农村土地制度改革管见，本文主要内容关键词为：管见论文,制度改革论文,农村土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
家庭联产承包制是中国农村社区合作组织内部的一种责任制形式，是农村改革最重要的成果，也是改革开放以来农业生产主要的经营方式。这种方式由于克服了“大锅饭”的弊端，实现了经营者责权利统一，因而从根本上调动了农民的积极性，保证了农业生产的增长。但是，家庭联产承包制毕竟是在农村生产力低下、经济上自给为主的历史背景下，为解决农民温饱和激励劳动者积极性而实践的一种变革性措施，经过十几年的实践，已经明显暴露出一些问题。
——分散经营，小规模生产的有机成本提高。如灌溉、脱粒、育苗、施农药，以及农机具的使用等，单家独户比集中进行的有机成本会高得多。另外，生产要素使用平均化，造成部分劳动能手和有技术的劳动者“无用武之地”，劳动的技能要素与土地结合不够，地力未得到有效利用。
——农业技术推广与辐射的速度慢、难度大，效益不高。由于农户的分散经营，点多面广，田小户多，农民素质参差不齐，农业技术推广难度大。即使一项新技术推广能使某一品种的产量提高10%，对一个县和乡或一个村来说，这是一项了不起的技术，但分散到一个农户则效益并不明显。对此，农民的积极性并不高，也缺乏对科技应用的热情。而且，农业科研投入，亦难以直接从农业技术推广中返回。
——单家独户不能解决的重大生产要素问题，成为家庭联产承包制的主要障碍。尤其是水利建设、防灾抗灾、大型农机具使用，以及电力的发展和农村的道路建设等问题，都不可能靠一家一户的力量去完成。但是，在农业和农村经济发展过程中，又必须把解决这些问题摆在突出地位。近些年来，农业和农村经济发展出现徘徊，尽管有多方面的原因，但其中的主要原因则是超越一家一户能力的生产要素问题，未能得到有效解决。
——家庭联产承包政策实施以来，因农村整体经济结构发生了较大的变化，使得农民种田积极性不高。一些在外经商者无心种田，一些进入城镇乡镇企业的年轻人不想种田，一些缺少劳动力的家庭不愿多种田，一些有劳动力有技术的由于顾及种田风险大、利润薄也不肯种好田。在这种情况下，如仍然固守家庭联产承包模式，无疑难以起到推动农村经济发展的作用。
农村土地制度改革究竟如何深化，首先还是要尊重农民的意愿，客观地分析农业生产力的整体水平。具体讲：一是要客观地估计土地对农民的意义和农民对土地的基本态度。经过十多年的改革开放，农民对土地的态度和土地对农民的意义发生了很大变化。在一些经济发达地区，农业收入在农户的家庭收入中比重日趋减少，加上农业的比较利益逐渐下降，出现了一部分农民不愿承包责任田，有的甚至自愿放弃土地经营使用权，转由他人承包。但是，对于绝大多数地区的农民来说，土地仍然是立身之本，依然是家庭收入的主要来源。即使是发达地区的大多数农民考虑到农村非农业就业的风险，或从地价成倍上涨中看到土地的保值、增值作用，也不肯放弃承包土地。二是要客观地分析农村集体经济的实力。目前，绝大多数地区的农村集体经济实力十分薄弱，还不可能拿出更多的资金用于农村种植业的补偿。而农业特别是粮棉等大宗农产品生产投入高，效益低，抵御自然灾害的能力弱，市场风险大。如果大搞规模经营，那么市场风险和自然灾害风险会更大，甚至还可能出现有人退田而无人耕种的现象。三是要客观地看待农业生产力的整体水平。适度规模经营，离不开机械化，也离不开科技发展。目前，农村机械化程度很低，尤其是在中西部地区，农活主要依靠手工操作，承包大户往往面临劳动力紧张和雇请短工成本高的问题。提高适度规模经营的效益，必须以农业科技水平的提高作支撑，并要以社会化配套服务作保障。否则，规模经营就可能成为更大规模的粗放经营。就目前农业科技水平和社会化服务程度分析，大范围全面推广规模经营的条件尚不具备。
