欧盟公共部门信息再利用制度研究，本文主要内容关键词为：欧盟论文,再利用论文,部门论文,制度论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 欧盟公共部门信息再利用制度的产生原因
欧盟公共部门信息的再利用开发具有重大的经济价值。在2000年3月提交给欧盟委员会的咨询报告《欧洲公共部门信息商业开发的最后报告》中指出，欧盟公共部门信息的价值为“每年280亿欧元到1340亿欧元之间，如果取一个中间估计（而不是简单的平均数），则为680亿欧元，约构成了整个GDP的1%”[1]。这个数据相对其他的统计数据来说，还是比较保守的，例如有数据估计美国公共部门信息有7500亿欧元[2]。甚至还有估计英国的公共部门信息价值在1300亿到2110亿欧元之间，构成了其GDP总量的10%到15%[3]。尽管数据差距如此之大，但反映出西方发达国家对于公共部门信息资源的重视和公共部门信息资源的巨大潜在价值。
欧盟公共部门和私营部门的不公平竞争阻碍了公共部门信息的再利用。公共部门基础信息的发布和增值信息产品的开发，前者是基于公共任务的需要，后者涉及到公共部门本身的营利行为，在统计制度不健全的情况下，公共部门的自利动机容易伤害其公共任务的履行。而且，公共任务的履行与增值加工的营利行为难以清晰地分开，也容易造成公共部门利用履行公共任务之机实行营利业务。因此，在没有良好机制的约束下，公共部门通常并不愿意将其掌握的有价值的信息授权给私营部门开发。
欧盟成员国的制度差异影响了公共部门信息再利用的业务开展。欧盟的政策既受到美国的影响，也受到其各个成员国的影响。而且各个国家之间的信息政策和信息市场都有着较大的差距，因此成员国之间信息产品和信息服务的提供面临很多不利因素，这也是欧盟制定统一的《公共部门信息再利用指令》的初衷之一。在《公共部门信息再利用指令》制定之前，在德国，仅仅少数州的法律中规定了获取和再利用信息的权利。在法国，政府的行政文档仍然具有版权，无权为商业目的去复制和利用这些文档。欧盟成员国的制度差异阻碍了同盟统一市场的形成，形成了对欧盟范围内统一的对“再利用”制度的需求。
欧盟成员国的市场分割降低了公共部门信息的再利用的经济效益。在欧盟，许多公司都经历了查找公共部门信息的困难，特别是使用那些来源于其他国家的公共部门信息。在一个国家的查找和获取方式，可能对于在其他国家的查找和获取完全不能适用。同时，欧盟各国处理公共部门信息的标准也相差比较大，在欧盟范围内，很少有元数据生产标准用作提高公共部门信息资源的开发能力。缺乏元数据容易导致私营部门获取公共部门信息的困难，也导致了欧盟内部公共部门信息互操作实现的障碍。并且，缺乏协调和多语言环境也是欧盟非单一市场的表现。缺乏协调表现在很多方面，例如在公共部门信息收费上，欧盟各国差距较大，这将影响再利用业务在欧盟范围不同成员国之间的扩展。欧盟的多语言环境容易造成公共部门信息开发的天然市场障碍。在某语言人群规模较小的情况下，开发该公共部门信息的收益一般难以保证，阻止了再利用业务的渗入。
2 欧盟公共部门信息再利用制度的立法确认
2.1 《公共部门信息绿皮书》开启了公共部门信息再利用制度的立法进程
20世纪80年代欧盟委员会便开始重视公共部门信息的增值开发问题，于1989年制定了《促进信息市场中公共部门和私营部门之间合作的指南》。指南规定“如果公共部门和私营部门数据库提供商或者主机服务提供商之间的合同或者其他交易导致了对于竞争的扭曲，则不应该授予其独占的权利”[4]。虽然，欧盟委员会的努力在当时并没有引起公众对该问题的普遍重视，但开启了欧盟对信息增值开发的研究和宣传热潮，从而推动了欧盟信息立法的向前发展。1996年9月欧盟委员会在《信息社会行动计划》决议中要求欧盟及成员国对公共信息进行电子发布以便获取。在1998年6月25日，欧盟理事会和委员会签订了有关环境信息获取的UN/／ECE公约[5]，促进了环境信息的公共获取。这些会议和决议为制定有关公共部门信息开发的绿皮书提供了舆论基础和人才储备。
1999年，欧盟委员会发布了《信息社会中公共部门信息绿皮书》（以下简称《绿皮书》）[6]，共三章。探讨了欧洲公民获取公共部门信息的重要性以及公共部门信息对于经济增长和增加就业的重要意义，阐述了电子政府和公共部门信息的基本关系，以及公众电子化获取公共部门信息的途径和重要性，提出了公共部门信息获取与开发中的价格、竞争、版权、隐私等问题。
