当代美国联邦政府绩效评估的层级体系分析，本文主要内容关键词为：联邦政府论文,层级论文,美国论文,绩效评估论文,当代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D31 ［文献标识码］A ［文章编号］1000—4769（2006）01—0094—06
美国联邦政府绩效评估是实现责任政府的有效途径和重要保障，绩效评估通过对政府活动或项目的评估，获得政府活动或项目的执行情况、预算资金的使用情况、预期目标的实现程度和存在的现实问题等绩效信息，为联邦政府管理、国会预算分配、绩效与预算的融合和公众对政府的监督等提供客观的信息依据，从而实现责任政府。美国著名行政学家罗森布鲁姆（David H.Rosenbloom）指出：“这是千真万确的——即如果你不能评估某项活动，你就无法管理它；也许更为正确的是，你评估什么你就得到什么。”[1] 当代美国联邦政府高度重视绩效评估，布什政府上台伊始，就在联邦政府范围内推行了广泛的政府绩效评估运动，并授权联邦管理与预算局（Office of Management and Budgeting）全权负责联邦各部门绩效评估的管理和监督。 当代联邦政府绩效评估主要集中在三个层次：第一， 项目绩效评估， 它主要通过项目等级评估工具（Program Assessment Rating Tool）对联邦项目进行比较评估，从而为项目管理和项目预算提供信息依据；第二，部门绩效评估，它是联邦各部门在每个财政年度末期对部门绩效状况进行评估，并把评估结果制作成绩效与责任报告（Performance and Accountability Report）予以公布；第三，跨部门绩效评估，它主要通过三色等级评分卡对联邦各部门执行总统管理日志（President Management Agenda，2002）中五项改革计划的进展情况进行比较评估，督促联邦各部门执行总统改革计划，从而有效地保证总统改革计划的成功执行。这三种绩效评估方法形成了自下而上的层级评估体系，它们都是在《政府绩效与结果法案》所确立的法律框架下进行的，联邦政府绩效委员会的资深专家怀特（Barry White）指出：“政府绩效与结果法案的最重要贡献是为当代联邦绩效评估建立了永久性的法律框架，为政府部门和国会提供了连续使用的可能性。布什政府不但没有放弃政府绩效与结果法案，而是进一步强化了该法案的执行。”[2]
一、项目绩效评估
项目绩效评估是由联邦管理与预算局对选定的联邦项目所进行的比较评估。项目绩效评估在当代联邦政府绩效评估体系中具有非常重要的地位，因为联邦政府的所有职能都是通过各部门来执行，而部门职能又主要是通过1200多个不同类型的项目来具体实施；更重要的是，联邦政府预算的大部分都用在这些名目繁多的项目上。在2004财政年度的联邦预算中，联邦政府预算总额是2.229万亿美元，其中有近2万亿美元用在各类联邦项目上。[3] 这些联邦项目的绩效水平直接关系到联邦政府绩效水平的进步和管理改革的成败，因此对联邦项目进行评估就具有非常重要的意义。
项目层次的绩效评估主要是通过项目等级评估工具来进行，它是由总统委员会（the President's Committee）和联邦管理与预算局在2002年共同制定的一套项目绩效评估技术。项目等级评估工具主要用来进行跨部门的项目绩效评估， 它首先对单个项目进行评估并计算出单个项目的等级得分，然后把单个项目的等级得分以比较的形式制作成等级评分卡，从而在联邦政府范围内形成跨部门的项目绩效比较，起到鞭策低绩效项目、鼓励高绩效项目并最终促进联邦项目整体绩效水平的提高。
（一）项目等级评估工具的主要内容
