摘要：社区减负是推动基层社会治理创新的一项重要举措。当下，社区建设和社区发展对社区社会功能、社区的工作任务、社区减负的思路形成了新的认识。社区减负主要受到政府组织、利益主体以及制度等三个方面的影响。为推进社会治理创新，践行社区减负目标，应加强顶层设计，加快政府职能转变；精准定位社区减负目标，务求实效；健全社区内部治理机制，夯实社区减负的基础；运用法治思维和法治方式，为社区减负保驾护航。
关键词：社区减负；影响因素；对策
推进社区建设，是提升城市治理水平和治理能力现代化建设的一项重要的基础性工作。当下，社区工作和基层治理能力尽管有了较大提升，社区治理创新取得了显著成效，社区规范化、村庄社区化、管理科学化、服务均等化、城乡一体化的工作格局已基本形成。但社区行政化色彩浓厚，创建评比多、普查调查多、会议台账多等事务性工作严重占用了社区干部有限的精力和时间，严重影响了社区服务的数量和质量，直接导致了基层问题丛生的局面。可以说，目前我国城市基层社会的管理模式已不适应经济新常态下社会建设的需要。由此，社区减负被提到了政府工作的重要地位。2015年7月，民政部和中央组织部联合印发了《关于进一步开展社区减负工作的通知》，在国家层面就社区减负工作，从依法确定社区工作事项、规范社区考核评比活动、清理社区工作机构和牌子等方面，对各地开展社区减负工作作出了系统性安排。[1]其直接指向就是为社区建设“松绑加力”，让社区成为社会和谐稳定的基石。因此，在进一步开展社会治理创新的背景下，开展社区减负研究，显得尤为必要。
一、当前对社区工作形成的新认识
社区概念最早可追溯到德国社会学家腾尼斯。他把社区与社会视为社会结构的两种理想类型，提出社区内的社会关系是亲密无间、互相合作并富有人情味，是一种初级关系。而社会关系是疏离且独立的。在社会内部依靠契约互相联系，人们更加关心自身的利益，是工业化和城市化的必然产物，是一种次级关系。在中国，社区概念经过费孝通、袁方、吴铎、郑杭生等社会学家的本土化定义之后，社区研究已成为学界研究关注的重要对象之一。社区减负是在中国自20世纪80年代开展社区建设以来，出现的新事物。随着社会的发展和快速转型，关于社区建设和社区发展的观念正在不断更新。概括起来，当前，我国社会建设工作中对社区形成的新认识主要有：
1.对社区社会功能进行了新定位。经济新常态下，推进社会建设，必然带来对社区社会功能的重新定位和深刻认识。当前，我们从社会治理创新的角度，来全面审视社区建设与社区发展的功能。这些功能主要有：（1）发挥政治优势。社区稳，全国稳。习近平总书记指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”。可见，随着社区的建设和发展，社区的政治重要性更加凸显。（2）发挥资源优势。社区社会资本是推进社区建设的重要资源之一，在市场经济造成的“陌生人”社会里，实现了不同人群的社会整合，社区建设促进了社区人群“有机团结”向“机械团结”的转化，社区联接千家万户的桥梁纽带地位更加突出。（3）发挥专业优势。“专业的事交给专业的人做”，社区服务是民生工程的重要组成部分，训练有素的社区工作人员，深入千家万户，有效化解了政府服务的不足，密切了党群、干群关系，利用专业知识将各种社会矛盾化解在萌芽状态。
2.对社区工作任务有了新界定。自1954年《中华人民共和国居民委员会组织法》颁布以来，在居委会向社区变迁的过程中，社区工作任务发生了较大的变化。主要表现在社区服务能力不强、社区参与率低、社区自治组织行政化、社区治理碎片化、社区公共性发育不足等，从而造成了社区“角色淡化”和“职能蜕化”，丧失了社区自我管理和自我服务的属性，严重影响社区功能的发挥。2015年7月，民政部、中央组织部提出的社区工作正面清单、负面清单，第一次从顶层设计的高度，对社区工作任务重新进行了清晰的界定。
