廉政信用机制：网络时代反腐倡廉的模式创新，本文主要内容关键词为：反腐倡廉论文,网络时代论文,机制论文,信用论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D523.4 ［文献标识码］A ［文章编号］1007-8487(2010)04-0055-05
反腐败工作成为当前我国公共领域至关重要的工作，直接影响着国家政治文明的建设、政治合法性的保持、行政效能的提高以及社会文化的发展。然而，在改革开放三十年的历程中，我们一直在不断地制定反腐败的法规和制度，甚至不惜动用重典，但还是没有从根本上治理这一顽症。究其原因，一个重要的方面是过去的治理模式缺乏一个可操作的、有效的运作机制，不能利用一个高效能的机制将反腐败工作常态化、规则化，结果陷入了边反边腐的困境。那么，究竟如何从反腐败的机制入手寻找治理腐败的新思路和新方法呢？本文将引入网络时代的关键变量来研究反腐败机制的创新。
一、反腐败的既有模式及创新背景
长期以来我们形成的既有反腐败工作方式可以概括为三种主要模式：思想教育模式、刑罚震慑模式、制度控制模式等。三种模式分别以意识形态、刑法、制度为杠杆来实施反腐败战略。但是实践证明，三种模式的杠杆均未发挥有效的作用。意识形态属于软标准，难以把握和操控，容易出现“教育失灵”；刑法虽属于硬标准，但其滞后性影响其预防功能；制度标准介于中间，但由于缺少具体运作机制常常流于形式，效用低下。由于这些惯用的模式在防治腐败方面的低效，所以，腐败问题已成为公共治理的顽症。
面对这一问题，各地都在不断创新，其中廉政档案就是新尝试之一。很多地方都建立了领导干部廉政档案，将领导干部的腐败行为记录在案，以威慑和监督他们的腐败行为。有些地方还结合信息网络技术，将其电子化和网络化，例如上海、吉林等地建立的“领导干部廉政档案管理信息系统”，南京市建立的内部联网、系统的“电子廉政档案”。这一技术促进了廉正档案工作的系统化，也提高了廉政工作的效能。但是，它还存在一些不足，它仍然局限在腐败视角反腐败，它记录和监督的内容仍是被查处或公开的腐败行为。这一明显滞后的缺陷恰恰没有注意到腐败行为其实是日常行为的逻辑顺延，现实中并不存在脱离日常生活的腐败。所以必须建立一个新机制通过关注与监督领导干部的日常行为来实现防治腐败的目的。
将廉政档案和信用机制的要素结合起来建立一种新的廉政信用机制就是一种有益的创新。廉政档案信用机制相比单纯的廉政档案要更进一步。首先，信用档案比廉政档案更加日常化、细致化，它收集的信息不仅包括重大事项或者已经发现的腐败行为，而且有日常的各项信息。其次，信用档案不再仅仅立足于直接反腐败，而是以信用记录和信用体系建构为目的，通过信用机制来达到防治腐败的目的。现实中已有一些经验，如北京市法院系统建立的“法官廉政信用评价系统”通过记录法官个人重要事项、购房购车、借车、惩戒追究、表扬、案件评查等方面的信息综合评价其信用等级，并作为考评、提拔的依据。重庆市法院系统的廉政信用档案，记录处级以上法官房产买卖、证券股票交易、赌博、为亲属谋利等行为，以此衡量法官个人的信用水平。这些经验发现和利用了日常廉政信息的信用价值。和其他模式相比，它确立了新的信用杠杆，将其作为管理机制的支点，这就使管理机制找到了可操作、可预测和可控制的信用信息的载体，可以摆脱惯用模式缺乏具体可用的杠杆的缺点。管理者可以依据这一杠杆便捷地组建和运作防治腐败的机制，日常化、细致化地监督领导干部的公务行为。
当然，两地法院系统的局部经验还缺乏系统化。从理论上看，一个合理的廉政信用机制至少应该由两部分组成。其核心部分是领导干部的廉政信用档案。信用档案把领导干部的廉政信息记录在案，并由专门的组织机构来处理信息，包括收集、保存、公开和接受监督等，同时及时获取社会的反馈，形成有效的互动。其次是以廉政信用档案为纽带建立一个综合性的大型专业门户网站“领导干部廉政信用网”。
二、廉政信用机制的原理
