“第三条道路”与福利国家改革，本文主要内容关键词为：第三条论文,福利论文,道路论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D034；C914 [文献标识码]A [文章编号]1003-5478(2004)05-0022-04
近些年来，针对西方“福利国家的危机”，各个政治派别都提出了改革方案，试图寻 找摆脱困境的新路径。其中奉行“第三条道路”的“新中派”推行的福利国家改革模式 ，既不同于传统的社会民主主义，也不同于新自由主义的福利模式。他们提出了一些颇 有新意的福利制度理念。由于这一改革正在进行中，现在就得出“成”与“败”的结论 还为时尚早，但跟踪并分析福利国家的改革，既为我们研究当代资本主义提供了新视角 ，也可为完善我国的社会保障制度提供借鉴。
一、“第三条道路”的福利国家改革理念
“第三条道路”的主旨是要改造福利国家，建设现代化的福利社会。其改革的指导思 想是：变消极福利为积极福利，“变匮乏为自主，变疾病为积极的健康，变无知为一生 中不断持续的教育，变悲惨为幸福，变懒惰为创造。”[1](P132)
1.变“福利国家”为“社会投资国家”。传统的福利国家是由国家提供普遍的社会保 障，国家将个人的终身福利都包下来，形成“从摇篮到坟墓”的福利制度。这种福利制 度推行的结果，使福利开支膨胀，福利支出的增长速度超过经济增长速度，政府财政负 担沉重，只好被迫提高税收，而税收的增加又抑制了投资者和劳动者工作的积极性，使 有些人宁可拿救济金度日，也不愿干低工资、高强度的工作。为医治这种“福利病”， “第三条道路”提出变“福利国家”为“社会投资国家”，变传统福利为积极福利，削 减政府的作用，重新划定国家、社会和个人之间的权利与义务，“公民个人和政府以外 的其他机构也应当为福利作贡献”。被看作是布莱尔首相的精神导师的安东尼·吉登斯 提出了“社会投资国家”的概念。他对“社会投资国家”的描述为：“福利开支将不再 是完全由政府来创造和分配，而是由政府与其他机构(包括企业)一起通过合作来提供。 这里的福利社会不仅是国家，它还延伸到国家之上和国家之下。”[1](P132)1998年4月 ，英国工党政府公布了《我们国家的新动力：新的社会契约》的绿皮书，提出了新福利 制度的八项原则，其主旨是，调整福利国家的基本任务，从提供普遍的社会保障向促进 就业、帮助弱势群体的方向过渡，从社会福利的管理者向服务者过渡。[2](P148)
2.权利与责任统一。几十年来，福利国家将个人的一切都包办下来，造成了公民对福 利制度的依赖，并把享受社会和集体带来的好处看作理所当然，而将承担义务视为多余 。“第三条道路”则提出，要重建工作的道德伦理，强调“不承担责任就没有权利”。 责任是健全社会的基石，每一个人都要积极回报社会的关爱，为社会和他人承担义务， “有予有取”，机会、权利共享，风险、义务共担。要创造一个人人为社会，社会为人 人的国家。
3.公平与效率兼顾。“新中派”在重建福利国家的过程中，并不是要抛弃“公平、自 由和社会团结”这些欧洲传统的价值观，而是仍然坚持平等、自由的原则。但如何定义 平等?“第三条道路”的倡导者吉登斯认为，平等就是“包容性”，“包容性意味着公 民资格，意味着一个社会的所有成员不仅在形式上、而且在其生活的现实中所拥有的民 事权利、政治权利以及相应的义务。”也意味着获得机会，机会即获得工作，获得教育 。“一个包容的社会必须为那些不能工作的人提供基本的所需，同时还必须为人们提供 多样性的生活目标。”[1](P107、114)在维护社会公平的前提下，也要利用市场竞争机 制，改革公共服务，使效率最大化。
二、福利国家改革举措
基于“第三条道路”改革福利国家的理念，西、北欧各国都对社会福利制度进行了不 同程度的改革。
首先，促进就业，扶助弱势群体。传统的福利国家造就了一大批能工作而不工作的懒 汉，使失业率上升，经济效率下降。布莱尔政府在促进就业方面，强制那些能工作而不 工作的人去主动工作。政府在发放社会补贴时，将“寻找工作”作为必要条件。为了扩 大就业，政府给雇佣新职工的私人企业以资金补贴。在1998年颁布的绿皮书中，向失业 者提供四种可供选择的就业和培训机会：(1)到由政府提供补贴的私人企业谋职；(2)到 非盈利性的公益机构和自愿组织谋职；(3)到环保部门谋职；(4)取消享受政府津贴的资 格。瑞典政府为促进就业，将“愿意就业”作为享受福利的基本条件。失业者必须参加 就业培训，才能领到失业救济金。1994年，美国克林顿政府颁布了《工作与责任心法案 》，实行“工作替代福利”的改革。有的州提出“要工作不要福利”的口号。还有的州 要求就业者在寻找工作的过程中，至少应与12个雇主取得过联系，意在促使人们积极找 工作。对弱势群体，政府采取一系列措施，如英国政府对弱势群体增加工资，实行10% 的所得税率；德国政府提高个人所得税的起征点，由1986年的4213马克，升至1990年的 5670马克，到1996年的12096马克，1999年又升至13068马克。起征点的提高，意味着有 众多的低收入阶层可以免缴个人所得税，这对防止贫富差距拉大具有积极意义。
