国家科技重大专项的知识产权全过程管理模式研究，本文主要内容关键词为：管理模式论文,全过程论文,专项论文,知识产权论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
0 引言
《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》中强调指出，“要把提高自主创新能力摆在全部科技工作的突出位置，必须把提高自主创新能力作为国家战略”，并提出16个关系国家竞争力的重大专项，同时提出“实施知识产权战略和技术标准战略”。自从2004年起，我国政府就作出战略部署，要求抓紧制定并实施国家知识产权战略，从知识产权的创造、管理、保护、运用等各个方面采取措施，支持形成一批对经济社会发展具有重大带动作用的核心技术和关键技术装备的自主知识产权，形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势产业①。同时，进行国家科技计划体系的重大改革，将《纲要》中列出的16个重大专项与基本计划同时构成国家科技计划体系。
国家将重大专项提到了一个前所未有的高度，不仅仅是提高国家配置科技资源效率的手段，也是关键技术领域的关键产品开发，提高国家核心竞争力，实现自主创新能力的巨大平台。因此，对于重大专项的管理尤其重要，特别是知识产权管理。从立项时的知识产权查新预警到收尾时评估、产业化；对自主创新的知识产权进行有效的保护、转化，建立可操作性的管理机制和完善的管理机构；建立运用知识产权制度促进科技创新的利益激励机制等，都是亟待解决的问题。
本文通过对国外发达国家科技重大专项的知识产权模式总结，以及我国“十五”期间实施的12项重大专项的知识产权管理问题的分析，在国家科技重大专项的过程管理中试图建立知识产权全过程的管理模式。
1 国外发达国家的知识产权管理分析
从世界范围来看，英国于1623年颁布《垄断法规》，在世界上第一个建立起保护科技创新成果的知识产权制度，至今已有三百多年的历史。发达国家知识产权战略演进经历了无视知识产权、知识产权扩散与应用为主、应用与创造并重阶段到占据制高点——知识产权国际保护战略阶段。进入新世纪以来，国外发达国家对于知识产权的管理已经趋于成熟。
首先，有完备的知识产权管理体系。以美国为例，美国政府的知识产权管理体系主要包括以下几个方面：(1)由国会制定及修改专利法和相关法令；(2)联邦各级法院负责审理涉及专利的案件，联邦巡回上诉法院是最高权威机构，其判决对于包括美国专利商标局在内的所有政府机构、公司以及个人，都具有法律效力；(3)美国专利商标局主要承担专利的审查、公开等项事务性工作，不具备协调、指导全国专利工作的职能；(4)其他政府机构（如国防部、能源部、农业部、环保署、航空航天局、商业部、卫生部、各军种等）都拥有各自的专利管理部门，有权以各自机构的名义进行专利的申请、维护以及许可转让。
美国联邦政府的知识产权管理机构除了上述提及的行政主管机构外，还包括一些特别设立的与科技法律有关的机构。美国国会为了研究科技政策，草拟科技立法，修正与知识产权有关的法案等目的而设立了相应机构，如国会研究服务署、会计署、科技评估室、国会预算室等。联邦政府为了协调知识产权的资讯和促进技术转移，于1991年通过法案，并在1992年成立了“国家技术转移中心(NTC)”。该中心提供资讯及有关知识产权的管理培训，并建立了资讯档案，把全美700多个实验室以及数千个研究开发成果资料纳入了“应用技术资讯系统(FLC)”，通过全国六个“区域性技术转移中心(RTTE)”开展技术评估、市场调查及技术中介等工作，是美国政府支持的规模最大的知识产权管理服务机构。
其次，有详尽的关于知识产权归属及促进知识产权转化的法案和政策支持等手段。以美国为例，在1970到1975年间，政府投资的大约53000多项发明中，政府拥有其中80%的所有权。而在政府拥有所有权的发明中，只有10%进行了许可，5%进行了商业化使用[1]。为避免知识产权大部分归政府所有情况下的低转化率而造成的技术资源浪费，1980年美国国会先后通过了《拜杜法案》和《史蒂文森——威德勒技术创新法》（又称《技术创新法案》，1986年修订后改称为《1986年美国联邦技术转让法》，对知识产权归属政策进行了重大调整。
