当前农村产业政策的重点及调整，本文主要内容关键词为：产业政策论文,重点论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在市场经济下，农村产业政策的作用主要体现在如下方面：一是以农村经济发展为目标，集中反映农村经济发展战略在产业方面的具体要求，具有更明确的目标和特点；二是以市场经济为基础，在利用市场机制作用的前提下对产业和资源进行自觉调节；三是主要从供给方面入手，解决农业等基础性产业的供给和需求问题；四是运用财税、信贷等政策手段，在一定时期内有意识地将资源适度倾斜配置于某些重点产业。由此可见，产业政策并非一种独立的政策手段，而是要通过计划、财税、金融等政策手段才能反映出来，它是宏观与微观、内容与形式、供给与需求的有机结合，是制定计划、财税、金融等政策的基本依据。农村产业政策包括产业结构政策和产业组织政策两方面的内容。
农村产业结构政策是根据一个时期内农村产业结构的变化趋势而制定的促使实现这种结构变化应采取的政策措施。这里有一个重要的问题，即政府首先应明确重点扶植哪类产业。中国农村产业结构具有明显的阶段性特征，解放后的30年，农村经济就是农业，农业又基本上是粮棉油等种植业，经济结构单一，非农产业几乎是空白。到70年代以后，农村出现了一些社队企业，也是处于从属的副业地位，形不成独立的产业。造成这种状况的原因在于长期以来，粮食等重要农产品的短缺，一直困扰着中国经济的发展。为解决食品供给，保障生存的基本需求，农村只能实行利用农业资源搞农业的政策，不允许从事农业以外的非农产业。始于农村改革的发端，取消了对农民开发利用自然资源、经济资源的种种政治和经济的限制，农民可以自主利用某些自然、经济资源发展生产，加之政府一定的政策性支持，农村乡镇企业等二、三产业得到了迅速发展，已成为中国农村经济乃至整个国民经济中不可忽视的重要力量，并正在极大地改变着农村的产业格局。毫无疑问，农村产业中二、三产业比重的上升和农业比重的下降，是符合一般经济发展规律的，它标志着农村产业结构的成长和逐步走向高级化。但是，我们也应该认识到，中国农村产业结构深刻的、根本性的变化才刚刚开始，农村产业之间的协调发展还有许多问题需要解决。从农业内部讲，由于中国农业发展的主要问题历来是以农产品特别是以粮食生产为主，因而农业政策的一个显著特点也主要表现为追求农业总量的增长，尤其是粮食总量的增长。然而，改革以来，农业生产的整体水平已有了很大提高，市场经济的确立又带来了一系列新的矛盾，这就要求农业发展既要保证总量稳定，又要增加农民收入。因此，制订新的、合理的农村产业结构政策有着极强的现实意义。市场经济下，政府制订农村产业结构政策的基本前提应该是：（1）充分反映国民经济的总体发展目标；（2）适应市场需求；（3）产业之间和各产业内保持协调的比例关系；（4）合理利用自然资源和经济资源。据此，笔者认为，制订和调整农村产业结构政策的重点是：
1.农村工业的发展不能以损害农业为代价。改革以来，中国农村工业获得了持续的高速增长。1993年，农村工业总产值20983亿元， 占全国工业总产值的30%以上。农村工业与农业有着天然的联系，既有同一地区范围内的联系，又有同一家庭内的联系。这种联系决定了农村工业发展到一定程度可采取各种方式“反哺农业”。首先是资金的支持，地方政府一般都要作出规定提取一定比例的利润用于农业。在乡镇企业发达的地区，乡镇企业的资金投入已成为农业投入的重要来源；其次是增加农民收入，1992年，全国农民人均收入净增部分的61.7%来自乡镇企业；再次是减轻农民负担。在乡镇企业较为发达的地区，集体提留和乡镇统筹费都由乡镇企业承担，在一定程度上增强了农业和农民的自我积累能力。但是，不可忽视的是，二者之间的天然联系也为农业要素的流失提供了方便。中国的农业属于过多的劳动力和过少的资金、技术要素均衡的低效率结构。因此，农村工业化进程中要素的流动方向与一般国家的工业化进程应该有所不同，在流出农业剩余劳动力时，要引进资金、技术等要素。中国的农村工业化是在城市国有大工业企业效益不高、国家财政拮据的背景下发动的，这种状况决定了相当部分的乡镇企业的资本原始积累是由农业和农民提供的。调查资料表明，非农产业占用土地的效益也要明显高于农业，同样多的土地被非农产业征用后，无论是容纳的劳动力数量还是创造的收入都要比农业用地高〔1〕。 农业与农村工业相比，具有明显的资源和要素比较劣势的情况下，很难保证农业要素向非农产业的流动不会出现。事实上，这种现象已经出现。解决这一问题的关键在于处理好农业宏观调控目标中保障农产品安全供给和增加农民收入之间的关系。
