中西预算编制方法的比较与启迪，本文主要内容关键词为：启迪论文,中西论文,预算编制论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前正在进行的政府预算制度改革，是构建公共财政基本框架的关键步骤，是界定政府与市场关系极其重要的一环。然而，其中的预算编制方法改革，却不是对传统预算编制的彻底否定，而是一个扬弃的过程。部门预算与我国的传统预算在编制方法上，都实行“二上二下”。这种预算编制方法与国外发达市场经济国家相比，有何异同？对我国正在进行的政府预算制度改革又有何启示与借鉴意义？本文试对此加以分析。基于资料来源与代表性的考虑，此处对西方预算编制情况的分析，主要以美国为例。
一、中西预算编制方法的相似之处
1.采用“上下结合”的方式。从整个预算逻辑来看，编制预算是各级政府预算程序的第一步，它在形式上是将一系列的收入和支出计划写成一个独立文件。虽然中西不同级次政府的预算文件细节各不相同，但在预算编制程序上，或是采取“自上而下”的方式，或是采取“自下而上”的方式，或是采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方式。但是，一般而言，绝对的“自上而下”或者“自下而上”的方式，都是不多见的。我国当前在部门预算改革中，实行仍然是与传统预算编制相同的方法，即“二上二下”的编报方式，西方在预算编制上也多采用“上下结合”的方式。这样，中西预算编制基本上都是采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方式，这是中西预算编制方法上的第一个相似之处。
2.采用过“基数加增长”方式。我国现行预算编制基本上还是采用“基数加增长”的方式，即使在当前试编部门预算过程中，也仍然或基本上是在采用这一方式。而西方迄今为止，在其预算编制中，或多或少地也仍然带有“基数加增长”的色彩。
西方在预算编制中曾经流行过渐进主义思潮。例如，一个政府机构的官员在预算编制过程中究竟可以申请拨付多少资金？渐进主义者认为，他们必须并且应该要求“合理分享”超出政府机构原有基数的渐进增量。从20世纪60年代中期开始，渐进主义理论作为一种描述预算运作程序和政府各部门官员行为的理论，而在美国成为预算辩论中的主流理论。采取自上而下编制预算的过程非常复杂，涉及因素也较多，例如，需要考虑预算赤字规模的大小，以及预算在宏观经济政策中发挥作用的强弱，等等。而采用自下而上的方式编制预算，则主要是基于渐进主义的考虑。渐进主义预算编制的思想有两层重要含义：其一，它认为没有人能够真正考虑整个预算。这是因为，无论对谁而言，整个损算规模都太大了，无法全面把握所有的细节，而把注意力集中于预算变化量上则是更容易、更明智的选择；其二，它认为部门、集团利益之争往往也集中在它们各自预算分配增量的绝对规模，以及同其他部门预算增量的比较上。
渐进主义的预算理论和实践，与我国的“基数加增长”编制方式有着很大相似性。这是中西预算编制方法上的第二个相似之处。
3.试图克服“基数加增长”方式的弊端。西方渐进主义的政府预算编制理论提出不久，就有许多经济学家对此表示出强烈的不满。他们认为：(1)“基数加增长”这种增量预算法是从预算基数开始考虑问题的，但是预算的“基数”本身含义不清；(2)渐进主义理论就预算编制的整体水平而言尚有几分道理，但它并不能完全、准确地反映整个公共支出结构的变化。公共支出结构上的变化，表明预算编制本质上看是各方利益妥协的结果；(3)预算编制所体现出的预算政治，其真正焦点并不集中于政府各部门自身预算绝对量的变化上，而是体现在部门内部各项目预算的相对变化量上。这是“基数加增长”的预算编制方式所无法反映出来的。
美国自20世纪60年代以来，就在不断采用各种预算编制方法，以克服渐进主义的弊端。例如，在60年代中期，试行过著名的规划—计划—预算制度(PPBS)；在尼克松执政期间，管理和预算局(OMB)曾经采用过“目标管理法”(MBO)；1977年卡特就任总统后，开始引入零基预算法(ZBB)；1989年布什上台后，又引入“弹性冻结政策”。然而，就其最终结果看，没有哪一种预算编制方法是医治好“基数加增长”方式的“灵丹妙药”。