为了解决实施过程中所发生的问题，美国又多次以修正案的方式修改这两个基本法案并推出其它法案②。这些法案彻底改变了政府资助的研究成果的归属权，规定由联邦政府资助的小企业、非营利机构（包括大学）可拥有其研究开发所产生的专利权和其它知识产权，参与研究的研究人员可以分享利益，允许研究机构有偿向产业界转让许可[2]。如果学术科研机构在一定期限内保留这些权利，政府主管部门在一定情况下可依程序授权给第三方实施，而政府仅可以在特别情况下对该发明以介入权(March-in Right)的方式加以运用。介入权指的是，当项目承担者已经保留联邦资助发明的专利权时，在一些特定的情况下，签订资助协议的联邦机构有权要求项目承担者或其受让人、独占许可人以合理条件给予申请者非独占的、甚至独占的许可。如果他们拒绝此种请求，该联邦机构可径自决定给予此种许可。拜杜法案规定了国家使用介入权的四种情况：(1)项目承担者或受让人没有采取或者在可预见之将来不会采取有效措施使发明在特定行业或领域被实际应用；(2)缓解健康或安全要求所必需；(3)没有满足联邦法律指定的公共使用需求；(4)独占许可人没有主要在美国境内制造被许可产品。
受美国的影响，其他国家也都反思自己的有关政策，并做出相应的调整。各国的政策调整后，关于公共资金资助的科研项目成果归属的规定非常相似，大多数情况下由项目承担单位享有成果的所有权，个别情况下，项目成果归项目委托方或国家所有；项目承担单位享有成果所有权时，对于国家仍承担一定的义务，或者说国家仍享有一定的权利；国家保留一定的权利并采取一定的措施，目的是促使项目承担单位积极转化成果。
最后，有顺畅的服务体系，在项目的生命周期中有专门的中介机构和部门对知识产权进行管理。例如，大学或研究机构都会有专门的机构来全权负责知识产权的管理工作，包括知识产权的管理、转化和实施。德国马普学会的嘉兴创新公司(GI)采用全资公司管理模式，在校外设立学校全资拥有的技术转移公司及知识产权经营机构，负责对研发成果的管理、转化与实施；美国国立卫生研究院(NIH)内部设立了专门机构，即技术转让办公室(OTT)，职责是执行1986年联邦技术转移法案的指令对NIH的发明资产进行评价、保护、监控和管理，主要通过检查专利申请，协调和监督许可协议以及为合作研究与开发协议提供监督和核心政策评论等方式进行。顺畅的服务体系必然形成良好的科技成果转化外部环境，包括科技成果转化方面的法律法规、明确政府在本阶段的职责以及产业政策等。
2 我国国家科技重大专项的知识产权全过程管理模式研究
2.1 国家科技重大专项与“十五”期间的12项重大专项比较
国家科技部在“十五”期间，为了应对加入世贸组织所带来的挑战，落实“人才、专利和技术标准”三大战略，经国家科教领导小组第十次会议同意，重点组织实施了12个重大专项，这些专项以提升核心产品和新兴产业的竞争力为中心，集成国家、地方、企业、高校、科研院所等各方面力量，力争在3～5年时间内，取得重大技术突破和实现产业化。
国家科技重大专项与“十五”期间实施的12项重大专项有所不同。首先，组织实施的层次不同。“十五”期间实施的12项重大专项主要由科技部组织实施。而国家科技重大专项是为了实现国家目标，通过核心技术的突破和资源的高度集成，在一定时限内完成的重大战略产品、重大工程或关键共性技术项目，成熟一项，启动一项[3]。组织实施层次更高，将由国务院统一领导，国家科技教育领导小组负责统筹、协调和指导。科技部、发展改革委、财政部三部门担负着重大专项组织实施中的方案论证、综合平衡、评估验收和配套政策制订等各项工作。
其次，经费来源不同。国家科技重大专项投资巨大，是由国家财政专款拨出，而“十五”期间实施的12项重大专项是列入863计划或攻关计划或由两个计划共同支持等方式，经费从这些计划中拨出。在12个重大专项已落实的中央财政经费投入中，863计划投入47.4亿元，攻关计划投入14.8亿元，分别占两个计划“十五”总投入的32%和27%[4]。
最后，管理方式不同。国家科技重大专项脱离了原来的计划体系，整个专项有明确的生命周期。根据国家科技重大专项的特点，一般分为两类：一类是具有明确目标的专项，集成性强，如大飞机。第二类是松耦合的围绕一个目标或关键共性技术的专项。这种专项中每个项目都赋予一定的任务目标、结构、技术配合与协同方式等，服务于专项整体，如核心电子器件、高端通用芯片和基础软件产品等。因此，与“十五”期间列入主体计划，带有主体计划管理特点的12个重大专项相比，国家科技重大专项管理更系统集成，更强调技术创新管理和知识管理，也就更强调知识产权管理的必要性。