3.对社区减负提出了新思路。“居站分离”、“社区准入”均是针对社区工作任务重提出的社区减负方案，但实践效果始终拆强人意。其根本原因就在于社区居委会，尽管在法律层面是居民自治组织，但社区的人、财、物均是基层政府提供，接受基层政府的指导。可以说，行政色彩是与生俱来的，“上面千根线，下面一线穿”也是必然的。在构建和谐社区的过程中，基层政府和相关部门推动各项工作进社区，这就决定了社区既要完成政府和各级部门的任务，又要完成服务居民的任务，始终是一个“两难”。转变政府职能，理顺体制，明确责任是社区减负的核心是社会各界的共识，但已出台的相关文件制度高度不够。正因为如此，此次出台的相关减负的文件，中央发起，以及抓一级，层层抓落实。从健全完善社区治理体制机制出发，为社区说“不”提供了法理基础，为社区减负提出了新思路。
二、当前我国社区减负的主要影响因素
（一）政府组织因素
政府与社会团体的关系，一直以来是一种隐性的领导关系，实际上的核心地位。在社区建设中，由于是政府投入大量的人财物来进行社区建设，政府始终处于支配和控制地位，客观上难以形成平等合作的关系。如上海五里桥街道，被政府赋予了特别大的权利，包括规划参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。以块为主，融条于块。把市政规划、治安等等整合成立四个委员会，这些人员都是“条条”上的，被派驻到街道，领导任命，街道同意，工作也要街道考核，街道所有的办理事项由“条条”派来的人直接工作，而不用到区里申请。街道在党工委牵头下成立社区管理委员会。这里的社区内的群众团体、企事业党工委书记兼任，主要活动形式是以召开居委会为单位的社区实务协商会议，本质上也是一种领导关系，所以说，社区减负不能自己给自己减，关键在政府。
另一方面，在社区这一微观层面，社区居委会承担行政工作繁重，组织和开展居民自治不足，且居委会委员身兼数职情况严重，即“政社不分”。社区居委会，从法理上来说，是一个自我管理、自我组织、自我服务的自治组织。随着政府对社区居委会的重视，加大了对社区居委会建设硬件设施的打造，社区机关化现象愈加严重。社区工作人员坐在办公室“服务”的时间远多于下到楼宇居民家中了解问题的时间；参加上级会议、活动的时间远多于服务社区居民的时间。居民普遍认为，社区居委会形式上就是一级行政机关，行政意识多于服务意识。在问及“怎么理解当前民政部出台的社区减负文件”时，90%的被访者对此表示茫然，这一方面表示，社区减负使得不掌握相关专业知识的公众越来越难以对这样的政策发表实质性意见，另一方面，也表示社区减负只能是政府对自身工作的纠偏。
（二）利益主体因素
社区是是各种行动者相互博弈的“角力场”，不同的行动者代表不同的利益主体。从不同主体的利益属性来看，社区减负是一种利益的博弈。社区的利益主体主要有政府管理机构、社区管理机构、驻区机构、社会组织、非营利组织、社区居民等等，社区减负表面上涉及方方面面的利益关系，但归结到一点，主要是政府管理机构和社区管理机构之间的一种利益博弈。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆中华人民共和国宪法规定了社区居委会是自治组织，政府管理机构对其是指导关系。社区居委会实际工作中的工作性质、工作任务，相关政府部门洞若观火。从利益的角度来说，社区减负尽管涉及很多的利益主体，但核心是政府管理机构和社区管理机构之间的博弈，并且在中国的语境中，社区管理机构是弱势方，面对强势的政府管理机构，不能也不敢说“不”，所有这些，均决定了社区减负很大意义上就是一场政府主导的“独角戏。”