90年代以来，我国也有部分省市试行了零基预算改革，目的就是为了打破传统的“基数加增长”汇编预算模式。需要指出的是，零基预算并不是像一般理解的那样，预算编制是以“零”为基数开始的。相反，预算编制总是从某一支出水平（比如说，目前支出的70%或80%）开始的。零基预算实行之初，非常诱人。但是，由于它鼓励预算制定者利用预算程序进行博弈（例如，为了同时能够获得对其他项目的资助，通常会故意过低评定那些绝不会被削减的项目），再加上实行零基预算会带来繁重的文案工作，使得很多国家对这种方法都弃之不用。目前，美国联邦政府已经不再编制零基预算，然而，在州和地方政府层次上，出于零基预算有助于对其规模较小的预算做出选择的考虑，许多地方继续采用这种方法。
可见，中西双方都意识到了这种预算编制方式的弊端，已经并且正在为克服之而努力。这是中西预算编制方法上的第三个相似之处。
4.受到法定支出不断增加的困扰。在我国，法定支出的不断增加是“基数加增长”这种预算编制方式越来越难以维持的一个最重要的原因，西方国家也存在类似的问题。这是中西预算编制方法上的第四个相似之处。
从我国当前的部门预算改革看，遇到的难题之一，便是近年法定支出项目出台过多、增长过快。部分地区农业、教育、科技等法定支出增量约占当地当年新增财力的一半。而且越是基层地区，越是欠发达地区，法定支出比重就越大。同时，公检法、工商行政管理、卫生、计划生育、文化宣传等方面支出增长也有明确要求。这种状况困扰着部门预算改革。
西方也存在类似的情况。近几十年来，渐进主义理论在西方变得日渐式微的一个最重要原因，就是预算变得越来越“不可控制”，预算中约有一半是法定支出。联邦政府各部门可以依据现行法律向预算要求津贴和项目资金，支出数额则是由有资格参与项目的人数和法律规定的人均支出水平决定的。这样，能够用于机动支出的预算资金就相当有限。
二、中西预算编制方法的差异之处
表面相似的背后，中西预算在编制方法上又存在着巨大的差异。这种差异的集中体现，就是我国现行预算是“被动编制”的预算，而西方国家则大体上是一种“主动编制”的预算。
我国现行的预算编制，仍然实行“二上二下”的编制办法，即在部门编制预算建议数的基础上，财政部门会同有预算分配权的部门审核预算建议数后下达预算控制数，然后部门再根据预算控制数编制本部门预算报送财政部门；财政部门根据人代会批准的本级政府预算草案批复部门预算。
这就表明，我国现行预算实际上是依靠部门来编制的，财政部门中的预算司（处、科、股等，下同）以及各主管司是在对部门预算砍砍压压的基础上编制财政总预算。这种预算编制方法，在当前包括预算管理在内的整体经济管理水平不高的情况下，是可行的，具有较强的可操作性。是否具有可操作性，以及可操作性强弱与否，是改革举措能否取得预期效果的一个重要标尺。积极而稳妥地推进改革，对财政部门来说尤为重要。然而，过分地强调改革的稳妥，又总是以低效与妥协为代价。因为毕竟这是一种“被动编制”预算的方法。实际上财政部门根本无法全面掌握各部门的预算编制情况，客观上造成了以部门意见为意见的局面。
我国现行政府预算的“被动编制”状态，原因还在于当前仍然由财政部和国家计委、科技部、国务院机关事务管理局等有预算分配权的部门，按经费性质审核预算建议数和下达预算控制数。即使在当前的部门预算改革中，也不改变这些部门的分配权限。
西方国家在预算编制上，则有以下若干特点：
1.它是“主动编制”的预算。西方国家的政府预算，并非是政府各部门支出要求的简单加加减减。相反，每个政府的行政长官，不管他是镇长、市长、县长，还是州长甚至总统，都要为本级政府总收入和总支出制定总目标。政府支出目标要确定一个最高限额，在这一限额内，由政府各部门提出它们各自的预算要求。然而，这一最高限额并不是行政长官“拍脑袋”的结果，而是行政部门的预算人员认真测算得出的结论。它所依据的因素有：(1)经济中可预期的变化是如何影响收支的？是经济增长带来更多税收收入，还是经济衰退引起更多福利需求？(2)人口统计上的变化是否影响现行项目？例如，学龄儿童的增加是否需要学校董事会聘用更多的教师？(3)对已经计划好的主要项目来说，其变化将会如何影响支出？例如，采用新防御系统需要多少资金？
在这点上，法国的预算局体现得较为充分。在编制预算的第一阶段首先是预算局根据自己掌握的信息直接编制政府各部门的预算，不需要以各部门编制的预算为基础。预算局拿出一套预算后，再与各部门见面，这是一种“主动编制”的方法。