廉政信用机制符合了新时代的两大主流趋势：信息化和信用化。正是这两大杠杆构成了廉政信用机制的基本原理：利用信息来实现廉政工作的宏观治理；利用信用杠杆来调控领导干部的声望，形成心理压力，从而控制腐败动机。
首先看第一条原理。廉政信用机制的核心是信息。信息是一种表现具体物体和无形事物各种形态、特质、价值、功能等方面要素的数字化、文字化或者图像化的物质。信息已经成为社会组织的重要原则。可以说，从国家到社会机构，再到个人，谁掌握了更多的信息，或者说谁建立了一种获取、利用信息的机制，谁将成为社会生活中的关键角色。对政府来说，掌握最多的信息，并对信息进行必要的加工处理，实施信息化管理，则是其实施宏观调控和效能治理的关键手段。廉政信息正是政府对领导干部乃至公务员行为实施宏观调控的重要基础，廉政信用档案就是以这些信息为核心的。而廉政信息网则是这一信息传播和流通发挥其防治腐败效能的重要平台。它能利用廉政信息，形成一种公信与廉洁的象征性信用标志，最终承担起重大的政治责任。它将能构成一个向社会公开的、更加系统、全面有效防止腐败的透明监督网。
再看第二条原理。信用是一种个人声望资源，表明个人在日常行为中遵守法律制度和道德规范，能够给他人带来信任的社会舆论评价，表明个人在公众心目中的形象和地位。在政治生活中，廉政信用则表现为社会和政治体系内部对领导干部的政治信任和政治评价，这种信用与个人的政治生命密切相连，可以形成无形的政治压力。在新加坡，政府官员一旦贪污则被处罚，并不能领取高额退休金，甚至很难再找到合适的工作，这就是迫使官员不敢贪污的强大的廉政信用压力机制。廉政信用记录具有可感知风险的性质。所谓可感知风险就是一种日常都能察觉和体会到的风险，这种风险将会给行为者带来长期存在的心理压力，迫使行为者自我控制。廉政信用记录恰恰给领导干部一种可感知风险，让他们时时刻刻都感受到群众眼睛和政治风险的存在，因此不敢越雷池半步。有学者根据所谓的破窗理论和零度容忍来设计防治腐败的预惩机制，也是意在克服腐败行为的相互模仿，将其政治风险日常化，通过心理威慑来达到预惩和控制腐败的目的。
根据以上原理，廉政信用机制的构建可以具体化为几大原则，这些原则也借鉴了其他行业具有一定实践性和效用性的经验。第一是“一人一码”，这一原则借鉴于食品药品安全可追溯机制，每件产品只有一个身份标志的号码，这样便于区分和监督。在综合性的廉政网上只要输入一个身份码就可以立刻发现相关人的廉政信息，就能了解这个领导的信用状况；同样，当事人也可以时时上网查看自己的信用记录，调整和控制自己的行为。这一特点类似于一些地方廉政档案的“一人一卷”。第二是永久保存原则，指领导干部的信用档案一旦建立，就不能更改。该原则有利于信用档案的稳定性，无论个人身份发生什么变化，其过去的信用记录永远保存不变。它成为考评领导干部的重要依据。稳定的信用档案对腐败分子有着很大的威慑作用。它断绝了腐败者更改记录遮蔽不良行为的意图，也成为日后社会评价和监督的基础蓝本，利于对腐败行为的追溯和查处，从而形成一种真正稳定长效的监控机制。第三是信用凭证原则，它借鉴于商业银行中的信用机制。正如信用成为商业银行进行交易的凭证，防治腐败工作也将领导干部的信用记录作为公民是否信任他的重要凭证。信用记录佳的领导干部可以凭借其记录获得大众的信任以及职位的升迁。相反，信任记录不佳的领导干部不仅得不到公众的信任和职位的提升，反而会遭到公众的批评和谴责。第四是可追溯性原则，它借鉴于食品药品安全可追溯机制。可追溯机制要求每件产品的来源和去路都有详细的记录，它确保每件产品的质量无论在什么时间都可以予以追查（包括产地、原料来源、检疫、转运等）。防治腐败工作也是如此，如果把每个领导干部的三类信息都详细记录在档案中，并随时都可以追溯，那么责任就非常明确，一旦出现问题则可以很容易发现相关责任人。这种机制的确立让那些投机者无机可乘。
三、廉政信用机制的信息内容
廉政信用机制的基础是廉政信息。结合以往中央关于领导干部廉政行为的各项规定，廉政信用档案的主要信息可以分为三个方面：个人财产、亲属情况和工作表现。三方面信息互相补充、互相影响、成为一体，必须同时予以公布：
