关键词：城市防灾；城市规划；城市安全
2020年，一场突如其来的疫情迅速蔓延全球。截止到2020年3月30日，全球累计疫情确诊患者达到近70万人。伦敦、新加坡、纽约等国际知名城市基本处于停滞状态。这引起全球对城市安全的高度重视。
2017年，党的十八届三中全会通过的提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的发展目标。保障城市安全、有效应对突发城市灾害是城市治理现代化的重要方面。因此，城市规划更应注重城市防灾减灾，构建安全的城市治理体系。
1．我国城市安全的脆弱性
引起城市灾害的原因包括自然和人为两个方面。自然原因引起的城市安全问题包括地震、瘟疫、海啸、泥石流、滑坡、崩塌等地质和气象灾害。人为原因引起的城市安全问题包括战争、恐怖袭击、公共卫生事件等突发事件及大型工程建设带来的威胁等。城市的特点是由系统组成的高度集约化、网络化、中枢化的综合有机体，城市灾害不仅会造成大量人员伤亡，而且随着城市内部相互关联性的增强，还会造成城市社会各方面的损失。城市灾害主要体现出以下特点：损失大；连锁性强，影响面广；群发性；灾后重建的困难性。
随着我国社会经济的发展和城市化进程的加速，人口在迅速向城市集中，财富在向城市集聚，而城市安全性基础设施投资不足，城市在灾害面前的脆弱性亦愈加明显，表现在以下两个方面：
第一，脆弱的城市基础设施。由于城市空间扩展迅速，城市基础设施陈旧老化、容量不足，建设投入资金不足，其原因是多方面的，如城市发展迅速，还有城市建设片面注重形象工程，而忽略了城市基础设生命线的建设等，更为重要的是城市建设的投融资体制和城市建设的方针。把有限的资金投入到城市建设的哪个方面，很多城市政府投到更好看的项目中去，忽视了保障人民基本生活安全的基础设施。导致城市排水等市政基础设施落后，如2004年北京的暴雨给城市市政设施带来了严峻的考验。
第二，高密度的城市建设导致城市防灾空间的缺乏。由于中国人多地少的国情，城市发展多是紧凑型的发展模式，同时片面注重经济发展，而忽视了公共绿地、公园等城市开敞空间的建设，导致城市防灾的开敞空间缺乏，这导致城市灾害更大的危害。
2．城市防灾规划现状及存在问题
2.1城市空间系统的整体性防灾研究欠缺
城市的整体空间形态关系到城市结构、空间、功能、经济、社会、文化、历史、美学、防灾等各个方面。目前的城市形态研究更多注重的是城市的经济、功能和美学，而较少在城市空间布局上主动考虑防灾因素，尤其是城市的防灾规划往往是被动地去适应城市规划所产生的形态。现实中，城市在发生灾害时也只能被动地采取防灾减灾措施，经常会因防灾措施不得力而事倍功半。而且城市防灾规划也多是被动地去适应城市规划所产生的空间形态，不能对城市总体规划提出积极的反馈。城市防灾意识的淡薄造成有关城市空间规划的防灾研究还处于起步阶段，甚至于在有些地区还没有引起足够的重视，没有列入城市发展的框架范围之内。
2.2城市防灾规划在城市规划中的地位不明确
我国国土空间规划体系改革之前，城市防灾规划是城市总体规划的组成部分，在城市规划建设中发挥了一定的作用。但在实际规划工作中，由于城市灾害是小概率事件，在影响城市总体规划的诸多因素中，城市防灾往往被看成一个不会影响城市大格局的次要因素。城市防灾规划成了从属于总体规划的“被动式”规划，缺乏从战略高度和宏观整体上给予足够的重视。城市防灾规划只是在第二道防线上消极地为城市的各种灾害做着技术、管理和组织程序上的专业措施。目前，我国正处于国土空间规划体系变革时期，相关规划技术规范和指南都处于探索中，城市防灾规划的地位和编制办法也处于探索阶段。
2.3城市防灾规划缺乏公共政策性和可实施性
目前，我国城市安全防灾规划仍以各部门制定的防灾专业规划和根据灾害事故种类制定的应急处置预案为主导。城市防灾专业规划侧重在空间布局相关内容。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆防灾规划的措施大多为工程性措施，如防洪工程、消防工程、人防工程、抗震工程等。但针对防灾管理系统、信息情报系统、物资保障系统、居民教育培训系统等非工程性措施则很少涉及，即使有，也非常简单、空泛，缺乏政府引导和约束，可操作性差，这导致城市防灾专业规划的指导意义和实际作用大打折扣。
2.4城市安全信息技术应用有待提升
