关于乡镇管理职能转变的几点思考，本文主要内容关键词为：乡镇论文,几点思考论文,职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年底，在全国乡村普遍实行了继农村承包责任制之后的又一次重大变革--村民自治，这使乡村关系发生了重大变化，乡镇政府与村委会不再是领导与被领导关系、而是指导关系，这就必然要求对乡镇管理职能、管理方式方法进行重大转换。
一、新的条件下乡镇管理职能调适的基本内涵
总体讲，依据市场经济的本质要求、农村实行村民自治和推行税费改革的实际，乡镇管理职能的调适与转变，就是要把乡镇管理职能调整转变到有利于科学发展观的贯彻落实上，调整转变到有利于调动各方积极性促进农村经济发展上，调整转变到有利于农村地区全面建设小康社会上。
具体讲，乡镇管理职能的调适与转变，至少应该包括管理理念、思想意识的更新，管理角色（主角、配角、第三者）的转换，管理职权职责范围（管理哪些、服务哪些，管理到什么程度、服务到什么程度）的调整，管理重心的转变，管理方式方法的改善五个方面。第一，在乡镇管理理念上，必须树立科学的发展观，坚持以人为本，注重农村社会的全面、协调、可持续发展，统筹人与自然的和谐发展，促进经济与社会的全面发展；必须形成以服务为本的管理理念，要把思维从“管理转向服务”，把“以服从为主”的意识转变到“以服务为主”的意识上，切实为农村的发展、农业的增产、农民的增收提供多方面服务。第二，在管理角色上，要从主角转换为配角，始终牢记乡镇政府是支持、配合乡村生产、经营者各种活动的，也就是说要把随着农村经济与社会发展而不断发展壮大的“市民社会”或称“社会公共空间”，反过来看作是管理主体。尤其在新的历史背景下，绝对不能忽视这些壮大的社会力量，要充分调动这些力量的积极性、创造性，支持他们实现自我发展、自我管理、自我服务、自我监督。第三，在管理职责范围上，必须要有力度较大的调整。要以“三个代表”重要思想为指导，把群众是否需要和需要什么，作为乡镇的职责。要由原来实施计划农业，向真正的市场农业迈进，即要尽早从层层分解、下达的计划、指令、具体指标的贯彻落实中解脱出来，从“管、审、批”的干预型基层政府，转变为致力于“扶、帮、助”的服务型政府，把工作任务主要集中在保障群众身心健康和财产安全，帮助群众排忧解难上；把工作内容最终定位在制定发展规划、农业产业结构调整、农村市场监督管理、统筹城乡协调发展、基础设施建设，以及社会公益事业和其他公共服务上。第四，在管理职能行使的重心上，要由原来的主要抓“催粮要款、刮宫引产”，向主要抓乡村基础设施建设和社会公益事业上转移；要由原来的主要管理企业、干预企业，向积极引导、服务和促进外商投资、股份合作、私营、民营、合伙、个体工商等多种形式的企业发展上转移，帮助他们解决手续申办、资金流转、土地等其他资源使用、劳动佣工、与当地群众关系的协调、参与公平竞争等方面的问题。乡镇要主动培育各种市场体系，并监督市场机制的公平、有效运行，切实为本区域内的农业生产主体、工商企业主体，创造一个良好的制度与人文环境。第五，在管理的方式方法上，从大的方面讲，就是要从以往的以“行政手段为主”转变到以“法律的、经济的手段为主”上。市场经济条件下，乡村各种管理本身就是法治管理，乡镇必须由原来的人治性计划管理转向法治性的规范管理。从小的方面讲，就是要提高素质、改进作风，彻底改变以往颐指气使、简单粗暴的方法，提倡民主、文明、以人为本的方法；就是要运用现代电子技术、网络技术、通讯技术，提高办事效率，降低行政成本。