项目等级评估工具实际上是一套详细设计的问卷系统，共分为四个部分：即目的和设计、战略规划、管理、结果与责任（图1），各部分权重依次是20％、10％、20％和50％；四部分由很多个问题构成，每组问题得分从0分到100分不等；每组问题的得分与其权重相乘， 就得出项目的综合得分；最后再把项目综合得分转换为项目等级，即“有效”（85—100）、“中度有效”（70—84）、“勉强有效”（50—69）和“无效”（0—49）等四个等级。
在制定项目等级评估工具的过程中，管理与预算局及相关部门认识到众多联邦项目的目的和特征各不相同，使用整齐划一的标准对所有联邦项目进行评估是不科学的。为了使等级评估工具所设计的问题形式与接受评估的项目之间具有更高相关度，管理与预算局把联邦项目划分为七种类型即：直接联邦项目、竞争性资助项目、分类财政补贴项目、规制项目、固定资产与服务采购项目、信用贷款项目以及研究和发展项目。项目评估者应当根据每一类项目的特征设计一些特定的问题形式，但七类项目中的大多数问题形式都是基本相同的。项目等级评估工具通过项目目标、评估标准和结果等要素系统地融合了单个项目评估并对评估结果进行比较。
（二）项目等级评估工具的具体应用
管理与预算局使用项目等级评估工具对选定的联邦项目进行比较评估。2004年，管理与预算局使用项目等级评估工具对20％的联邦项目进行比较评估，其评估结果出现在当年的总统预算草案中；2005年的总统预算中，这一比例已经上升到40％；更为重要的是，项目等级评估工具的评估结果确实对项目预算产生了重要影响。联邦政府绩效评估著名专家摩歇尔（John Mercer）的研究发现：“2005年总统预算清楚地表明了项目等级评估和项目预算之间的联系比往年更加紧密：被评为‘有效’项目的资助平均增幅达7％；‘中等有效性’项目的资助平均增幅达8％；而‘勉强有效’项目的资助平均下降1.6％；‘无效’项目的资助平均下降38％。”[4]
项目等级评估工具的具体应用主要包括两个部分即单个项目评估和跨部门的项目比较评估。单个项目评估是指，根据单个项目类型选择项目等级评估工具的问题模型，把项目各部分得分与其相应的权重相乘得出最后总分，并据此确定项目的等级。下面以联邦社会保障部的残疾保险项目（图1）为个案来说明项目等级评估工具在单个项目上的具体使用。
图1 项目名称：残疾保险项目等级评估[5]
项目类型：直接联邦项目
部门：联邦社会保障部
项目各部分得分 加权总得分 项目等级
ⅠⅡⅢⅣ 2+8.75+20+29=69.75勉强有效
60% 87.5% 100% 58%
Ⅰ：项目目的和设计（权重：20%）
1.1 项目的目的是否清楚？ 是20%
1.2 该项目是否针对一个特定、现实存在的问题、利益或需要？ 是20%
1.3 该项目设计是否与联邦、州、地方或私人的项目相重复？是20%
1.4 项目设计是否有限制其有效性或效率的主要缺陷？ 否20%
1.5 是否有效地界定了目标以使资源能够到达预期受益人指向项目目的？ 否20%
Ⅱ：战略规划（权重：10%）略
Ⅲ：项目管理（权重：20%）略
Ⅳ：项目结果和责任（权重：50%）
4.1 该项目是否在实现长期绩效目标过程中取得了进步？很小程度 25%
4.2 该项目（包括项目合作者）是否取得了年度绩效目标？ 很大程度 25%
4.3 在取得项目目标过程中，该项目是否每年都能促进效率或成本有效性？
是 25%
4.4 与其他具有类似目标的项目相比，该项目是否取得了更大的绩效？ 不适用
0%
4.5 对服务范围和质量的评估是否表明该项目是有效的和结果导向的？很小程度 25%
