我国现行教育产权制度的弊端与对策，本文主要内容关键词为：弊端论文,对策论文,产权制度论文,我国现行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届三中全会明确提出了建立现代产权制度的目标，这必然对我国现行的教育产权制度产生重要的影响。因此需要及早地对我国现行的教育产权制度存在的弊端进行分析，并提出相应的对策，以便为下一轮的教育体制改革、特别是教育产权制度改革提供借鉴。
一、我国现行教育产权制度存在的弊端
就现阶段而言，我国各级各类教育基本上采用的是国有教育产权的形式，国家的特殊地位决定了它在教育产权的安排方面占有绝对的优势，成为教育产权的界定和安排者，国家既是教育的“最大股东”，又是教育产权规则的执行者。国有教育产权固有的很强的外部性和高昂代理成本的弊端，必然成为阻碍我国教育事业进一步发展的桎梏。
第一，教育机构行政化色彩浓重。由于自建国后我国的学校纳入计划经济的体系之中，成了受党政领导、监督的一个部门，为了使政令畅通地贯彻到学校中去，在学校里设立了与党政机构相对应的同类机构，加上管理教学和科研的机构，一个高等学校的行政机构高达40多个，校级领导至少也有15余人，处级干部有120余人。
教育机构的行政化、科层化必然导致工作效率的低下，教育资源配置的扭曲，也严重地伤害了一线的广大教师和研究人员的积极性。高学历、高职称的教师受低学历、低职称的官员、教辅人员支配，一线的教师并没有真正处于主导地位。
第二，学校资本所有权与学校所有权的错位。就我国公立学校而言，其所有者是国家，广大的老百姓是真正的资金提供者，但他们却没有权利控制学校，而是由国家通过税收将资金由指定的部门按照国家意志分配给学校。
学校资本所有权与学校所有权的错位，是学校经营管理者对学校经营管理的积极性不高、办学效益低下的一个最主要的原因。因为在这种体制下，由于公立学校的经营管理者是由政府直接任命的，所以经营管理者往往为了个人利益注重投政府官员所好，他们的积极性在于如何与政府官员搞好关系，而不是真正在于如何把学校经营管理好。
第三，激励不足与与约束无力问题比较严重。一是在国有教育产权制度下，不论是教育经营管理者还是广大的教育者，都是除了其人力资本以外“一无所有”的劳动者，其合法取得收益的唯一途径就是使用其人力资本即劳动。由于教育产品生产的特殊性(合作生产、教育质量的难于度量)、特别是人力资本及其使用绩效量化困难，最终劳动报酬流于按固定的工龄年限、职位级别、学历高低或人头平均分配，而且劳动所得往往以实物福利形式发放，允许个人占用、消费和享受但不可交易和投资，这就使激励效果大打折扣；二是对于公立学校的教师、特别是对学校的经营管理者来说，其拥有极其有限的国家租金索取与实际获得相当大的国有教育资产控制权极不对称，而控制权必须在职在位才能享用的特性，必然造成“有权不用、过期作废”滥用控制权等的制度性腐败后果。
第四，忽视人力资本产权的建立和完善。我国教育产权安排中忽视人力资本产权的现象一直存在并且十分严重。校长没有聘任教师的权利，没有重大问题的决策权等；教师没有自由流动的权利，不能获得与其贡献相对称的收益的权利等；学生和家长没有选择就读学校、专业和教师的权利等等。
尽管近年来推行的教育改革使忽视教育活动中的人力资本产权的情形有所改观，但由于仍然存在着认识上的误区，人力资本产权的建立和完善还存在很多问题。认识上的误区主要表现为以下4种：1、只承认教育经营管理者具有人力资本，可以凭其经营业绩取得高额报酬，其他员工特别是教师不具有人力资本性质，只能凭其劳动奉献获取固定工资收入。2、认为除了教育经营管理者和学科专家、科研专家等专家类型的教育者拥有人力资本外，其他教职员工不具备人力资本。3、对于优秀的教师，不承认其具备人力资本性质，不拥有教育机构剩余产权分配的权利，但也不能自主流动出教育机构，否则，采取扣留档案等行政措施加以限制。4、不承认学生具备人力资本性质，学生和家长只能是教育产品的购买者和教学活动的服从者。