尽管如此，“十五”期间组织实施的12项重大专项与国家科技重大专项在项目设置初衷上有很多相似之处。例如，专项都是集中资源，重点突破某些关键技术或形成战略产品；强调技术创新，容易产生自主知识产权；多投资主体参与，强调企业是技术创新的主体等。由于目前国家科技重大专项正在项目编制阶段，只有少数重大专项已经初步完成第一阶段的项目成果③，因此，本文对科技部组织实施12个重大专项④的知识产权管理存在的问题进行分析研究，试图建立国家科技重大专项知识产权全过程管理模式。
2.2 “十五”期间的12项重大专项的知识产权管理问题分析
“十五”期间的12项重大专项的实施单位把获得自主知识产权作为项目实施的重要目标，进行了一定的知识产权管理，建立了知识产权资助机制，明确要求项目单位应当安排知识产权管理和保护的工作经费，明确国家科技计划项目经费中可以列支知识产权事务经费，用于专利申请和维持费用。“十五”期间，12项重大专项获得了一批发明专利[5]。12个重大科技专项累计到位资金184.82亿元，其中国拨资金44.72亿元，部门匹配5.22亿元，地方匹配18.45亿元，企业自筹101.12亿元，银行贷款4.71亿元，其他资金10.59亿元。重大专项共获专利授权1 875件，其中发明专利1 179件。资金投入与知识产权产出比率仍然很低，每千万元产出的专利只有1件，这中间还不排除有些专利是实用新型或外观设计。同时，在知识产权的管理方面仍然存在着不少问题。
首先，没有专门的中介机构或设立单独办公室提供知识产权服务。12项重大专项都设有项目办公室，但没有或很少委托固定的专业人员或机构，提供关于知识产权问题的各项咨询服务，跟踪项目的全过程，负责对研发成果或阶段成果的管理、转化与实施。
其次，重大专项只在立项时，专项办公室组成包括法律专家、技术专家、知识产权实务人员、专利审查人员等的专家组，针对专业领域搜集整理国内外专利和非专利信息，说明项目取得的阶段性成果或者项目完成后，预期产生的发明创造所能形成专利或其他知识产权的时间、数量和类型。但在立项之后，没有在专项实施过程中进行跟踪，提供知识产权可行性评估与检查、许可申请协议与协商、研发及产业合作指导方针等方面的管理。
最后，关于知识产权的归属管理问题。重大专项的实施，相对于以前的计划模式有一个很重要的特点是，参与主体的类型发生了很大变化，由科研单位为主转变为企业成为创新的主体，组成政府、研究机构、大学和企业参加的战略技术联盟。2002年，科技部和财政部联合颁布了《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》，这一规章被誉为“中国的拜杜法案”的规章⑤，规定了国家与研究单位的知识产权权利归属。但在专项的实施中对于多参与主体的专项知识产权归属及科技成果转化所起作用不大。
究其原因：一是行政规章的立法位阶过低，宣传普及的力度不够。相比之下，美国1980年12月通过的《拜杜法案》第202条、台湾地区1998年12月通过的《科学技术基本法》第6条都对知识产权归属做出了规定。二是没有根据资助对象、项目性质等进行分类管理，也没有明确项目承担单位转移技术的义务和约束条件，缺少相应的管理和技术转移服务机构。三是尽管在2000年专利法修改之前全民所有制科研单位只是“持有”专利，但实质上专利一直由科研单位把握。2002年规章只是简单规定科研机构对完成的科研项目享有所有权，并没有对现在的权利归属状况产生直接影响，也不会对科技成果的转化产生促进作用。
所以，政府、研究机构、大学和企业之间的利益怎样均衡，国家、项目承担单位与发明人之间的利益怎样平衡，在多方主体参与情况下，如何实现成果的共享和扩散都是急需解决的问题。
2.3 我国国家重大科技专项知识产权全过程管理模式研究
知识产权全过程管理是知识产权管理工作融入国家科技重大专项管理的全过程，在重大专项的启动、执行、控制，到收尾、创造科技成果成功并交付过程中，把知识产权创造、管理、运用和保护与其紧密结合，用知识产权促进创新活动，提高创新活动的效率，保护创新活动的成果。知识产权全过程管理是国家科技重大专项管理的重要组成部分，实质是在保护创新者和知识产权所有者利益基础上，促进技术合理有偿扩散，提高国家核心竞争力。
根据国家科技重大专项的内涵定义，重大专项有明确的目标，或是重大战略产品、重大工程或共性技术，应根据每个专项的不同，对于知识产权实行分类管理。