项目等级评估工具中的问题通常有“是”或“否”两种答案，并要求使用者提供客观的解释和说明。“是”代表很高的绩效水平，得满分；“否”则得0分。然而，并不是所有项目都有充分证据来支持“是”这一答案，在此情况下，项目评估应更多地依靠绩效专家。另外，由于某些长期项目的结果很难在短期内有所体现，使用“是”或“否”都是不科学的，这时评估者可以根据实际情况和经验使用变通答案，其分值也必须进行相应调整。如图1第Ⅳ组问题中的4.1和4.5就使用了“很小程度”，其分值比例占该部分分值的9％；问题4.2使用了“很大程度”答案，其分值比例占该部分分值的15％。
一般情况下，假定每组问题的总分值是100，每组问题中单个问题都被给予同样的分值。如图1中，第Ⅰ组有5个问题，那么每个问题占该组问题的分值比例就是20％；但有时为了强调项目中的某个关键要素，使用者也可以改变问题分值；或者某一个问题与项目不相关，使用者可以将该问题视为“不适用”，其分值记为0，如上图中的第Ⅳ组中的问题4就被记为0分。联邦社会保障部的残疾保险项目的最后得分就是四组问题得分（60％、87.5％、100％和58％）乘以相应权重（20％、10％、20％和50％）的最后得分是69.75分，其绩效等级就是“勉强有效”。
项目等级评估工具除了对单个项目进行等级评估，更重要的是对联邦项目进行比较评估，正如联邦管理和预算局的项目等级评估工具负责人丹尼尔斯（Mitchell E.Daniels）所指出的那样：“我们的最终目标是使用项目等级评估工具对所有联邦项目进行等级评估，从而为总统预算、联邦政府内部管理和立法拨款提供客观依据。”[6] 总统委员会和管理与预算局当初开发项目等级评估工具的主要目的并不仅仅是对单个项目进行等级评估，而是通过标准化的绩效评估技术对所有联邦项目进行比较评估，把评估结果统一列表，以等级评分卡的形式进行汇总，然后向总统、国会和公众汇报，以便在项目之间形成鲜明对比，展示出联邦项目整体绩效的进步和缺陷，从而为联邦预算和管理改革提供信息依据。
二、部门绩效评估
部门绩效评估是由联邦各部门对本财政年度部门绩效目标的实现情况进行自我评估，并将评估结果向总统、国会和公众报告，以接受广泛的社会监督。部门绩效评估是各部门发现问题、诊断问题、解决问题和改进管理的重要手段，也是国会进行预算资源分配的重要依据。目前，联邦政府24个部门在每个财政年度末期都要进行部门绩效评估并发布绩效与责任报告，下面以社会保障部的年度绩效与责任报告（图2）为例进行分析。部门绩效评估绝不是简单地使用绩效标准和指标对部门绩效结果进行评估，而是需要建立一套完善的绩效评估制度， 它主要由三个部分构成：结果导向的战略规划、年度绩效计划与绩效目标、年度绩效与责任报告。
（一）结果导向的战略规划
战略规划是联邦各部门进行绩效评估的前提，它关系到各部门能否切实履行部门使命和目标，为公众提供高质量的公共服务；它要求部门领导必须具有战略眼光，客观分析部门面临的问题和拥有的资源，在此基础上制定部门战略规划；同时，战略规划也为年度计划和绩效目标的制定和实施提供宏观上的指导，避免部门的短期效应。
基于对部门使命、资源和客观环境的分析，联邦社会保障部制定了四项战略目标：即提供高质量的、公民导向的公共服务；保证社会安全项目和资源的高质量管理；维持可持续的支付能力并保证社会安全项目满足当前和未来需要；战略性地管理和协调雇员来支持SSA使命的实现。
（二）年度绩效计划和绩效目标