二、乡镇管理职能调适与转换遇到的困难
1.思想认识难到位
思想是行动的先导。乡镇管理体制改革，尤其是乡镇管理职能的转变已搞了十几年了，但仍很不尽人意，更不能适应农村社会经济的发展需要。原因是多方面的，但主要是认识问题。一是不少人对乡镇职能转变的内涵认识不够清楚，基本停留在感性认识的层面，还没有上升到理性的高度。二是长期以来形成的“干得越多越好”的旧观念未改变。传统体制下，党政机关干部总认为“管得越细越好，干的越多越好，这才是真正的为人民服务呀！”三是传统的“学而优则仕”和“官本位”的思想根深蒂固，不少人总认为只有“做官”，才能最大限度地实现个人的人生价值。而现在搞村民自治，搞税费改革、取消农村各种税收，乡镇与村委会不再是领导与被领导的关系，乡镇干部不再“催粮要款”。他们自然感到手中的权力没了，自身的价值不大了，这种错误认识必然会对乡镇职能转变造成阻力、带来负面影响。
2.权力、利益难协调
新时期乡镇管理职能的调适与转换，从某种角度讲，是个权力重新分配和利益格局重新调整的问题。乡镇管理职能不调整、不转变，管理体制不改革的情况下，政府配置社会资源的职能广泛，管理面很宽，将本属于企业、个体成员、民间组织、中介机构行使的职能，全都揽在自己身上。这就使乡镇政府的资源配置权很大，因而求上门来烧香拜佛的人也很多。可现在要搞下放权力、转换职能，许多人必然因此而权力削弱、利益受损，这就必然使他们有一种失落之感、不方便之感，心里难免很不平衡。因此，必然会有不少基层干部对乡镇管理职能转变、管理方式的改进有抵触情绪，有直接阻挠的可能。
3.一些改革不配套
乡镇管理职能转换，需要县级管理体制的相应改革，实际上就是要求政府行政系统内部上下、左右的改革同步进行，但实践中往往出现“下动上不动”的现象。如，在农村实行村民自治、村务公开和“四民主”以后，下边积极性很高，乡镇也主动改，但县级政府仍然将确定的经济发展任务、指标，层层分解下达，从县到乡，再到村乃至农户，这就使乡镇管理职能的转变不配套。还有一种情况，就是我们常常所讲的中国的改革是一种“政府主导型”改革，这种改革只有单向的推动力量。尤其在没有调动基层群众的积极性和主动性的情况下，其结果自然是“上动下不动”。实践中这两种改革后果的可能性所造成的改革不协调、不配套，都必然对乡镇管理职能转换带来消极影响。
4.传统体制有惯性
自近代以来直至改革开放之前，在国家政权建设的单向作用下，乡村社会形成了只有自上而下的行政管制，却没有自下而上利益传输的“政治单轨制”，这就使乡镇管理实际上只是扮演着“国家代言人”或“国家代理人”的角色。在农村改革之后，县乡之间的权力联系自然发生某种程度的断裂，并由此导致了乡镇政府对下负责的色彩淡化。由于“政治单轨制”的功能作用，可以说目前县乡之间是一种“压力型体制”。这种“压力型体制”通过某种手段将政府确定的经济发展规划、指标、任务压向下面各层次。这种层层“下压”、承包的做法，实际上是一种“县--乡--村”连坐制。这种“连坐制”在传统体制下表现得尤为突出，改革开放以后，其惯性不可能很快消失。近年来，由于产业结构调整，各地区都根据本地特点，想尽一切办法形成自己“特色”的主导产业或拳头产品。为了使这种产业或产品上规模、成气候，“压力型体制”自然而然又得以强化。而这种体制与乡镇政府职能转换的要求明显是相悖的，这种体制上的惯性很难让人相信不会对乡镇管理职能的转变产生阻力。
三、乡镇管理职能转换的总体思路及转换方向
1.乡镇管理职能转换的总体思路