1.个人财产信息。个人财产信息是指领导干部所拥有的所有货币和实物财产，是公众最希望官员公开的信息。1995年，中共中央办公厅发布“关于党政机关县（处）级以上干部收入申报的制度”，标志我国开始建立领导干部财产申报制度。其后相继发布“中共中央组织部关于申报中央管理干部收入情况的通知”(1996)，“关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）”(2001)，“关于党员领导干部报告个人有关事项的规定”(2006)。根据这些规定，领导干部必须申报的个人财产，包括基本收入（工资、奖金、津贴、其他收入）以及存款、有价证券、家庭住房、收藏品、土地使用权、企业股份等财产。这些财产信息都必须记录到廉政档案中，永久保存，以备监督。北京市法院系统制定“廉政信用档案”规定法官必须登记以下信息：工作表现，奖惩情况，投诉举报，住房情况，院内外收入，购车购房，婚姻状况等；另外，法官配偶及子女出国、经商和担任外资企业主管人员情况等均要向组织申报。其中“住房情况，院内外收入，购车购房”即属于个人财产信息。2008年6月，新疆阿勒泰地区制定了《县处级领导干部财产申报规定》，规定官员各类收入、津贴、股票、动产、不动产、债权债务等都必须申报。这种明确规定官员财产必须申报的政策在我国尚属首次，被媒体誉为“破冰”之举。个人财产信息是信用档案中的主要信息，它直接关系领导干部的财产来源和占有状况，通过这些信息可以发现领导干部财产上的信用状况，也最能衡量领导干部的廉政表现。
2.亲属情况信息。亲属情况信息包括领导干部配偶和子女的财产、职业等信息。除此以外，法律上规定的第二、第三顺序继承人都应纳入到监督中来，防止信息收集出现漏洞，当然对他们的信息收集可以相对简单一些。从1988年开始，中共中央就开始对领导干部亲属行为予以监督，先后就子女出国(1988)、配偶子女办企业与就业(1994、2001)做出了严格的规定，尤其是“关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女经商办企业的具体规定”(2001)做出了“五个不得”的具体要求（领导干部亲属不得参加房地产、广告、律师、娱乐以及其他与公共利益冲突的行业）。2006年“关于党员领导干部报告个人有关事项的规定”中要求领导干部报告的9类信息中第4到第8共5类信息（子女与国外居民通婚、国外定居、国外经商、担任外企主管、刑事责任等）就和配偶、子女有关。根据这些规定，亲属情况信息应该包括成员构成、居住生活情况、就业情况、收入财产等信息。上文所述的北京市法院系统的规定中“法官配偶及子女出国、经商和担任外资企业主管人员情况”亦属于这方面的信息。南京市把领导干部家属廉洁与否记入领导电子廉政档案，作为干部选拔、使用的重要依据。亲属关系信息属于比较特别的内容，不过因为领导干部直系亲属与他们的个人信用密切相关，所以登记和公布这些信息可以作为他们信用状况的重要考量指标。
3.工作表现信息。工作表现信息主要是指领导干部在公务任内各方面工作的经历、过程和结果等内容。这类信息因为牵涉面特别广所以处理起来比较困难，这也是许多相关制度和规定得不到有效落实的关键原因。不过，要建立廉政信用档案，必须依据我国干部行为管理的相关规定，对其进行归纳和整理。改革开放以来，这类规定主要有关于干部任用(2001)、财政金融管理(1996)、对外交往(1999、2003、2004)、日常生活(1995、1998、2004)等。1997制定的“中国共产党领导干部廉洁从政若干准则（试行）”、2007年制定的“关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定”和中共中央纪委等四部委联合发布的“国有企业领导人廉洁从业若干规定（试行）”是最具代表性的制度。总结这些规定，可以把以上信息归纳为：组织人事、对外交往、财政金融、日常生活等几个方面。上文所述的北京法院系统廉政信用档案规定中，法官的工作表现、奖惩情况、投诉举报等即属于这方面的信息。工作表现信息直接关系到领导干部如何履行自己的职责，从事公务行为，是直接反映他们是否廉洁奉公的信用指标。