战略规划只是确定了长期的战略目标和分目标，但如果不把这些战略目标分解为年度绩效目标，仍然无法具体实施和评估。一般来说，年度绩效计划和绩效目标的制定必须考虑两个要素：第一，部门战略规划，即把部门战略规划分解为可量化的具体目标，这是非常关键的环节。如果绩效目标过于模糊，就很难对其进行量化和评估。但在很多情况下，政府管理的“公共性”特征使得战略目标很难分解，这就要求充分发挥绩效专家和咨询机构的专长，并根据本部门的职能特点制定科学的、可量化的绩效目标；第二，往年的绩效目标和结果。审查部门往年特别是上一年度的绩效目标及其实现情况，发现问题尤其是那些未能实现的绩效目标及其原因，从而为制定新的年度绩效计划和绩效目标提供有价值的参考。
图2 联邦社会保障部2004年绩效计划和绩效目标及其执行评估[7]
战略目标A：提供高质量的、公民导向的公共服务
战略分目标Ⅰ：在处理残疾问题的过程中以最快速度作出正确决策
产出标准(Output Measures) 2003年2004年2004年评估结果
绩效结果 绩效目标 绩效结果
1.处理初次残疾申请的数量 2,498,000 2,485,000 2,574,848 超额完成
2.处理听证的数量
602,000
538,000
497,000未完成
3.处理申诉的数量
950,500
996,500 1,019,007 超额完成
结果标准(Outcome Measures)
4.初次残疾申请平均处理时间 104天97天
95天 超额完成
5.听证的平均处理时间352天377天 391天基本完成
6.听证申请的平均处理时间300天275天 251天超额完成
7.正在审核初次残疾申请的数量
593,000 582,000624,658未完成
8.DDS净准确率（批准和拒绝） 97% 97%96.5%基本完成
9.正在审核中的听证数量 587,000 586,000635,601
超额完成
10.听证决定的准确率 90% 90%90%完成
战略分目标Ⅱ：增加残疾人的就业率
结果标准(Outcome Measures)
11.提高DI和SSI受益人参加工作的百
建立基准 20%20%完成
12.提高SSI受益人每月挣钱超过＄100人 8% 5% -1.8% 未完成
数的百分比
战略目标B：保证社会安全项目和资源的高质量管理（略）(13-23)
战略目标C：维持可持续支付能力并保证社会安全项目满足当前和未来需求（略）(24-34)
战略目标D：战略性地管理和协调雇员来支持SSA使命的实现（略）(35-39)
战略分目标ⅤⅠⅠⅠⅠ：招聘、发展和留住高质量的劳动力
结果标准(Outcome Measures)
40.留住新雇员的比率 84.6%84.9% 89.9% 超额完成
41.制定新的绩效管理制度执行SES 执行GS-15 GS-15执行 完成
42.提高就业机会率3% 3%的雇员
8.2% 超额完成
43.每年为雇员提供40小时培训40个小时 40个小时 47.8个小时 超额完成
图2表明，2004年联邦社会保障部把战略目标分解为43个具体的年度绩效目标，每个年度绩效目标都有具体的、量化的绩效指标。如第三纵列的2004年度绩效目标几乎都是以定量形式出现的；同时这43个年度绩效目标及其量化指标的制定是建立在第二纵列的2003年度绩效结果的基础之上。至此，联邦社会保障部的战略目标已经层层分解为具体的、量化的绩效目标，这就为下一步的绩效评估奠定了坚实基础。
（三）绩效评估和绩效报告
在确定了部门战略规划并根据战略规划制定了可量化的绩效目标以后，绩效评估就变得顺理成章了。进行绩效评估需要做三件事情：第一，确立绩效标准（Performance Measure）。每个部门由于其工作性质不同，评估标准也必然不同，因此各部门应根据部门职能特点制定有特色的、可量化的绩效标准。当代联邦政府绩效评估的常用标准有三个：结果标准、产出标准和效率标准；第二，设计绩效指标（Performance Indicator）。绩效标准是宏观层次的评估尺度，在确定了绩效评估的标准后，更重要的工作是把绩效标准分解为更具体的绩效指标， 只有这样才能与年度绩效目标有效地结合起来；第三，实施绩效评估，即把绩效目标的实际执行结果与预期绩效目标进行比较并确定绩效等级。