第五，教育产权保障不当和不力同时存在。这里就我国现行的教育产权机制——教育法律、法规和信誉机制存在的不当和不力略加分析。如《义务教育法》第十一条、第十五条之规定，比较明确地区分了义务教育和非义务教育，即义务教育具有强制性，指出保障儿童接受义务教育不仅是国家的义务也是家长或儿童的监护人的义务。这是正确的，但不能让人理解也不符合法理的是适龄儿童只能到政府指定的学校(义务教育法实施细则规定的是“就近入学”)接受义务教育，否则就是违法。从法理上讲，受教育权的权利主体应当是儿童，而儿童的受教育权又是由两种权利构成的：一种是亲属法上的受教育权，其义务主体是父母或监护人(父母死亡或父母无行为能力时)；一种是义务教育法上的受教育权，其义务主体是国家。儿童享有亲属法上的受教育权，并不意味着父母必须送子女到政府规定的学校去上学，而仅仅意味着父母有给子女以适当的教育的义务。父母作为子女的法定代理人，有权决定何者为适当的教育。
保障不力主要表现在依法治教的机制并未真正建立起来，“人大于法”的现象还比较普遍。还是以义务教育为例，《义务教育法》第二十条明文规定地方各级政府可以城乡征收教育事业费附加，在并未对该法的这一项作修改的情况下，近期推行的农村税费改革直接取消了农村教育附加费。
二、教育产权制度改革的对策
现行教育产权制度的这些弊端，必然影响到我国教育事业的健康发展。因此，笔者认为当务之急是建立与社会主义市场经济体制相适应的教育产权制度，理顺中央及地方各级政府、社区、学校、家长和学生在教育活动中的产权关系，完善学校的内部治理机制。
(一)理顺中央、地方政府和学校的产权关系
总的改革方向是将原来由中央、地方拥有的对学校办学的控制权交给学校，使学校真正成为面向社会办学的法人实体。中央与地方只是通过拨款、信息咨询、制定大的方针政策来宏观控制学校。具体来说，可以从以下几个方面予以考虑：
进一步完善学校的法人产权制度。完善学校的法人产权制度是指学校财产所有权的多元化，即法人学校的投资主体是开放的、多元的；终极财产所有权外在化，即出资人(包括组织)一旦投资于学校，终极财产所有权与法人产权相分离，出资者不能随意干预和支配法人财产；法人产权独立化，法人财产一旦形成便获得了独立的性质，无论学校的终极财产所有权归谁所有，学校作为独立的法人实体，自主承担行使法人财产权；财产责任有限化，即出资人是以投入资本额为限承担有限责任，法人学校则以全部法人财产对外独立承担责任；法人财产权的可交易性，即学校可以凭借法人财产权，在教育产权市场上进行交易和重新组合。
在办学体制上，改变政府包揽举办学校的格局，建立以政府举办为主体、社会各界共同举办的体制。在现阶段，九年义务教育以中央举办为主，高中阶段教育包括普通高中、职业高中由县级政府举办为主，高等教育由中央、省(自治区、直辖市)两级政府办学为主。同时鼓励社会其它力量举办各级各类教育，国家应该以法律的形式规定社会力量举办的学校享有与中央、地方政府举办的学校同等的法律地位。在明确学校的法人主体地位的前提下，各级各类学校可凭藉拥有的学校名称、校风、良好的管理经验和办学水平，自主地与其它学校和企业，以及其它社会力量联合举办学校。此外，要明确家长对自己子女的教育权，特别是对实施九年义务教育的儿童，家长有权利为自己的孩子选择到学校接受教育、还是家长自己教育的权力，也有选择到公立学校或私立学校学习的权力。①（注：联合国1948年通过的《世界人权宣言》第26条中关于教育权利的规定中指出：“父母对其子女所应受之教育的种类，有优先选择的权利。”） 同时，可以将已有的公办学校承包给私营的教育公司或个人或教育团体，由他们负责经营管理。也就是说，在办学形式上，可以有完全由政府出资举办的公立学校、完全由私人出资举办的私立学校，可以有公办民助、民办公助的学校，可以有多个人合伙举办的股份制学校，也可以有由私营教育公司或个人或教育团体对公立学校进行承包经营管理的学校等等。