（三）制度因素
当下，社区减负的事项均是通过相关文件规定，仅停留在制度层面，没有上升到“法”的层面，不具有法律强制性。比如说，社区准入制，从中央到地方，均是以《通知》的形式下发，尽管明确了社区工作的“正面清单”、“负面清单”，严格规定了社区工作事务的准入条件，但“数量化管控”和“行政化管控”明显，没有上升到法律层面，执行效果必然大打折扣。
因为，从我国现实层面来看，无论在法律层面，还是在制度层面，有法不依，有制度不执行，积弊甚深。社区是中国社会的神经末梢，无论从权利，还是拥有的社会资源来看，是典型的弱势方，任何人、任何组织都可以对社区事务指手画脚。况且，所有社会建设的事务，落地都要进社区，不进社区就是无源之水无本之木，这种情况下，制度的刚性约束力难以抵挡各部门的进入冲动。因此，社区工作事务清单应上升到法律层面，以法治的刚性约束力保障社区准入制的落地。
三、推动当前我国社区减负的基本对策
经济新常态下，进一步推进社会建设，社区在社会管理和社会服务系统中的地位比以往任何时候都更突出，逐渐成为我国政治建设的战略性空间［2］。但在基层政府“无动力”、社区“无权力”的社会背景下，社区减负很容易形成“集体行动困境”。基于此，推动当前我国社区减负，应着重从如下三个方面着力。
（一）加强顶层设计，加快政府职能转变
要从根本上解决社区居委会社区负担重的一系列问题，需要上下联动、各部门协同的综合性整治，特别需要加强顶层设计和统一协调。在顶层设计上，社区减负不能为减负而减负，而应与提高社区自治水平结合起来。从历史和现实情况看，社区居委会都是具有中国特色的“半行政、半民间”的群众性自治组织，既有政府背影，又有群众身影，其历史地位是通过它协助政府，组织居民而与政府与居民形成彼此依赖，彼此认同的双重依赖关系和双重认同的双重功能来实现的，也才使得居委会的“社会桥梁”、“社会减压器”作用成为现实。因此，社区离不开政府，这是历史决定的。但自治的主体应该是多元的，要建立多元整合协调机制。比如，居委会与业主委员会、物业公司要建立协调机制，整合起来一体运作。其次，政府职能的转移一定要与购买服务结合起来。政府职能转变是社区减负最核心的东西。社区减负从宏观上来讲，不能搞“数量化式的”简单的取消多少项行政事务，也不是要一味地砍掉职能部门伸进社区的“腿”，而是要从根本上推动政府职能转变。
（二）精准定位社区减负目标，务求实效
社区减负工作怎么减，标准是什么，哪些是不合理的负担，哪些是外来附属于社区的，都必须有科学依据和衡量标准，做到心中有数。社区减负不是运动，不是口号，而应是扎扎实实的政府工作。清晰的社会绩效目标，具体而微的技术操作路线，能有效抗击基层政府的形式主义，为社区减负指明方向。因此，在实践中，应对社区减负的社会效益、可持续性问题有一个预先的估计，努力在相关利益主体中达成共识。
我国各地经济社会发展不均衡，社区情况差别较大，社区减负的内容和形式也有很大的差异。应区分不同社区类型，重点围绕“减什么、如何减、社区减负后怎么发展”等问题，精准定位社区减负的目标和内容。比如说，现在下发的通知里明确了社区应该做的清单，协助政府做的清单，以及盖章事项清单，那么相应的社区服务应该以什么方式服务居民，一是能不能减下去，二是减下去之后会不会反弹，三是协助的事项没有法律规定，作为“弱势方”的社区对基层政府的协助变为主办，能否说“不”，可以说，要做到精准的社区减负定位，这在理论和实践中都是“两难”。应根据社区的发展所需，合理定位居委会的角色，居委会的职能所在，积极增强社区服务能力，民生所盼，增强居委会的服务性。