农村土地制度要维持改革之初的局面比较困难，但要进行较大的改革也很艰难。我们必须进一步深化农村土地制度改革，以改革促进发展。其主要对策如下：
第一，建立新型的农村土地使用管理机制，制定《农业土地使用管理条例》。目前，农民对土地使用权的问题缺乏一种归属感，存在短期经营、掠夺经营的思想，不愿对土地进行长期投入。农户对承包土地以后应该承担的义务也不明确，土地承包以后有的任其废荒，有的粗放经营，有的在承包土地上修建房屋，对应承担的水利建设、防洪救灾和必要的农村公益建设的义务缺乏必要的自觉性。由于相关法规和条例的不健全，一些农村基层干部动辄以收回承包土地对农户进行要挟。在一些城郊有的村长把农户承包的土地变卖了，农户还被蒙在鼓里。许多地方还以土地为载体加重摊派，加大了农民负担。当前，深化农村土地制度改革，应该重点解决土地使用权的长期归属问题。无论是提30年不变，还是提50年不变，这只是一个政策问题，还缺乏应有的法律依据。要通过建立《农业土地使用管理条例》，进一步细化《中华人民共和国土地法》在农村的应用，重新颁发农业土地使用证，明确土地使用人的经营权、继承权和转让权，并明确其承担的法律责任和义务。通过对《农业土地使用管理条例》的实施，既依法保护农户的土地长期使用权，又明确农户承担土地使用权的法律义务；既要使农户不肯轻易转让土地使用权，又使其避免撂荒和粗放经营。
第二，建立农村土地使用权流转机制，制定《农业土地使用权流转管理条例》。在一些经济发达或比较发达地区，随着农村第二、三产业的加快发展，部分农民已经离土离乡办企业，有了比较稳定的收入来源，自愿放弃土地承包；部分农民由于家庭收入和人口结构变化，不愿多种责任田。在一些地区已经出现农民私自转让和自由退出承包经营的现象，随着时间的推移，这种现象还将大量出现。针对这种情况，在一些地区建立土地使用权流转制度，规范转让、放弃、承接土地使用经营权的行为，势在必行。一方面，可让一些不肯种或不愿多种田的农民有序地让出土地；另一方面，则要使土地有序地向一些种田能手适当集中。对土地使用权的流转必须坚持农民自愿，自愿流转则要求依法办事，不愿流转亦不能搞行政命令。
第三，扩大土地家庭联产承包外延，发展农村专业化生产。家庭联产承包最初主要是以农民对土地的平均占有为依托的，存在以土地为核心的生产要素使用绝对平均化的倾向。在许多地区农田、山地、水面，包括已经形成的林特杂优势，以及集体原有的种养加场所，均按人口平均分配到每个家庭。家家都要种田种地，户户都有林特杂。这对于解决农民温饱问题曾发挥过巨大作用。但是，随着农业和农村经济的发展，必须改变一户多业、一业多户小低散的经营状况。当前，深化农村土地制度改革，应当引导农民进行专业化经营生产，逐步实现种田、种地、种山、种水以及种养加和林特杂生产相对分离，使一种专业逐步向一部分家庭相对集中，使多种专业在一个农户中相对剥离，逐步形成农户专业化分工，在农村内部使农户之间形成一个以商品为依托的相互依赖的整体。
第四，建立和健全与深化农村土地制度改革相关的一系列配套政策。一是改革现行农村统筹提留制度。现行农村统筹提留制度存在许多弊端，尤其是负担轻重不公平。对一个行政乡按全乡人均收入的5 %分摊给每个农户，忽视了农村人均收入的差距，对富户可能微不足道，对一些完全依靠种田种粮收入的农户则难以承受。有的地区则按承包土地亩数分摊，农民更是不愿多种田。因此，深化农村土地制度改革，要探讨改革现行农村统筹提留制度，试行“费改税”制度，按家庭从业收入情况收取统筹提留税费。二是开征有关税费，扶持土地经营大户发展农产品生产。如开征弃耕费、粗放经营费，对有关建设项目开征支农附加费，利用这些经费对一些粮棉生产大户按超售任务给予生产性补贴。三是推行种植业风险保险。对种植大户的投保资金由国家、集体和农户按一定比例负担，以农户投保资金为主，国家和集体适当给予补贴，以增强农业生产的保险系数，扶持和鼓励承包大户逐步发展为家庭农场。