在投资体制上，按照谁举办谁出资的原则进行筹资。对于社会力量举办的各级各类学校，一方面中央财政、地方财政要给予适当的补贴，同时要以法律的形式明确举办者可以获得高于贷款利率的回报。九年义务教育由中央财政向适龄儿童发放义务教育凭证，学校凭义务教育凭证领取办学经费；对于完全由社会力量举办的实施九年义务教育的学校，中央财政应该给予适当的补贴。
在管理体制上，中央与地方政府只是通过拨款、信息咨询、制定大的方针政策来宏观控制学校，进一步扩大学校在招生、教学、科学研究、机构设置、教师管理、学生管理、经费使用等方面的自主权，以及与社会力量联合办学的自由权等。同时，为了减少由于多层行政增加的教育交易费用，可以考虑取消乡镇教育组，增设一名到二名教育干事负责上下的通联工作，教育行政改为中央、省、市(州)、县四级，这样既降低了教育交易成本，又减小了公共财政的压力，有利于提高教育资源的利用效率。
在招生考试制度上，中央与地方政府主要在于监督招生考试的公平性。在考试制度上，实行中央、地方举办的水平测试与学校自行命题的考试相结合的办法。水平测试，就是中央或地方根据统一的教学大纲和基本要求，对当年的毕业生进行一次测试，由学校根据自己的办学特色和要求对申请的学生进行一次测试，最终由学校在综合考察两次考试成绩的基础上决定录取。对于九年义务教育，要恢复小升初的考试，考试和招生办法同上述。
在学校经营管理者的选拔和教师队伍的建设上，改变过去由政府指派的做法，由学校公开向社会招聘。对于学校经营者的选择，学校可以采取两种方式，一是让占学校投资比例较大的股东、并具有一定经营管理才能的人担任学校的经营管理者，也可以由只拥有经营管理才能而没有一定资金抵押的人来担任，对后者要通过建立信誉档案，随时公示等办法加以制约。对教师的聘任，要有试用期，在试用期内，进行同行评议，并公示。
(二)完善教育机构内部治理机制
第一，建立由学校经营管理者、教师代表、学生代表、家长代表以及社区代表组成的校董会，校董会主要负责聘任和解聘学校经营管理者，筹措办学经费，监督学校经营管理者。
第二，赋予学校经营管理者剩余控制权和剩余索取权。（注：剩余索取权是指教育机构收入中扣除所有固定的合约支付(如教育教学设备、教学用地、固定工资、利息等)后的剩余额的要求权。剩余控制权就是指在合约中没有给出具体规定的“随机事项”的决策权，它包括教育机构重大事项的决策权或者决策审批权、重要人事任免权等。在教育机构产权的初始安排中，由于经营管理者面临的是一个不确定的世界，他们的行为是最难以监督的。所以，相比“生产者”，“经营者”应该获取较大的剩余索取权和剩余控制权。） 需要强调一点的是，剩余索取权与剩余控制权的对称，即有多大的剩余控制权，必须赋予相对应的剩余索取权。否则，学校经营管理者的“败德行为”将严重损害学校的利益。
第三，对教师的管理由身份管理转向岗位管理。学校经营管理者负责聘任和解聘教师，聘任和解聘教师的原因必须报于校董会，并向社会公布。教师对于解聘不服的，可以申请劳动部门及其它相关部门解决。教师拥有确定课时、学习时间、教材选用、教授学科等方面的专业权利，教师在聘用期结束后可自由流动。教师有开展教育科学研究的权利，研究成果的知识产权一方面所有权和部分收益权归教师本人，处置权、使用权归学校和教师共同拥有。对教师科研成果以及教学成果的评价，主要采取校内校外相结合的同行评议办法。
第四，家长和学生可以自由选择接受教育的形式，学生可以根据自己的兴趣和爱好自由选择教学班、班主任以及科任教师，可以自由选择学习课程和学习时间，甚至学习年限。对于接受九年义务教育的学生，不得自由选择学习时间和毕业时间，如果推迟毕业，费用自理。