建立和完善社会主义市场经济体制、发展基层民主政治、贯彻落实科学发展观，都要求乡镇政府切实转换管理职能。其总体思路是：以“三个代表”重要思想和中央关于乡镇改革的精神为指导，以发展为主题，以经济结构调整为主线，以科技创新和体制创新为动力，以增产增收增效为落脚点，以建设统一、协调、精干、廉洁、高效的乡镇管理体制和适应农村发展要求的社会化服务体系为目标。从乡镇区域以内无所不为的万能管理转向某些特定方面的有所必为的有限管理，把工作内容最终集中到乡镇区域规划制定、农村产业结构调节、乡村集市贸易监管、社会公益事业的支持与管理、公共事务的多方服务等方面上；从热衷于“管、审、批”的权力干预型管理，转变到“扶、帮、助”的重服务型“管理”，把工作任务集中到社会公益事业、社会安定，切实为群众排忧解难上；从主要是“催粮要款，刮宫引产”的非正常性倾斜管理转向为整个乡镇提供全方位服务的服务型管理，把工作出发点和落脚点放到解放和发展生产力实现经济、社会、自然和人的协调、全面发展上；从受约束不够的半自由性管理，转向依法办事、依法行政的法治性管理，把各项工作的程序、方式方法、要求统一到相关的法律法规上。
2.当前乡镇管理职能转变的方向
首先，要搞好经济调节，促进经济发展。按照县级政府经济发展规划的要求与精神，从本乡镇经济发展的实际水平，生产力和科技的实际水平出发，制定本区域能够实现的短期、中长期发展规划，并积极动员全区域各方力量为该规划的实施出力献策。为了确保经济发展目标的实现，要通过实践引导、市场引导，使广大村民及其他市场主体能自由、自主地按照市场规则、遵循市场规律运行。即广大农户及其他市场主体种植什么、种植多少、养殖什么、养殖多少、加工什么、加工多少等等，都取决于农户和其他市场主体。同时还要通过政策引导、耐心细致的思想工作，使广大农户的生产经营活动自觉不自觉地既体现市场的运行规律，又完全符合上级政府关于经济结构调整的要求，客观上达到优化本区域产业结构的目的。在抓好经济结构调整和充分调动基层群众积极性的同时，基层政府应注重抓好三项经济：一是知识经济，要积极探索并构建现代农业经济框架，增加农业科技含量，重视农业科技队伍建设，并倡导采用网络技术促进购销等信息的流通；二是项目经济，要建立项目储备库，每年都要提出新的项目，并经专家科学论证，不断培育新的经济增长点，从而带动本区域经济发展；三是非农业经济，要集中精力抓好劳务输出，鼓励农民走出家门离土打工经商，扩大视野、增长见识、增加收入。
其次，要推进基础设施建设和社会公益事业的发展。乡村基础设施建设在保障农村经济快速发展，有效解决“三农”问题，实现农村、农业的可持续发展等方面都具有十分重要的作用。它不仅可以改善农业产业结构，拉动农村投资需求和消费需求，而且能够成为乡村经济与社会、人与自然协调发展的外在动力。新时期，乡镇管理中有必要把改善农业水利灌溉设施、农村乡村道路建设、农村电网改造、农业机械购置、农业科技推广，以及其他抵御各种风险和抵御自然灾害能力的提高等，作为自己的重要职责内容。一方面要积极引导社会各方力量投入到基础设施建设上；另一方面，还必须责无旁贷地将这些任务扛在自己肩上。此外，还必须采取有效措施积极推进农村社会各项公益事业向前发展，不断改善农村广大人民群众生活条件，实现经济建设与社会事业的协调发展。一要全面真正地普及九年义务教育，优化教育资源配置、调整农村中小，学的合理布局。并随着农村经济的发展，社会的变迁，大力倡导社会办学，创办各种寄宿学校、农村社区需要的幼儿园等。二要加快医疗卫生制度改革，鼓励社会力量办医，引导社会、个人投资创办医疗诊所，重视医疗人员培训，不断提高医疗技术服务水平，切实解决农村群众就医难的问题。三要通过各种形式，调动社会各方积极性，兴建方便群众的自来水厂，切实解决群众饮水困难。四是支持和关心社会弱势群体，积极开展农村社会福利和社会保障事业，基本实现农村群众生活最低保障。
