关键词：土地整理 问题 处理对策 分析
一、渠县土地开发整理的现状
渠县地处四川盆地东部，华蓥山北段西侧，位于达州市西南部，与广安、南充、巴中相连，幅员面积2013平方公里，辖37个乡镇，148万人口，是四川省农业大县之一，是国家商品粮、瘦肉性生猪基地县和省柑桔、黄花和竹产业基地县。享有中国汉阙之乡、中国竹编艺术之乡、中国黄花之乡的称誉。全县地貌多样，以丘陵为主，土地总面积20.18万公顷，耕地面积8.65万公顷，占全县总面积42.9%，人均耕地0.058公顷，其中水田4.81万公顷，旱地3.83万公顷。基本农田保护面积7.62万公顷，占耕地面积的88%，农地面积为15.84万公顷，占总面积的78.5%，未利用地面积2.58万公顷，占总面积的12. 8%。耕地主要分布在中、高丘地区，土壤肥力差，而分布于平坝、浅丘地区土壤肥沃土地占耕地比重较小。渠县农村的经济社会发展相对滞后，县级财政资金投入有限，土地开发整理总体投入不足，建设规模总量不大。从1998年国家实行土地开发整理以来，全县实施土地开发整理项目45个，开发整理土地总面积57.02万亩，实现新增耕地5.23万亩。土地开发整理为项目区修建生产道路607.5公里，田间道路522.34公里，蓄水池432口，修缮山平塘594口，改善了项目区的基础设施和生产生活条件，通过增加耕地面积，平整土地和增加土壤厚度，提高耕地质量，帮助项目区群众增产增收。
二、土地整理项目实施中存在的问题
自1998年以来，渠县在土地整理工作中取得了较大的成效，确保了耕地红线，平衡了全县经济社会发展中的用地矛盾，为社会主义新农村建设打下了坚实的基础。但我们也应该看到，全县土地整理工作依然处在探索阶段，一些制约发展的因素仍然存在，认清问题、选好对策正是当务之急。
（一）对土地整理宣传不够，思想认识不足
土地整理工作是一项社会工程，是破解“三农”问题钥匙之一，是造福百姓的民心工程、德政工程。虽然各级各部门在宣传上做了大量的工作，但是在部分地区少数基层领导干部和群众对该项工作的重要性和必要性仍缺乏足够的认识，很多具体工作仍然难以落实。
（二）规划的前瞻性不够，规划“龙头”作用有待加强
2006年编制的土地整理专项规划已实施期满，为追求新增耕地指标，在条件不完全成熟的村组进行土地整理成为普遍现象，导致整理中建成的工程设施利用率较低，新增加的耕地撂荒程度较高。同时，县上为多争取资金，往往忽略了后备资源不足的现实，缺乏对国家、省投资项目和自身占补平衡项目科学合理的规划，对国家、省投资项目实施比例过大，导致后备资源严重“流失”，从长远看区域发展用地前景不容乐观。
（三）资金来源渠道较少，资金使用不规范现象难以杜绝
土地整理是一项长远性的工作，工作量大，需要投入大量资金。目前，土地整理项目资金来源仍以政府投资为主，资金来源单一，各地在保障发展的同时对土地整理项目的投入能省则省。同时，由于国家、省、市投资土地整理项目资金预算可观，各地在申请国家、省、市投资项目时积极性较高，资金管理上虽然有一套健全的制度作为保障，但管理不规范现象仍然难以杜绝。
（四）项目申报周期较长，客观因素变化影响项目实施
土地整理项目的申报和实施需要良好的自然环境和社会环境。一般情况下，项目从着手申报到正式动工前后要经历半年到一年的时间，国家、省审核批准项目申报周期甚至需要2～3年的时间。这期间政策、物价、自然条件、社会环境等都可能出现较大的变化，直接影响项目各个环节的实施，导致实施过程中存在多处变更审批环节。
（五）重“量”轻“质”现象在个别项目上仍然存在
多年来，各级政府特别是县一级政府将经济发展和GDP增长率作为衡量和考核工作成绩的主要指标，将土地整理仍然单一地看做是应对建设用地报批耕地占补平衡的手段。在个别项目项实施中，重“量”轻“质”现象突出，往往对能新增耕地部分重点投入，在基础配套设施建设中偷工减料，验收中发现问题后才引起重视、加以整改。
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（六）项目工程后续管理制度和效益评估体系未建立
土地整理项目实施工作仅仅是土地整理工作中的一个环节，要确保土地整理项目实施后较好的发挥作用，工程后续管理和效益评估不容忽视。目前，全县没有完善的工程设施后续管理制度出台，也未真正对土地整理项目效益进行评估，导致工程设施管理责任不明确、损毁率较高，难以达到预期效果。