《绿皮书》的发布在公共部门信息再利用制度的发展中具有里程碑式的重要意义，触及了公共部门信息再利用中的重要制度，它指引了后来的理论研究方向和实践要解决的主要问题，开启了欧盟公共部门信息再利用制度的立法进程。
2.2 《公共部门信息再利用指令》提供了公共部门信息再利用制度的法律依据
欧盟议会和理事会在2003年11月17日通过了《公共部门信息再利用指令》（以下简称《再利用指令》）。指令提出了公共部门信息再利用的制度框架，对于相关制度进行了初步规定，其目的在于尽可能地减小欧盟各成员国在公共部门信息再利用制度方面的差异以促进公共部门信息的充分利用。
对于公共部门信息再利用的收费问题，《再利用指令》认为，总的收入不应该超过收集、制造、复制和传输文档的总成本，以及合理的投资回报，顾及到了有关公共部门在适当的情况下的自筹资金要求。在知识产权问题上，《再利用指令》规定“第三方的知识产权不受本指令的影响”。指令中的“知识产权”仅仅指版权和相关权利（例如数据库特别权）。《再利用指令》不影响公共部门知识产权的存在和拥有，也不限制这些权利的实施。对于信息获取条件，《再利用指令》特别要求各成员国要确保公共部门信息文档再利用的条件是清晰的，并且易于为公众获取；鼓励成员国提供在线的信息获取机制。根据《再利用指令》的要求，各成员国应该在2005年7月1日之前将《再利用指令》的要求转化为国内适用的相关法律、规则和管理规定；在2008年7月1日之前委员会应该开展对于指令实施情况的评价，并且就这些评价的结果进行交流，就《再利用指令》的修改向欧盟议会和理事会提出建议。
《再利用指令》并不在成员国直接适用，需要转化为相关的国内立法。欧盟成员国在有关公共部门信息再利用的政策规定上存在较大分歧，例如在瑞典，1966年的出版自由法案限定了公共文档，设定了对于复制件的获取、再利用和收费基础的条文。如果再利用者希望开发公共部门文档，必须获得公共部门机构许可。在比利时，法律规定获取的政府文档不能用作商业目的的进一步传播和利用，没有专门关于公共部门信息商业化的总的法律[7]。《再利用指令》的施行有利于各国在这些制度上的一致性。
虽然《再利用指令》的通过并不能解决公共部门信息再利用过程中的所有问题，但是将再利用公共部门信息上升为欧盟“指令”的形式本身就意味着对其的重视程度得到了很大提高。《再利用指令》的通过推动了成员国的立法，大大加快了欧盟公共部门信息再利用的进程，标志着欧盟公共部门信息再利用制度的初步建立。
3 欧盟公共部门信息再利用制度的政策推动
3.1 2005年欧盟“数字内容（附加）计划”充实了公共部门信息再利用的信息内容
欧盟于2001年提出“电子欧洲2002”(eEurope 2002)的行动纲领，计划在2010年之前使欧盟成为全世界最具有知识经济动力的经济体。2002年，欧盟进一步提出了“电子欧洲2005”，竭力加快宽带的普及，促进内容、服务与应用的发展。2005年，欧盟委员会提出了“数字内容（附加）计划”，即eContentplus，并在欧盟议会和理事会上获得通过，形成了《建立共同体多年项目，促进欧洲数字内容的获取、使用和开发的决议》[8]。“数字内容（附加）计划”要求加强各成员国的数字内容从业者之间的相互了解和合作，甚至让不同的从业者之间可以在共同的目标下发挥群聚效应。欧盟委员会建议为该四年期计划(2005-2008)投资1.49亿欧元去提高多语言环境下数字内容的可获得性和可利用性。该计划特别关注地理信息、教育、文化、科学和学术内容。该计划也支持欧盟范围内图书馆、博物馆、档案馆等的协作以确保文化、学术和科学信息的可用性。
公共部门信息再利用制度发挥作用的前提是公共部门信息具有较大存量并且具有良好的组织形式。虽然该计划的数字内容并不限于公共部门信息，但毫无疑问，公共部门信息是其中的重要组成部分。欧盟“数字内容（附加）计划”的不断进展提供了公共部门信息再利用制度所需要的丰富信息内容，推动了公共部门信息再利用的不断进步。
3.2 2006年的欧盟“公共部门信息平台”为公共部门信息再利用提供了技术支撑
ePSIplus是一个由欧盟“数字内容（附加）计划”项目2006年投资建立的专题网络，用以支持欧盟公共部门信息再利用指令的实施。ePSIplus涵盖了所有的欧盟成员国，提供了公共部门和私营部门交流和辩论的平台。该专题网络已经举办过有关公共部门信息再利用的专家主题会议。有关这些会议的报告和文档都提供了网络在线获取服务[9]。