2.合理诱导农业生产结构优化。农业结构调整将是相当长时期内中国农业发展的战略重点。市场经济下，农业结构调整的实质是农业增长方式的变化。近年来，中国农产品市场供求状况和农产品价格走势的变动，已越来越充分说明，农业发展已经进入了一个新的历史阶段：由单一资源型约束变为资源与市场需求双重约束型，由面向单一国内市场转向国际、国内两个市场。在这种情况下，农产品供给的结构如不发生相应的变化，而单纯只有数量上的增长，产品的积压和价格下跌就不可避免。这样的农业增长方式不仅不能使农民收入增加，而且会造成农业资源的巨大浪费。从未来的趋势看，中国农业将会越来越强地受到需求约束的困扰。以主要农产品的收入需求弹性而论，1985—1992年比1979—1984年，粮食以0.63下降到0.15，油料从2.94下降到0.49，猪肉从1.34下降到0.53，家禽从3.06下降到0.75，糖料从0.94下降到0.09，只有水产品的收入需求弹性从0.52提高到0.86，蛋类大体持平〔2〕。 这就决定了农业的发展不能再一味追求总产量的增加，而应根据市场需求特点及其变化情况，合理调整农业结构。只有顺应市场经济的基本规律，引导农民不断优化产品的品种和质量结构，推动农业升级，才能提高农业生产的效益，调动农民和全社会发展农业的积极性。
农业生产结构调整的基本原则是利用消费需求结构或国际市场，把有限的农业资源集中投入到那些相对重要的或具有明显比较优势的农产品的生产上，逐步使农业生产由所有农产品全面均衡增长向有重点的非均衡增长转变。农业生产结构调整的基本方向是，大力发展“三高农业”、市场农业和创汇农业。以提高农业的比较效益，增加农民收入。国务院研究室对30多个省、市、自治区一百多个人均收入超千元的县进行的调查结果表明，农业结构变化的总体趋势是，种植业比重下降，其它各业比重上升。如1991年与1980年相比，农业中增长幅度最大的是渔业，增长了3倍多，其次是畜牧业、林业、种植业。种植业比重下降为46.3%，比全国农村比重低10.9个百分点，渔业比重为19.3%，高于全国农村比重13.3个百分点〔3〕。就全国大多数地区而言， 农业结构调整的重点是发展高产、优质、高效农业，变种植业为主的单一农业为农、林、牧、渔并举的综合性农业，变资源型农业为商品型农业，变粗放农业为集约农业，变温饱农业为致富农业。首先，要优化种植业结构，在稳定发展粮食生产的前提下，以市场为导向，逐步扩大经济作物和其它作物的比重。对于粮、棉、油等主要农产品，除保证总量稳定增长外，要不断提高其优质化水平，以提高农产品的价值和增加农民的收入。其次，为满足城乡居民营养结构高级化的要求，要把大力发展以肉、蛋、奶为核心的养殖业作为重点。调查表明，养殖业是国内、外市场潜力大，投资少，见效快，效益高的产业， 应尽可能创造条件加以发展。 到2000年，养殖业产值占农业总产值的比重要从目前的33%提高到40%以上〔4〕，使养殖业成为农业的主导行业之一。 发展养殖业要依据本地的资源优势选择合理的项目，如东南沿海经济发达地区农民主要从事养渔业，而象四川等内陆省区及许多不发达地区，很多具有饲养畜牧业的优势，应成为今后发展的重点。第三，要发展具有国际优势的创汇农业，积极开拓国际市场，提高出口的经济效益。创汇农业要以外促内，高起点跳跃式发展，即以国际市场为导向，以当地优势资源为基础，发展高附加值、高创汇率的产品。第四，把农产品的加工增值作为发展高产、优质、高效农业的重要内容。现代农业是一个由种养、加工、流通三大产业环节相结合的系列化综合产业。完善家庭经营，实行规模经营，增加农产品的数量供给只是提高农民收入的基础，大批量的初级农产品加工增值，让农民分享工业利润才是发展“三高”农业的真正内涵。
农业结构的调整必须与区域间的经济协调发展结合起来，即政府的作用重点在于使政策向粮棉主产区倾斜，向中西部不发达地区倾斜。粮、棉主产区在基本稳定粮棉生产的前提下，尤其要重视农产品加工业的发展，改变单一提供初级农产品的状况，逐步形成本区域特有的优势产业，使发展农业生产与增加农民的就业机会，提高农民的收入水平和改善地区的财政收入紧密地结合起来。中西部不发达地区应在国家政策的扶持下，发挥自己的优势，大力发展乡镇企业，逐步增强以工补农的能力。与此相应，东部沿海地区应缩减粮食、棉花等低质大宗产品的生产，把有限的资源用于发展价值更高的优势农业，建立名、优、特产品生产基地，产品除供应国内市场外，主要应走向国际市场，不断提高中国农产品在国际市场上的竞争能力。实行区域之间的分工发展，有一个重要的前提，就是必须保证粮食安全。1993年底以来农产品价格的大幅上涨，其中一个重要的原因即在于粮食供求的品种结构和地区结构出现了失调。