从联邦社会保障部的年度绩效计划中可以看出，这里主要有两种绩效标准，即产出标准和结果标准。其中，产出标准被分解为9个绩效指标，而结果标准被分解为34个绩效指标。这些绩效指标与具体的绩效目标结合起来，并以明确的数字表现出来。如战略目标A被分解为三个战略分目标，其中战略分目标Ⅰ又被分解为10个年度绩效目标，并使用了产出标准和结果标准进行评估，其中产出标准又被分解为3个具体指标，结果标准被分解为7个具体指标，并且每个指标都用数字明确表示出来；将绩效结果与预期绩效目标进行比较，并把评估结果制作成绩效与责任报告予以公布，以接受总统、国会和公众的监督和审查。正如联邦绩效委员会的怀特所指出的那样：长远来看，《政府绩效与结果法案》最有价值的贡献是要求联邦各部门进行年度绩效与责任报告，定期接受社会各界的监督。
三、跨部门绩效评估
为了解决联邦政府各部门普遍面临的管理问题，布什政府于2002年发布了总统管理日志，确立了五项改革措施即战略性人力资源管理、竞争性资源管理、提高财政管理绩效、推广电子政务和预算与绩效的融合，并要求联邦各部门都必须执行。因此，跨部门绩效评估是指在项目绩效评估和部门绩效评估的基础上，由联邦管理与预算局统一对联邦各部门执行总统改革计划的进展状况所进行的比较评估。
（一）总统改革计划的三色等级评估体系
虽然总统管理日志确立了五项改革目标并要求所有部门贯彻实施，但如果不能制定统一的评估标准以追踪和评估各部门的执行情况，那就很难知道总统改革目标是否真正得到执行及其执行结果。因此，制定统一的评估标准对于确保总统改革目标的有效执行至关重要。
总统管理委员会在征求绩效专家意见的基础上制定了三色等级评估体系，用来评估各部门执行总统改革目标的进展状况。所谓三色等级评估体系，就是针对总统管理日志中的每一项改革行动分别制定评估其成功、进步或失败的标准，其中，“绿”代表成功、“黄”代表取得了一定程度的进步、“红”代表失败；然后再把成功、进步或失败标准分解为具体的绩效指标。
（二）总统改革目标的执行评估
在三色等级评估体系的基础上，管理与预算局每个季度都对联邦各部门执行总统改革计划的情况进行评估，并把评估结果制作成三色等级评分卡向社会公布。三色等级评分卡分为两个部分：第一，现状评估，它评估各部门执行总统改革计划的当前状态，如果该部门在某项改革上得“绿”或“黄”，就意味着它在该项改革上满足了成功或进步标准的所有要求；但如果该部门在某项改革上得“红”，就意味着它存在着失败标准下的任何一种情形；第二，进展评估。管理与预算局定期与各部门在执行总统改革目标的具体细节上进行协商并达成一致目标，因此进展评估就是对各部门实现这种一致目标的进展所进行的评估。这里的绿、黄和红的含义有所变化，其中，“绿”表示执行行动朝向预期目标；“黄”表示出现了意外情况，部门必须及时调整执行计划；“红”表示执行难度很大，如果不进行干预，就很难实现预期目标。
三色等级评分卡的功能主要体现在两个方面：第一，激励部门领导和雇员执行总统改革目标。三色等级评分卡将每个部门执行总统改革目标的成功、进步或失败清楚地展现在同行、上级、监督部门、选民或媒体面前，任何部门尤其是部门领导都不愿意在公众面前丢脸，因此三色等级评分卡就能够为部门的绩效努力提供外部认可和激励；第二，评估等级对部门预算产生重要影响。总统改革目标要求各部门将预算请求和评估结果一起呈交管理与预算局，管理与预算局统一审查后再呈交总统和国会，这必将对部门预算产生重要影响，从而有效地激励各部门努力执行总统管理日志中的五项改革目标。