调研中发现，社区主任，社区书记工作任务重的一个共同特征就是“会议多”，作为基层自治组织的负责人，基层政府的很多会议均要求其到场，这直接导致社区干部“务虚多于务实”，主要精力不在社区事务，而是疲于应付“上头”的各种“安排”。因此，精准定位社区减负的目标就应对社会治理中社区减负所处的宏观、中观、微观各种因素加以深入剖析，并在此基础上对症下药，才能实现社区减负增效预定的社会治理绩效目标。
（三）健全社区内部治理机制，夯实社区减负的基础
建立一种制度化的社区减负运作机制，是社区能够持续有效地促进社区治理的重要保障。应积极推动政府各项社区治理机制的创新，是保证社区顺利减负的重要前提。
社区减负治理机制，首先应有一个动态的制度设计机制，社区承担了基层政府的许多重要功能，是我国社会治理的重要组成部分，一定的行政色彩是其社会功能的重要标志。不可矫枉过正。政策的滞后性决定了新的政策出来之前，与原来预想的社会事实往往存在偏差，在推进社区减负的过程中，应及时将新的变化反映到新的政策当中去，与时俱进，及时对不合时宜的相关制度进行修正，以保持政策执行的时效性和对社会变化的适应性。
其次，社区治理创新应有一个兼容并蓄的融合机制。社区事务繁重琐碎，涉及到民生的方方面面。社区治理应抓主要矛盾，抓主要方面，但也不忽视次要方面，当前社区建设的突出问题是应积极健全社区“四会机制”，积极做好民情恳谈会、社区事务协调会、社区重大决策听证会、社区民主评议会，将社区减负的效果及时反馈总结。
（四）运用法治思维和法治方式，为社区减负保驾护航
负担在基层，根源在上层。要严格遵守依法行政原账“法无授权不可为”。政府部门应认真履行法律规定的职责，既要克服不作为的“懒政”现象，又要避免以改革创新名义向基层组织下放职责范围内的行政事务的“代政”现象"违法问题依法改”。以法治思维推进社区减负，当务之急就是健全法律制度，规范社区职能。首要的是要加强法制建设，在全面调研的基础上，将社区准入制入法，建立《中华人民共和国社区工作事务准入法》，从法律层面规定社区工作正面清单、负面清单，划清社区工作准入的红线。其次，要加强社区“皮毛法”的法治建设，应重点从社区工作的法治层面着手，参照国外社区建设的相关法案，制定我国社区“小事情”法案，可借鉴美国社区治理法治方面的经验，制定针对邻里纠纷、门前卫生、社区停车、宠物豢养的一系列《皮毛法》，如《门前三包管理法》、《社区泊车管制法》、《家庭宠物限养法》等等。[3]为我国社区在处理相关社区事务时，均做到有法可依，这也是我国迈向法治社会很重要的一步。三是应修正《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，该法是新中国成立后设定的，随着社会的发展和社会建设的广泛深入，已难以适应当今日新月异的社会变化形势，应立足实际，加以修正和完善。
总之，社区减负应牢牢树立法治思维，以法治方式推进社区减负，以达到“增促社会家进步，减缩社会代价”。当然，建立具有中国特色的社区减负法案，不能“毕其功于一役”，必须长期为之，久久为功。
参考文献：
[1] 张艳国.牢牢牵住“减负增效”这个社区治理的牛鼻子[J].中国民政.2015.23.
[2] 林尚立.社区:中国政治建设的战略性空间[J].毛泽东邓小平理论研究，2002( 2):58-64
[3] 李保明.国外城市社区管理模式及其启示[J].中国行政管理.2013.4.
作者简介：谭日辉（1973-），男，湖南隆回人，北京市社会科学院副研究员，博士，博士后。主要研究方向：城市社会学，社区，社会组织等。
论文作者:谭日辉
论文发表刊物:《基层建设》2016年18期
论文发表时间:2016/11/22
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