颁发很容易引起腐败问题。在这些方面，美国政府在19世纪末经历了极其惨痛的教训，那时许多政客为了赢得选票，把许可证出卖给一些企业以筹集资金用于竞选，企业则为了取得行政许可权而给许多政客捐钱，权钱交易泛滥。美国各个方面花了很大的力气，进行各方面的制度改革，才控制了政治权力腐败的问题。在这方面，中国近来也发生了类似的情况。进出口许可、外汇额度、尤其是土地使用等方面发生的许多腐败问题都与许可制度相关。为了减少腐败，美国引入市场竞争机制进行制度改革的做法值得借鉴。
在美国，商会、行业协会等中介组织充分发育，这些中介组织也行使许多行政审批的职能，充分发挥了社会团体自主治理的精神。在中国，商会、行业协会正在逐步发展，有些行业协会已经替代政府，承担部分行政管理和行政审批的职能。如律师协会主持律师资格考试和办律师证书等。全国人大通过的“十五”规划指出，在“十五”期间，要进一步实行政企分开、转变政府职能、减少行政性审批，发挥商会、行业协会等中介组织的作用。通过发展商会和行业协会，替代政府的部分行政管理和行政审批职责，这是我们的发展方向，显然美国的许多做法值得我们参考。
美国的行政审批制度改革走的往往是渐进的道路，没有什么轰动性的成效，但其消极效应也比较小，积极效应发挥得比较好，改革成果也比较容易巩固
美国面临的许多问题与中国是一样的，比如环境、消防和建筑物抗震等方面的行政审批，都是一样的，其差别只是细节方面的。但有许多问题，由于国情不同，行政审批制度也相应不同。比如，美国历史上比较注重公民拥有枪支的权利，美国对枪支的管制就比较宽松，只要公民没有犯罪前科就可以申请拥有枪支，但中国对枪支有严格的管制制度，一般公民都不可以拥有枪支。美国人口稀少，公民生育不需要申请出生指标，但中国公民必须申请。中国人均国土资源非常稀缺，土地属于国家所有，国土资源使用需要实行严格的行政审批制度，但美国的土地是私人拥有的，土地资源的使用就没有非常严格的行政审批制度。这些差异没有好坏之分，因为其差异只是因为中美两国所面临的问题严重性程度有差异，因此要解决问题对行政审批制度的依赖程度也有差异。
从改革方式角度来看，美国的行政审批制度改革走的往往是渐进的道路，没有统一的改革步骤，也没有统一的要求。改革往往着眼于个量，很少去考虑总量问题。因此，美国行政审批制度改革往往没有什么轰动性的成效，但其消极效应也比较小，积极效应发挥得比较好，改革成果也比较容易巩固。与此相比，中国的行政审批制度改革往往有激进改革的特色，中央有统一的改革要求和步骤，各级地方政府都有统一的改革时间表，改革往往是总量的，而不是针对具体情况的，是运动式的改革。运动式的改革表面上改革成就很辉煌，但改革的消极效应往往也很大，而积极效应往往得不到充分发挥，改革很容易走回头路，风头一过，各种行政审批制度又不得不重新恢复，甚至越来越多。
我国行政审批制度的改革不能仅仅考虑短期的轰动效应，而应该着眼于长期的制度建设，尽可能控制行政审批制度改革的消极效应，发挥其积极效应
根据有关消息，中国各级地方政府都在针对行政审批领域的有关问题，进行大幅度的改革。各级政府领导都在痛斥行政审批制度的弊端，说政府职能部门管得太多、太具体，在某些方面已经成了经济发展的“抵门杠”。各级政府在行政审批制度改革方面都取得了巨大的成绩，比如安徽省政府15个部门670个审批项目中被取消、合并下放的265项，减少审批项目150项。青海省对49个省政府部门（含部门管理机构）以及部分中央驻青单位的1040项行政审批许可事项进行了清理，清理后共保留567项，取消275项，下放140项，划转55项，改为其它方式不再审批的3项。较之改革前，省级行政机关行政审批许可事项精简了45.8%。深圳市从1997年初开始对审批事项进行清理，1998年正式发布了审批制度改革的规定，市政府部门（单位）原有审批和核准事项1091项，减少463项，减幅为42.4%。广东省政府各部门经过清理和改革，保留审批事项1392项，取消878项，减幅达63%。浙江省从1999年起把省计经委、外经贸厅、人事厅、劳动厅、文化厅、工商局、土地管理局等七个部门和宁波市作为试点进行审批制度改革，七个部门原有审批、审核、核准事项405项，纳入本次改革范围335项，减少137项，减幅为40.9%，其中审批事项234项，经改革减少124项，占53%。宁波市政府各部门和直属单位原有审批核准事项1289项，改革后减少621项，减幅为48.2%；原有审批事项647项，改革后减少420项，减幅为64.9%。他们在具有典型意义的房地产开发项目、企业技术改造项目、餐饮业工商注册登记上，减少的环节尤为明显。北京市政府把改革行政审批制度作为转变政府职能的突破口，原有行政审批事项（包括审批、核准、审核、备案）1304项已被精简454项，其中审批、核准事项精简达41.7%。海南省建省初期提出“小政府、大社会”思路，最近也在对现有行政审批事项重新进行清理，准备再次大幅度减少审批权。当前着手这项改革的还有上海、山东、江苏、福建、黑龙江、辽宁、河南等地。
从这些数字来看，我国行政审批制度的改革成就是巨大的。但是，这样的改革是否一定有利于经济发展呢？其改革成就是否能够巩固呢？问一问这样的问题是非常有必要的。因为在20世纪90年代初，各级政府也花费了大量的力气，清理行政审批制度，结果是90年代初上马的许多项目环境标准、建筑标准等各方面的标准都不合格，后来导致了严重的环境污染，许多建筑物都有严重的质量问题，直接危害人民的生命安全；经济开发区到处开花，浪费了大量的土地资源。为了解决这些问题，不得不重新恢复甚至增加各种各样的行政审批。在中国当前背景条件下，行政审批制度改革是必要的，它可以促进经济发展，控制腐败问题等，但是改革不能仅仅考虑短期的轰动效应，而应该着眼于长期的制度建设，尽可能控制行政审批制度改革的消极效应，发挥其积极效应，从而巩固改革成果，为经济的可持续稳定发展创造行政审批方面的制度条件。
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