1993年，全国粮食总产量为9128亿斤（国家农调队抽样调查统计数，全面上报统计数为9300亿斤），比上年增长3.1%， 是历史上最大的一个丰收年。而粮食总需求，考虑进出口调节、损耗、库存等方面，应该在8900亿斤以下，粮食总产量是超过总需求的。但是，由于南方许多省份即使一些粮棉主产区也减少了粮食播种面积，造成稻谷减产，库存减少，可供资源下降。如粮食主产区江苏、江西、湖南、湖北四省减少播种面积1100多万亩，而作为粮食调入省的广东、福建、浙江三省减少粮食播种面积1080万亩，全国因面积压缩而使稻谷减少170 亿斤（小麦、玉米、大豆、杂粮等增产，其中小麦增产90多亿斤）〔5〕。 与南方水稻大幅减少形成明显对比的是，劳动力却持续地、大量地向东南沿海地区流动，而近年来一直以泰国进口部分大米的广东省因汇率并轨停止了进口，这些都是打破粮食总量增长与市场供求平衡之间关系的结构性变动因素。因此，笔者认为，比较安全的办法是通过区域生产的发展，基本保证正常年份本地平均人口的口粮自给，而多余部分的需求和饲料粮可通过进口解决，从而实现以保证安全供给和最佳经济效益相结合为目标的资源转换。
需要指出的是，农业结构的优化必须充分尊重农民作为独立的市场经济主体的身份，以经济手段特别是差别利率、差别税率、优先贷款、政府补贴和支持等多种措施诱导农民调整产品结构，适应市场需求和政府发展的目标。在农产品供给相对充实的条件下，由于政府目标与农民目标在一定程度上的趋同性，农业结构调整较易实现。在农产品出现短缺的情况下，因为政府往往偏重追求社会的保障供给，而农民则主要追求经济收益最大化，二者之间可能存在一定的经济目标上的偏差。在此条件下，政府更应主要启用经济手段，通过在生产领域之外输入价格、利率、税率等经济信号对农民的生产选择进行合理诱导，实现政府目标与农民目标的基本一致。否则，如果政府仍象传统计划经济体制下那样，用行政命令的方式对农民种植什么、种植多少、何时种植进行干预，必然因政府的不合理介入破坏农民在市场中介作用下利益与风险的动态平衡关系，把农民与市场的关系转化为农民与政府的关系，在一定程度上和一定范围内重新激化农民与政府之间因目标偏差而产生的矛盾和冲突。在这方面，历史的教训值得深刻吸取。
3.对已有的不合理的农村产业结构政策进行调整。一是农村产业结构政策要在生产、流通、分配和消费领域具有一致性，即改变某些短缺的农产品在消费领域却采取鼓励消费的政策；某积压农产品在流通领域却采取限制出境的政策。二是农村产业结构政策要在各级政府之间具有一致性，即改变中央政府重点扶持的产业因资金短缺而无法发展，个别受控制的产业、产品则因利润大，受到地方政府和部门保护政策支持的不合理状况。
农村产业政策的另一个主要内容是产业组织政策。农村产业组织政策是指为处理和协调农村经济发展中各商品生产者在市场交易中形成的相互关系，促使产业组织合理化而应采取的政策措施。市场经济下，各市场主体之间的联系程度对产业内的资源配置状态和配置效率有重要的影响。产业组织涉及到的核心问题有两个：一是规模经济；二是市场竞争效率。就规模经济而论，它是当前中国农村产业化和农业产业化进程中一个最主要的困难。人多地少是中国农村的基本现实，因为人多地少，才导致了土地的高度分散，平均分配和资源配置规模效率的低下；因为人多地少，才出现了大量的农业剩余劳动力，这些被刘易斯和舒尔茨分别称作“隐蔽失业者”和“边际生产率为零”的人口其出路如何将直接关系到农村产业化和农业产业化的程度。就市场竞争效率而论，中国农村最基本的市场主体有两大类：一类是改革后迅速成长起来的乡镇企业和私营企业；一类是数量众多的小农户。无论是前者还是后者都存在着小规模、分散经营、市场竞争力不强等弱点，竞争最多只表现在它们相互间低水平的重复竞争上，自然更谈不上有什么高的竞争效率。根据上述分析，农村产业组织政策的改善应着眼于：（1 ）尽可能地创造条件，实行农村土地使用权的商品化，以促进土地的合理流转与适度集中。（2）乡镇企业的适度集中，这不仅仅是在地区分布上的集中， 而且要加强产业之间的联合和合作。（3）引导农民联合起来进入市场。
注释：
〔1〕参见洪银兴：《农村的非农化及其与农业发展的协调》， 《经济理论与经济管理》，1994年第3期。
〔2〕《90 年代农村改革的主题——访农业部农村经济研究中心副主任杜鹰》，《中国农村经济》，1994年第1期。
〔3〕黄健等：《全国农村奔小康的排头兵——百县调查统计分析报告》，《农村经济文稿》，1993年第3期。
〔4〕刘江：《加快经济发展和改革开放步伐， 积极推进农村小康建设》，《农村经济文稿》，1993年第2期。
〔5〕《粮食问题座谈会纪要》国务院发展研究中心《农村调研》，1994年5月18日。