在欧盟公共部门信息主题网络(ePSIplus Thematic Network)的基础上，欧盟委员会投资建立了欧盟“公共部门信息平台”(ePSIplatform)。该平台提供交互性的一站式服务，服务内容包括：(1)关于欧盟公共部门信息再利用发展的新闻报道；(2)新的成功的再利用模式的介绍；(3)具有典型性的新产品和新服务的介绍；(4)关于公共部门信息再利用的司法案例；(5)提供欧盟公共部门信息方面讨论、交流和信息共享的设施[10]。该平台的设置目的在于促进各个成员国在公共部门信息再利用方面提供更加稳健和更加透明的市场环境。该平台上的信息，除了有特别的限制性规定外，都可以免费浏览、下载和再利用，从而为公共部门信息再利用提供了重要的技术支撑。
4 欧盟公共部门再利用制度的纵深发展
4.1 2006年《委员会信息的再利用》促进了特殊机构信息的再利用进程
2006年4月7日欧盟委员会提出了《委员会信息的再利用》的立法文档[11]。该文档提出“委员会和其他机构本身也持有再利用于增值信息产品和服务中的各种文档，能够为具有类似需求的公司和市民提供有用的内容资源。”欧盟和美国不同，欧盟的公共机构可以自己开发公共部门信息，美国联邦政府对公共部门信息的开发主要持禁止的态度。因此，强调公共机构对再利用信息的开放和透明非常重要。《委员会信息的再利用》秉承这一要求，其第十条为“非歧视和独占许可的禁止”，规定“在同类再利用中，任何再利用文档的适用条件，都应该是非歧视的”，“文档的再利用应该对潜在的市场主体开放，不能授予独占权利”，“但是，如果独占权对于提供公共利益的服务是必须的，则授予独占权的合法性应该受到定期评估，并且，在三年之后，无论如何都必须评估。任何的独占许可都必须是透明的和公开的。”《委员会信息的再利用》将欧盟公共部门信息再利用制度向纵深推进，引向特殊机构的公共部门信息领域。
4.2 2007年的INSPIRE指令推动了专业领域公共部门信息的再利用进程
地理空间信息在公共部门信息中占据着重要的地位。根据PARA对于公共部门信息价值的调查，地理空间信息在各类信息中的比重一直是最大的。欧盟议会和理事会在2007年1月17日通过了INSPIRE指令，即《欧洲共同体空间信息基础设施指令》（Infrastructure for Spatial Information in the European Community，简称INSPIRE指令）[12]。该指令的通过有利于促进地理信息的获取与开发，从而推进公共部门信息的再利用。在欧盟，政府收集了大量经过了组织的地理信息和空间信息。这些信息常常受制于条块分割，很难查询和获取，更难加以利用和开发。INSPIRE的目的在于创造地区之间、部门之间和成员国之间地理空间数据的共享和互用。
欧盟议会和委员会在2003年1月28日通过了《环境信息公共获取指令》(Directive 2003/4/EC)。INSPIRE指令和《环境信息公共获取指令》有一定程度的交叉，但是INSPIRE指令在序言中指出，“INSPIRE不违背《环境信息公共获取指令》”，因此，《环境信息公共获取指令》仍然有效。INSPIRE的实施在欧盟成员国之间和成员国内部架设了地理空间数据共享、利用和增值开发的桥梁，必将有力地推动公共部门信息中的地理信息再利用。
5 结语
欧盟议会在2009年对《公共部门信息再利用指令》进行了评估[13]。评估报告在结论部分指出：“《公共部门信息再利用指令》促进了欧洲形成了便利公共部门信息再利用的基础条件。指令实施以来取得了很大进展。公共部门信息的商业再利用得到允许，垄断被打破，公平的贸易条件被引进，价格下降并且操作更加透明化”。但也指出，“该指令在成员国的进展情况是不均匀的。巨大的障碍仍然存在。这些障碍包括公共部门机构更关注最大化收回本机构的成本而不是关注整个社会的整体经济效益，公共部门和私营机构之间的竞争，实际阻碍再利用的问题，比如可利用信息的缺乏，公共部门机构尚未意识到其经济效益的思维定式”等。欧盟委员会决定将在2012年结合更多的影响因子、效果、应用等方面进行进一步的评估，并且考虑对立法作出修订，同时关注成员国在此期间所取得的进步。
因为公共部门信息在我国具有一定的垄断性，公共部门机构掌握了其开发的权利，因此，借鉴欧盟的经验，保障公共部门信息的原有公益性供给渠道，建立健全的市场开发机制，完善市场竞争制度非常必要。
〔收稿日期〕2010-05-06