2.3.1 组建重大专项知识产权办公室，建立知识产权管理的组织机构
组建重大专项知识产权办公室，知识产权办公室主任由重大专项办公室副主任担任，从属于重大专项办公室，主要负责重大专项全过程中涉及知识产权的管理问题。
知识产权办公室的主要职责是，在项目立项阶段，根据专项的内涵与特点，独立提出《专项知识产权分析报告》，重点是对项目涉及领域国内外知识产权情况进行分析，对可能形成的知识产权转移转化前景进行分析；明确项目承担单位转移技术的义务和约束条件等。在项目实施阶段，跟踪项目实施情况，跟踪同期国内外相关研发进展与知识产权保护情况，进行知识产权策划，向项目负责人提出建议；在项目验收阶段，独立提出《专项实施知识产权报告》，重点是项目实施期间知识产权创造的情况，建议采取的知识产权保护形式和知识产权转移转化策略等，提供相应的管理和技术转移服务。在项目验收后，跟踪相关知识产权转移转化情况，独立提出《专项知识产权转移转化情况报告》。
同时，知识产权办公室还提供知识产权法律政策咨询服务，提供知识产权经纪人服务；进行研发成果或阶段成果的专利权或商业化可行性评估与检查；按照专业化、市场化原则，受托或参与知识产权运营等。
2.3.2 建立知识产权全过程管理模式
按照重大专项的过程管理的流程，知识产权办公室对项目知识产权进行全过程的管理模式。
一是在立项之前，引导研发活动向具有自主创新的专项目标进行，将专利指标列入评审体系，制定相应的知识产权战略；以专利文献的查新检索结果为技术背景，客观地分析申报项目与现有技术相比的显著特点和意义，进行知识产权状况分析和评估，突破国外专利封锁，选择最优化的技术开发及产业化路线，保证高水平的成果产出。
二是在专项执行和实施过程中，知识产权管理必须与重大科技专项研究过程管理并行推进，跟踪项目研究进展，提出知识产权建议，及时采取申请专利等措施保护专项实施的各阶段所产生的成果，使科技成果及时形成知识产权。根据专项的具体情况，单列资金，用于补助取得知识产权的申请费用和维持费用。
同时，对于阶段性成果的技术保密与节点检查的技术公开要求之间的矛盾，需要设置可检测指标，签订保密协议，加强知识产权的保护工作。
三是在收尾时，将知识产权管理拉伸到知识产权的技术标准制定、专利池构建、实施许可、产业化等。知识产权办公室帮助建立产业合作渠道，进行许可申请协议与协商及提供研发及产业合作指导方针等，将知识产权管理纳入科技成果管理体系，提升科技成果的法律内涵和市场外延，并制定相关政策，鼓励和加强知识产权的产业化进程。
同时，把知识产权管理纳入科技评估评价体系，推行知识产权考核指标体系，增加知识产权应用与转移转化类指标，如“知识产权收益”、“授权专利实施率”等指标。
根据国家科技重大专项的内涵和分类，对于集成性强，具有明确战略产品目标的专项，应把其获得自主知识产权情况作为重点考察内容。对于松耦合的围绕一个目标或关键共性技术的专项，应对其自主知识产权的获取和保护能力进行评价；对于重大工程应以自主知识产权的产出作为重要的评价要素。另外，要充分利用国家科技奖励制度的导向作用，把知识产权形成和拥有作为评奖标准的重要指标，支持和鼓励形成自主知识产权。建立专门的跟踪机制，每两到三年对知识产权的情况进行一次汇报，关注知识产权的产业化。
2.3.3 将知识产权管理制度纳入科技规划法
知识产权管理制度应在科技规划法明确予以规定，以最大限度地发挥知识产权激励机制的功用，必须要有配套的实施细则或专门条例，细化成果归属，加大对职务发明人的奖励制度，引入风险投资基金等融资渠道，加快构建科技转化平台。
孟德斯鸠曾说过，法律的精神就是所有权。如果将这一论述放在知识经济时代的今天，我们不难推断出知识产权的归属乃是知识产权全过程管理的核心问题之一。没有法律意义上明晰的产权归属原则，就会造成投资方、研发机构、企业、大学和从事具体工作的研发人员之间的利益不平衡，投资的欲望和创新的激情也会减退。
(1)多主体的项目承担者之间的利益均衡关系。重大专项的参与主体很多，包括政府机构、研究院所、大学和企业等。合同管理是国家科技重大专项多参与主体知识产权权属管理的最佳方式。以合同事先约定知识产权的权属与权利行使的限制，是管理的主要方式。国家作为重大专项管理者的特殊身份决定了政府不仅对科技成果的产出负有责任，同时对整个重大专项的顺利完成，乃至科技政策目标的实现负有长远的责任，这就要求政府对项目成果知识产权的行使和保护保留必要的监管权力。