第三，培育和监管乡村各种市场，维护公平竞争秩序。应该说现在农民在生产、经营中的自主权和自由程度，明显地增大，但这种自主权和自由程度表现得怎么样，农民群众是否满意，很重要的一个方面就是评估农产品进入市场份额的多少和农民在生产、经营后的获利情况。要使农民、农产品更多地进入市场，真正将中国的农村经济纳入全国乃至全球经济的发展网络，进入国际市场，乡镇政府就必须在这方面扮演十分重要的角色，搭起跨越各市场之间的桥梁。
此外，当前农村各种市场要素尚不健全，市场竞争不够规范，创建和培植促使农村市场发展的机制、消除市场发展中所遇到的各种障碍、监督管理农村市场的良性运行，积极引导本区域内农产品更多的进入市场，这对乡镇政府来讲显得尤为重要。在创建和培育市场机制方面，乡镇政府应根据本区域经济发展现状，借鉴国内甚至国外乡村市场培育的成功经验，积极采取相应措施，努力为各种市场要素的发育提供良好的环境。在市场运行监督方面，“由于市场主体的一切活动都是围绕价值的增值展开的，为了排挤对手、占有更大的市场，他们往往具有不正当竞争、甚至不择手段获得高额利润的倾向”，对此乡镇政府如果不进行监督，不加以制止，就会造成已培育成长起来的市场机制的破坏。所以，当前乡镇政府在其职能体系中必须设定对市场的监管、缓解利益竞争者之间的矛盾冲突、减少市场运作的无序状态的职能。
第四，加快小城镇建设，提高城镇化水平。统筹城乡发展，提高乡村城镇化水平，不断转移农村剩余劳动力，是优化城乡经济结构、贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的重大措施。我国目前的城乡差距是经济与社会发展过程中的正常现象，但乡镇政府必须采取措施，积极应对，以达到国民经济和社会发展的良性运行，尤其是当前我国正处于从整体小康向全面小康迈进和从传统二元经济结构向现代经济结构转变的过程中，乡镇政府的统筹规划、适度管理是更为必要的。首先要加大小城镇建设资金投入。改变以往投入不足的问题；其次改革土地征用制度，既要依法保护农民的土地财产权利，又要确保统一征地、分片开发、配套建设目标的实现；三是积极制定政策、优化环境，吸引城建投资商参与小城镇的开发建设；四是不断引导农村人口集居，鼓励偏僻山村农户向条件较好的乡村迁移，实现农村产业的优化调整，剩余劳动力的转移；最后创新小城镇管理体制，要建立类似于各种开发区的“小城镇园区”，用创新的行政管理模式经营小城镇。
第五，抓好农村精神文明、政治文明建设，维护农村社会稳定。乡镇政府在抓好物质文明建设的同时，还必须在精神文明、政治文明上下功夫。一是以培养“四有”、“五爱”社会主义新型农民，提高文明素质、文化素质和生活质量，实现全面小康为目标，积极开展思想道德教育，倡导科学文明的生活方式；二是继续坚持计划生育的基本国策，建立优质服务、政策推动、利益导向、综合治理、依法管理的机制，确保人口、计划优生与经济、社会的协调发展；三是继续推行村民自治、扩大基层民主，充分发挥乡镇人大的作用，切实保障基层广大群众“四民主”的实现；四是加强治安管理，严厉打击各种违法犯罪活动，认真查处“黄赌毒”，彻底铲除地痞村霸流氓恶势力，坚决取缔农村非法宗教活动和各种邪教组织。
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