四、廉政信用机制的构成
以上三方面信息的收集实际上也汇集和贯通了各项既有的反腐倡廉制度，形成一个有机的系统，并能让它们实际运作起来。根据前文所述的基本原理，我们可以把这三方面信息记入廉正信用档案，并构建廉政信用网，从而建立起完整系统的廉政信用机制。具体来说，这一新机制包括三个部分。
1.信息收集机制。
信息收集机制是廉政信用机制的基础。信息收集机制是从相关领导干部处获取三类信息，并存入廉政信用档案信息网的机制。它决定着整个廉政机制的价值和效能。信息收集首先要成立较高权威的机构，它扮演着公共征信机构的角色，对信息的真实性、客观性承担责任。
具体的信息收集则要遵循三条原则：准确性、时效性和动态性。准确性是生命，不准确的信息不能发挥信用监督的作用，且容易流于形式。当然要做到准确性必须解决信息瞒报的问题（下文将论述）。时效性是使得廉政信用档案发挥及时跟踪作用，对每个监督对象密切监控的保证。动态性和前二者相关，是指及时将信息进行更新，确保最及时、最准确的信息反映在每个人的档案上。这方面的实例有南京市纪委建立的“扩充建档对象、拓展监管范围、收集廉情信息和使用廉政档案”的四项动态管理措施。
信息收集的方式主要有三种，第一种是个人主动申报。这是最常用、也是最节省成本和切合实情的方式。目前很多制度都采取这一方式。个人定期网上填报各项信息，过期则自动关闭，保证了信息的及时更新和不可更改。不过，因为填报选择权交给申报者个人，容易产生瞒报信息的问题，这是很多制度失灵的主要原因，财产申报制度就是事例。这一制度在各地得不到有效实施的原因在于瞒报。因为，破坏规则而受惩罚的概率会随着违反者数量的增加而下降，不认真填写财产申报信息不会受到影响，所以这种行为就产生示范效应，行动者互相学习，逐渐形成一种普遍的潜规则：瞒天过海，应付了事。所以如何解决信息瞒报问题是个人申报方式能否发挥作用的关键。
第二种方式是社会反馈和监督，即是解决这一问题的方法。廉政信用网向社会公开，公众可以通过这一网络来对领导干部实行监督，他们可以监督领导干部所申报的信息是否真实、是否存在漏报瞒报、是否有其他不当行为。这样就能够有效地控制领导干部瞒报信息的问题，能够保证廉政信息的真实性和完整性。根据现有经验，最便捷的社会反馈方式就是网上举报。中纪委和中国监察部主管的“中国反腐网”上有“网上举报”的功能。举报将影响个人的廉政信用，因此可以抑制信息瞒报。如果把这一机制和信用结合起来就能对信息瞒报发挥更大的控制和震慑作用。实践表明，申报对象倘若有虚假申报的情形，往往难逃公众审查和历史审查（申报材料在保存期间，公众随时可以查阅）这两道铁关。建立举报制度也可以改变瞒报信息这类“破坏规则不受惩罚”的现象，确立财产申报制度的权威，发挥防治腐败的功能。
第三种方式是组织调查。举报方式可能存在一些人利用网络诬陷报复的问题，这样会给被监督人造成名誉和信用的损失。因此，面对一些公众举报和网络反映的问题，各级纪委需要及时组织调查，了解举报内容的真实性，制止诬陷报复。但是，公众的举报和监督信息一旦扩增，会给组织调查带来巨大的困难。人数有限的各级纪委必然会碰到如何解决举报调查数量多、调查力不足的问题。这方面可以通过高技术的反诬陷手段（例如实名上网和IP地址核查等）和严厉惩处手段（例如刑罚措施）来控制诬陷现象，保证社会举报的真实和公正。
2.选择性信息披露机制。
这是廉政信用机制的第二个部分。1966年美国制定《信息披露法》，其中规定：“美国的公民有权看到除法律特别禁止的所有联邦或州政府的文件，而且实现这种权利无需任何必要的理由和请求。”这就是有关信息披露的典型规定。所谓选择性信息披露机制是指廉政信用管理机构把搜集来的信息有所选择地、恰当地向社会公开披露，让公众了解相关领导干部的信用信息。信息资源的生命在于公开，这一机制是整个廉政信用机制的生命线。只有公开披露信息，才能得到社会的支持，并利用社会力量来加强对腐败的监督。如果信息不能公开，则会导致廉政信用机制的无效。