2.财政部门不编制预算。在美国，财政部的主要职责是拟定和建议经济、金融及财政政策，办理国库业务，执行有关预算法令，铸造货币，管理国债、国家政策性银行和国家金银，它基本被排除在预算的编制过程之外，就连其自身的经费预算也是由预算局编制的。财政部与经济建议委员会和国民经济委员会一道，共同负责经济预测，并制定主要的经济政策。财政部门在预算编制中仅发挥着间接的作用。
美国的联邦预算编制工作主要由总统管理与预算局（OMB，下称“预算局”）负责，政府收入预算的主要信息资料来源于美国财政部，支出预算则根据各部、机构提出各自的预算方案，经核查后统一汇编出联邦预算，交由总统审核。预算局成立于1921年，开始它是财政部内设机构。1939年，罗斯福总统把预算局合并到总统办公厅。1950年的《预算和会计程序法》进一步扩展了预算局的职责，其中包括统计业务、项目评估、审计和会计职责在内。1970年，预算局正式改名为OMB。
当前，世界各国的预算编制权基本上都在行政部门（政府）。如果把预算编制权归属于议会，从预算制度民主化的角度看，是较为理想的，但操作起来十分困难。例如，美国在1921年以前，预算编制权放在议会，议会逐个批准各行政部门的支出申请，此时，编制统一预算显然是不可能的。因此，1921年以后，预算编制权就归属于行政部门。当然，预算编制权归属于行政部门，并不一定就意味财政部门必然就是预算编制部门。在日本，虽然预算编制事务是由大藏省（相当于我国的财政部，现更名为财务省）承担的，但日本的学者也意识到了这一制度安排的缺陷（参见［日］井手文雄：《日本现代财政学》中国财政经济出版社，1990年第199-200页）。
3.预算编制论证过程较长。美国联邦预算的编制，大约始于每年的1月底或2月初，此时距预算草案提交国会还有近一年的时间。距该财政年度结束还有两年半多的时间。这么长的时间跨度使得原本就很困难的经济预测变得更加困难，从而不可避免地要在预算编制过程中不断地调整相关政策与数据。在任何时候，政府部门的官员们必须面对三个不同的财政年度：执行当前财政年度的预算，在国会为下一财政年度的预算申请辩护，编制下一财政年度的概算提交给OMB。因此，任何一年的预算编制实际上都反映了多年来的政治经济利益关系。没有任何一个政府预算是从零开始编制的，它都与过去的经验、当前的政治经济利益格局和未来的计划密切相关。
三、启迪
中西有关预算编制上的差异，是由诸多原因引起的。根本上看，则是由市场经济是否建立以及完善程度所决定的。具体而言，主要受经济管理水平、预算法治化以及政府机构改革等因素的影响。
我们常常讲要转变政府职责，怎么转变？就是要按照市场的要求，借鉴西方成熟市场经济国家的典型做法，去转变政府的职责，使之能更好地顺应市场的要求，服务于市场与大众。具体到预算编制上，笔者认为：(1)应该转变预算编制观念。预算编制人员所要做的并不只是对部门上报的预算“砍砍压压”，而是要更多地注重经济预测与分析，建立起财政收入与支出预测模型，根据社会经济生活中的变化与当时的政治经济形势，对部门编制预算提出支出限额。(2)要“主动编制”预算。当前在部门预算编制改革中要逐步转变预算编报方法，借鉴西方市场经济国家的经验，根据我国的实际情况，适时地变“被动编制”预算为“主动编制”预算。这就要求预算编制部门大力开展调研，建立动态数据库，不断地提高预算管理水平。否则，预算编制部门在与预算编报部门的博弈中永远处于被动状态，这与公共财政所要求的预算管理是不相适应的。(3)改革预算编制机构。政府预算就一般层面上看，是政府施政所需资源的数字估算表，这就决定了政府施政政策与预算编制必须紧密结合。在我国，预算编制事务的承担者是财政部门，但财政部门并不是综合决定政府施政政策的机关，这就使得预算编制与政府施政政策之间一定程度的脱节成为可能。尽管此时形式上每年预算编制方针都是由政府决定，实际上，每年的预算编制方针从形式上看是很抽象的，对编制预算并没有很强的约束和支配权。可能有人会提出，把预算编制权从现行财政部门中分离出来如何？这样做的结果，或许会使得预算编制与执行形成相互制衡，从而达到强化预算管理法治化的目的。但是，它并没有实现预算编制与政府施政政策紧密结合的意图。如何进行政府预算编制机构的改革，受多种因素的影响和制约，这并不是本文所要讨论的主要对象。但是，仅就纯理论意义而言，政府预算编制机构与政府施政政策一体化问题，的确值得进一步研究。