完成政府对出资项目权利的有效监管，必须制定统一的法律。法律只能对原则性问题予以规定，涉及到具体的权利义务还要通过项目合同书来确认。如《拜杜法案》与小企业或非营利机构签署的所有资助协议都必须包含以下规定：“合同方或以其名义或由其受让人提出的美国专利申请的，合同方必须承担的一项义务，在该申请和任何有关专利的说明文件中，必须含有对该发明是在政府资助下完成的发明且政府对这项发明享有部分权利的说明。”
(2)国家、承担单位与发明人之间的利益均衡关系。国家资助资金进行研究后产生的权利归属问题是各国知识产权中讨论的核心，尤其是《拜杜法案》颁布后。根据国外经验，专利权不宜归发明人个人所有。日本和加拿大的经验显示，知识产权给发明人可能带来失去商业化机会的问题。一是发明人本身的技术再创新能力有限，还有其可能会为私利将成果卖给企业，而企业却将其束之高阁。总结各国实践，重大专项的科研成果的所有权由项目承担单位拥有是最佳的选择，国家拥有介入权。同时，加大对发明人的保护力度和激励机制，不能把发明人的激励机制简单看成收入分配问题，而应该提高到增强国家创新能力的高度上来认识，在法律上和制度上给予必要的保障。
2.3.4 建立覆盖全国的知识产权管理信息系统
知识产权管理信息系统为国家科技重大专项的知识产权管理与相关评估评价提供信息支撑。建立覆盖全国的知识产权管理信息系统，实现与国家知识产权局专利文献馆、检索系统数据库的共享，为全国提供知识产权综合信息与咨询服务。
3 结束语
国家科技重大专项的实施是国家在新时期针对制约国民经济社会发展的重大瓶颈问题，充分发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，以期在较短时间内实现以科技局部跃升带动国家整体实力跨越发展的一种战略；是我国满足国家战略目标，提升国家竞争力，落实自主创新战略的重要平台；也是我国国家科技计划体系的重大改革和创新举措。
国家重大科技专项的知识产权全过程管理模式问题的探讨，是解决“科技成果转化难、科技与经济相脱节”这一现实瓶颈的突破口，在实践中是对政府、研发单位、智力成果创造者等多主体之间利益协调和平衡机制的有益探索，更是在新时期促进自主创新、增强国家核心竞争力的有力保障和激励。
注释：
①2006年5月26日，中共中央政治局集体学习了国际知识产权保护和我国知识产权保护的法律和制度建设，胡锦涛强调指出了知识产权制度建设的重要意义。
②美国1988年通过《综合贸易与竞争力法案》，1989年通过《国家竞争力技术转移法案》，1991年通过《技术卓越法案》，1992年通过《小企业技术转移法案》，1993年通过《国家合作研究与生产法案》，1995年通过《国家技术转移与进步法案》，并在2000年通过《技术转移商业化法案》等立法。
③深月（含大火箭）工程，对月绕、落、回三期无人探测。2007年11月7日，国防科工委就中国绕月探测工程首次飞行任务的有关情况召开新闻发布会。嫦娥一号卫星从10月24日成功发射以来，经过326个小时的飞行，顺利实施了4次加速、1次中途轨道修正、3次近月制动共8次变轨，经历调相轨道、地月转移轨道、月球捕获轨道3个阶段，总飞行距离约180万公里，最终成功进入环月工作轨道。本次绕月探测工程已实现阶段性目标。（中新网2007年11月7日电）
④12个重大专项是；超大规模集成电路和软件、信息安全与电子政务及电子金融、功能基因组与生物芯片、电动汽车、高速磁悬浮列车、创新药物与中药现代化、主要农产品深加工、奶业发展、食品安全、节水农业、水污染治理、重要技术标准。
⑤2002年3月科技部、财政部出台的《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》，对以财政资金资助为主的科研项目研发成果及其形成的知识产权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的以外，国家授权科研项目承担单位，项目承担单位可以依法自主决定实施、许可他人实施、转让、作价入股等，并取得相应的收益。同时，在特定情况下，国家根据需要保留无偿使用、开发、使之有效利用和获取收益的权利。
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