综上所述，当代联邦政府绩效评估取得了有目共睹的成绩，主要体现在三个方面：第一，建立了绩效评估的层级体系即项目评估、部门评估和跨部门评估，改变了过去那种由某个或某几个部门所进行的孤立评估，逐渐形成了推行绩效评估的良好氛围。在布什政府之前的历届联邦政府中或许存在某种形式的绩效评估，但至多是在某个或某几个部门进行，而不是涉及所有部门的、层级式的绩效评估；第二，进行比较绩效评估。无论是项目绩效评估、部门绩效评估，还是跨部门绩效评估，最后都以某种形式把评估结果在联邦政府范围内予以公布，以形成相互比较和竞争氛围；第三，绩效评估的重心从投入与产出评估转向结果评估。20世纪70年代以前，由于受传统公共行政“效率中心主义”的影响，联邦政府绩效评估是一种效率评估，它偏离了政府的公共性内涵，带来了一系列不良后果，导致政府及其部门过分关注投入过程和产出，忽视公共服务的结果和有效性。20世纪70年代以来，在新公共行政和新公共管理运动的影响下，联邦政府绩效评估模式也逐渐由效率评估转向结果评估，重视公共服务的效果、质量、顾客满意和公平等结果要素，“美国联邦政府绩效评估的关注点是结果，结果评估是政府绩效与结果法案、总统管理日志和项目等级评估工具的核心要素。”[8] 上文中的联邦社会保障部2004财政年度的绩效计划和绩效目标中（图2），共有43个绩效指标，其中34个是结果指标；第四，绩效评估与预算紧密结合，为联邦项目和部门的绩效进步提供了内在驱动力。当代联邦政府的绩效评估尤其是项目绩效评估直接与预算挂钩，在2006年的总统预算草案中，管理与预算局已经使用项目等级评估工具对60％的联邦项目进行评估，而且评估结果对项目预算产生了直接影响，这必将有助于提高项目和部门绩效水平。
当代联邦政府绩效评估取得了很大成绩，但同时也存在一些亟待解决的现实问题，主要体现在以下三个方面：第一，组织绩效评估（项目评估、部门评估和跨部门评估）很难与个人绩效评估有机地结合起来。美国当代著名行政学家英格拉姆（Prtricia W.Ingraham）教授指出：“当代政府绩效评估的现实挑战是如何保证各个层级之间尤其是个人绩效与组织绩效之间的紧密联系和交流，确保每个层级都有内在激励和方向。”[9] 一方面，个人绩效目标与组织绩效目标并不总是一致的，有时甚至是相互冲突的；但另一方面，组织绩效目标只有转化为具体的个人绩效目标才有实现的可能。当代联邦政府组织层次的绩效评估已经取得了很大进展，但却很少与个人层次的绩效评估联系起来，正如怀特所指出的那样，“以组织绩效目标为基础来设定个人绩效目标并把个人报酬与绩效结合起来却是最艰难的领导和管理任务。……当代联邦政府各部门正努力把组织评估与个人评估结合起来，但这将是一个漫长而艰难的过程。”[10] 第二，在有些联邦部门，绩效评估没有与部门使命和战略目标有机结合起来。正如上文所述，总统管理议程的五项改革目标要求所有联邦部门都必须执行；然而，这些改革目标或许并不适合某个（些）部门的实际情况，当然也就不能与其使命和战略目标有机结合起来，但为了赢得总统的支持和更多的预算，部门也就不得不耗费大量资源来应付跨部门的绩效评估；第三，绩效评估标准有待进一步量化。可量化的评估标准在绩效评估中具有重要地位，但有些项目或政府活动却很难使用量化的绩效标准来评估，尤其在跨部门的比较绩效评估中情况更是如此。项目等级评估工具和三色等级评估体系实际上都是以问卷调查的形式出现的，它们虽然有其科学性的一面，但其客观化、定量化程度有待进一步提高。
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