在城市安全保障应对城市灾害方面，对大数据、卫星遥感等信息技术应用层面处于起步阶段，导致防灾措施不及时、不科学、不准确。新技术应用方面还有待进一步挖掘和探索。
3．城市规划的应对
据弗吉尼亚理工学院减灾项目主任克里姆戈尔德分析:2005年发生的新奥尔良洪灾，主要原因就是新奥尔良的发展缺乏防灾规划，在城市建设上破坏了大片海边自然湿地，使城市在海啸和洪水面前缺乏必要的缓冲。我国早在古代提出的尊重自然、天人合一的思想，所以建设安全城市，尊重自然规律是最简单、朴素、永远的自然法则。城市规划更应以此为核心原则，注重以下方面：
3.1注重城市基础设施生命线的建设
城市电力、上下水、煤气等管道是维持城市居民正常生活的重要基础设施，与城市道路一起并称为城市生命线系统。这些基础设施不但在日常生活中发挥巨大作用，在灾害发生时也不可缺少。
重收益、轻环境、重短期、轻长期、重地面、轻地下是我国城市建设的通病，这和我们政府的行政体制有关系，在这短短的五年一届的时间对长期的规划和建设考虑不足。目前中国城市化进程发展迅速，很多城市热衷于搞形象工程，地面上高楼大厦林立，但是对于地下的基础设施部分却往往非常忽略，其中的原因就在于地下这部分管道投资非常大，而且见效非常缓慢。主要的是这些地下的基础设施往往是看不到的，分流了原本应该投资到城市基础设施上的大量资金，造成了城市基础设施的修建和维修相当困难，一旦有城市的灾害或者突发事件袭来，这些基础设施的缺失就会给整个城市的安全带来巨大的隐患。如2004年北京暴雨给城市市政带来了严峻的考验，在中国的县级城市里，少有排污水设施的，大部分是采取了污水、雨水直排的方法。这与城市的经济实力，其实主要还是资金的投放方向有关。所以，一个城市要以满足人民的基本生活安全为根本出发点，这是我们城市建设的根本出发点。
3.2引导城市有序发展，形成有利于城市防灾减灾的空间格局
许多研究表明分散型的城市空间形态有利于城市防灾，城市规划应该积极引导城市结构的优化和调整，诱导城市有序发展，形成有利于城市防灾减灾的空间格局。
现代城市发展盲目追求“规模”，追求高层建筑，出现城市中的公共绿地、水系、隔离带等虚空间不断被挤占，造成城市环境容量超负荷，以至于大量的垃圾、废水、污水和废气等造成各种病毒滋生等现象，最终导致城市生态系统严重失衡，生态系统的自我调节恢复能力日益脆弱侧。安全城市对城市综合防灾能力甚至防空都提出了相当高的要求，这显然造成了城市建设用地与城市防灾用地需求之间的矛盾，将城市防灾研究建立在城市空间布局上进行，避免城市无序及盲目开发，不仅可以为城市提供生态型过渡空间，改善城市生态环境，消灭或削弱城市灾变致因，还可以为城市留出备灾空间(如可吸纳洪水的滩涂地等)，提高城市对灾害的缓冲消纳能力。
3.3注重城市防灾空间的规划研究和建设
城市防灾空间是指在各种灾害发生后，对生命财产仍然是安全的开敞空间和建筑空间（黄东宏，1995），在城市规划中应注重城市防灾空间的规划研究，在建设中城市防灾空间的建设和城市空间的拓展紧密结合，通过均匀合理布设防灾空间，使其具备适宜的服务半径，既要避免防灾空间建设不足出现的防救灾“盲区”的现象，更要避免出现尽管某些防灾空间的建设指标规格很高，但远水不解近渴，同样不能充分发挥其避灾自救功能的现象，有机组织防灾空间，提高空间利用效率，保证按照规划标准规划公共设施能获得某个区域内一定数量的人口所需要公共空间的面积。
3.4加强人流密集型公共建筑的防灾要求
城市很多公共设施如行政、文化、医疗、体育、消防、治安等设施不仅在平时担负着与日常生活息息相关的城市公共活动功能，也是灾时发挥应急救灾功能的主要场所。如政府部门成为主要指挥所，医疗设施承担应急救护功能等。所以这类公共建筑的从选址、建设、抗震的等方面更应加强其防灾要求。
3.5建立城市防灾城市地理信息系统
城市防灾空间是一项庞大而复杂的系统工程，为提高其效率和结果的准确性，需要积极利用大数据等现代信息技术，以内容丰富且现势性强的城市空间基础数据库支撑，结合数学模型，辅助进行分析、决策、模拟，所以，集成GIS、RS等相关现代信息技术，建立城市防灾城市地理信息系统是现代城市防灾的发展方向。
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论文作者:葛玉良,段义猛
论文发表刊物:《城镇建设》2020年第3期
论文发表时间:2020/4/14
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