选择性信息披露包括下面的方式：(1)全面公开；(2)逐层公开。全面公开是指廉政信息在网络公布，公众可以无障碍地查阅、获取，并实行监督。全面公开一般都是针对普遍性、财产性的信息。这方面有很多地区和国际经验可资借鉴。为防止官员以公职谋取个人利益，香港特区政府也规定负责协助行政长官制定政制的行政会议成员，须每年申报其资产、物业及任何实质利益供公众查阅。美国政府的《廉政法》规定，政府官员必须如期填写财产和收入申报单，逾期不报将被司法机构起诉。申报单可供新闻机构和公众查阅。墨西哥政府2002年通过的《信息公开法》规定，所有官员都必须递交年度个人财产状况报告，公务员可以通过网络向申报系统发送个人财产资料完成申报，接受公众的监督。这种全面的网络公开方式是最基本的，也是最重要的披露机制。当然，绝大多数信息披露都必然牵涉到另外一些因素，例如客观条件、个人隐私、时间变化等，因此平衡各个因素的关系，对这些信息进行选择性披露就很有必要。逐层公开是指根据不同级别干部限定公开的层级、内容和范围。这种披露方式针对的是一些影响重大、不宜于大范围公开的信息。通过逐层公开既可以实行领导干部逐层监督，同时又可以照顾保密需要。
总之，选择性披露要注意先易后难、先局部后整体、先新人后旧人的原则。在公开信息内容方面，可以选择比较容易操作的领导干部的绩效、财力物力和决策情况入手，相对比个人财产公开要容易一些。在公开范围方面，可以先局部公开，待时机成熟再慢慢过渡到整体公开。在公开对象方面，可以从新提拔的干部开始，把这一工作当作一个必要的条件，这样也能找到突破口，有效推动信息披露的顺利开展。当然，无论什么信息的披露，公开是基本点和主要点，选择是次要点，选择是一种技术上的考虑，最终要以公开为目标。
3.廉政信用压力机制。
上述两个部分最终要发挥作用都离不开第三个部分“廉政信用压力机制”，它是前二者的终点和归宿。在防治领导干部腐败工作中，建立这一机制可以对每个人的廉政信息进行收集和处理，并利用信息披露机制向社会公开，利用舆论的力量来考量领导干部的信用水准，让信用低的人得不到提拔甚至被怀疑和调查，用社会力量对他们的行为实行监督和控制。江苏徐州等地运用社会评议机制来考察官员升降问题即具有信用评价的性质。
首先要依据科学合理的标准，实行信用考评，建立个人信用等级体系。这里要借鉴商业银行的“个人信用联合征信”制度，即由第三方中介机构把分散在各商业银行和社会的有关方面的个人信用和信息汇集起来进行加工和存储，形成个人信用档案信息数据库，为社会有关方面和银行了解个人的信用和信誉状况提供服务。在防治领导干部腐败的工作中，也要建立领导干部个人信用联合征信制度，建立个人信用等级，作为评判和擢升干部的依据。其次要实行信用预警和信用改进。信用预警是指在领导干部廉政信用网上个人的信用等级被公布，一旦信用等级下降，或者出现危机则会有网络发出预警，或者通过纪检部门发文通告，以提醒领导干部注意自己的言行，确保信用等级，同时加强廉政要求，改进信用状况，这样就可以达到预防腐败的作用。第三要培养信用文化，从根本上防治腐败问题。通过信用机制的调控逐步培养官员重视个人信用，形成以信用为核心的廉洁的新公共文化，以此来取代历史上存在的贪渎文化。这样它也能维持社会关系和社会秩序，让作为道德基本要素的信用形象发挥基础作用。
廉政信用机制虽然实践起来有较大难度，它受到来自政府电子政务系统不完善、信用体系构建非一日之功和现实社会盘根错节的既得利益三方面的阻力，但是，尽快建立这一机制，从零起步、积累经验、逐渐走向完善和成熟，可以大大提高防治腐败工作的实效性。
［收稿日期］2009-12-12
标签：反腐倡廉论文; 廉政论文; 廉政风险论文; 干部档案论文; 信用系统论文; 信用政策论文; 社会问题论文; 社会网络论文; 时政论文;