三、对策及建议
（一）进一步加大宣传力度，提高土地开发整理工作重要性认识
一是各级政府和相关部门加大对土地基本国情和国策教育，加强土地开发整理法规和政策宣传，提高全社会对土地开发整理在乡村振兴以及保护生态环境中重要作用的认识，形成良好的社会舆论氛围。二是加强对领导干部的宣传，特别是对县、乡领导干部，村、组负责人的宣传，提高领导干部对土地整理重要性认识，增强广大干部实施土地整理的责任感和使命感。三是专门针对项目区群众的宣传。这种宣传要深入、要细致，要充分激发项目区群众自觉自愿搞好土地整理的热情，增强参与和监督意识，确保项目平稳有序实施。
（二）健全规划体系，强化土地开发整理的规划管理
一是在新一轮的土地整理专项规划修编中，应该形成系统的、连续的、长远的土地整理意识，编制土地开发整理近期、中期、远期规划，并确定重点实施区域。二是在具体项目规划设计中，严格按照土地利用总体规划和土地开发整理专项规划进行，形成总体规划、专项规划、规划设计相衔接的规划体系，切实发挥规划对土地整理的宏观控制。三是与测绘工作有机结合，规划设计人员应该先期介入测绘工作，有针对性地开展土地整理专项测绘，提出意见，解决问题，确保后期规划设计的合理性和可操作性。四是加强规划管理。必须严格执行规划评审和备案制度，禁止擅自更改规划设计，维护规划设计的严肃性；确需规划设计调整变更的，在“四不变”即项目位置、建设规模、新增耕地、总投资不变的前提下，经科学论证，按照事前变更原则变更备案。
（三）稳定和拓宽投入渠道，加强资金监管
土地整理是投资巨大的基础工程，资金问题是县本级实施土地整理项目的主要瓶颈，仅靠争取国家、省、市资金投入不能完全解决问题。在资金筹措方面，应该本着“谁投入、谁受益”原则，采取吸引社会资金、金融部门贷款融资以及项目区农民投资、投工、投劳等方式拓宽资金投入渠道，逐步形成土地整理多元融资渠道。
在资金管理方面，一是政府应出台相关资金监管政策特别是对社会引资和信贷融资项目的管理政策，确保资金安全；二是强化预算执行的管理和监督，追踪问效，按照事前审查、事中监督、事后检查的要求，定期或不定期开展资金使用专项检查，严禁挤占挪用，切实将全部资金用于项目建设；三是建立奖惩机制，对资金运行规范和项目实施较好的地方在项目和资金上予以倾斜，对工作不力的地方要暂停拨付资金、暂停安排项目；
（四）建立完善项目后期管护制度和效益评估体系
土地整理项目实施后，建成的工程设施应制定具体的管护方案。项目验收后应一要及时向项目所在乡镇、村组办理项目移交手续，并签订项目后期管理责任书。二要要求项目所在乡镇制定管护制度，落实管护经费，明确管护责任，延长工程设施使用寿命，扩大项目产生的社会和经济效益。三要以政府为主导组织相关部门进行项目效益评价，建档存册，在新项目申报和实施中提供参考，确保所有实施项目都能产生较大效益，真正成为新农村建设或乡村振兴战略中不可缺少的一环。
（五）转变观念，提高认识，探索土地整理新机制
土地整理的初衷是最大限度地补充建设占用耕地和改善耕地质量，改善农业生产条件和生态环境。随着社会经济的发展，土地整理已经从单一农地整理模式逐步向多元化、综合化方向发展，即从农村土地整理向城镇村土地整理、大型建设项目用地整理、城乡结合部综合土地整理延伸，规范化管理、标准化建设、社会化服务、产业化开发成为主流。需要决策者具有长远眼光和科学认识，前瞻性不足将使我们与发展较好的地区拉开更大的差距。因此，转变观念，提高认识，学习土地整理科学实施方法，探索土地整理发展改革中的新机制将是未来土地整理中面临的新课题。
参考文献：
[1]王成、刘天辉、马景骏、孔令禹，我国农村土地整理现状、问题与对策研究 农村经济与科技，2014(02)。
[2]范宇，对土地整理有关问题的思考，四川省土地学会《土地资源管理科技丛书》，2010(03)。
[3]马晏骏、刘天辉、王成、孔令禹， 论农村土地整理存在的问题及原因 农村经济与科技，2014(03)。
论文作者:蒲世灵
论文发表刊物:《城镇建设》2020年1月第2期
论文发表时间:2020/4/14
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