其次，发展教育事业，加大教育投资。经济全球化和信息科技的发展，对劳动者提出 了较高的职业技能方面的要求。为适应这一变化，西、北欧各国都加大教育投资，增加 就业培训，提高劳动者的劳动技能。布莱尔政府不断提高教育投资占GDP的比例，由保 守党时期的4.6%提高到5.1%，预计到2006年将达到5.6%。在就业培训方面，1999年英国 有15.9%的工作年龄的人接受了岗位培训，接受培训的年轻就业者的人数是年长者的2.5 倍。[3](P311)为推动“终身学习”战略，政府建立了个人学习账户，并与企业沟通合 作，企业在招收新雇员时，可向政府申请职业培训费。德国政府新的改革方案规定，企 业必须提供培训岗位，否则向其征收培训费。
再次，社会保障实行国家与私人并举。目前，西方国家普遍进入了老龄社会，在职人 员与退休人员的比例达3∶1，预计30年内将降至3∶2，养老金开支入不敷出，改革势在 必行。“第三条道路”摈弃了完全由国家提供保护或完全由私人提供保护的做法，允许 私人机构介入，引入竞争机制。英国新工党政府继续保守党的改革，调整养老金负担结 构，由国家、雇主、个人三方共同承担，建立以公共——私有伙伴关系为基础的多元福 利结构，采取公私混合的保险制度，为那些没有职业养老金的人提供“风险共担养老金 ”。瑞典设有私人福利机构。
三、福利国家改革评析
1.福利国家改革困难重重。其中带有普遍性的难题是：
其一，普选制对福利国家改革的制约。欧美各国均实行政治普选制，赢得选民的支持 是稳定执政地位的保证。二战以来建立的福利国家，使西欧各国民众享受福利制度的实 惠已有50余年，社会福利已成为西、北欧各国民众社会生活的一部分，已被理解为“与 生俱来”的一种权利。因此，大幅度削减福利，民众难以承受，也不会去承受。在竞选 中，各政党为赢得选票，都向选民许诺，如何增加福利，改革社会保障。福利消费具有 不可逆性。任何一个执政党在涉及大多数人的关键性的福利项目改革中，都不敢轻举妄 动。执政党一旦做出较大的福利改革动作，马上就会失去选民的选票。2003年3月，施 罗德政府宣布了《2010年议程》的改革计划，提出福利制度改革的整体方案：削减社会 福利开支，提高医疗保险中由个人承担的医疗医药费用比例，对劳动力市场、失业保险 金等都进行较大幅度的改革。这一改革方案引来党内和全社会的强烈反响。党内一部分 人发起签名运动，力图阻止这一方案在国会通过；大批党员退党，包括一些党龄较长的 老党员和有威望的党员。与此同时，社会中下层民众也坚决反对此方案，使党失去了大 量的传统选民。2004年2月的民意测验显示：社民党的支持率只有24%左右，为战后历史 上的最低点，而反对党联盟党的支持率却高达49%。[4]为弥补教育经费的严重不足，20 03年德国6个州政府削减教育经费，变大学生免费入学为每人每年收取1000欧元的学费 ，此举引起师生们的愤怒，有的学校故意在露天广场授课，更有甚者抬棺游行或裸奔游 行。在党内外的压力下，施罗德于2004年2月6日宣布辞去社民党主席的职务。反对党认 为，这是社民党在下届大选中败北的信号。
1995年法国政府草拟了社会保障方案，方案中对退休制度进行改革，取消各行业退休 制度的优惠条件，增加领取退休金者缴纳医疗保障税的比例，增收遗产、利息、股票的 社会保障税。此方案在全社会引起强烈反响，出现了全国性的罢工运动。[2](P181)200 3年5月，法国拉法兰政府(尽管该政府不奉行“第三条道路”，但在社会保障制度改革 方面，与“新中派”基本上是一致的)推出了养老金改革方案，即从2008年起延长缴纳 养老金的年限，从目前的37.5年延长至40年，2020年再延至42年。仅仅延长缴费两年半 ，就引发了全国性的抗议、罢工浪潮，近80个城市交通受到影响，80%的航班取消，巴 黎的邮政、公交几乎瘫痪。这股浪潮甚至波及到德国、意大利和奥地利。示威人群高喊 ：“退休制度，社会保险，我们曾为赢得这些福利而战，我们也将为捍卫它们而战斗! ”[5](P147)同样的情况在美欧各国都有发生。美国克林顿政府的医疗改革方案在国会 引起激烈辩论，最后还是以总统让步结束。
由此看来，任何颠覆现行福利制度的做法，都既会影响执政者地位的稳固，失去选票 ，也可能导致社会的动荡，它使得福利国家改革阻力重重。
其二，经济效率与社会公正的两难。经济效率与社会公正是个老问题。“第三条道路 ”理论的创立者试图在二者之间寻求平衡，达到完美。但现实却是鱼和熊掌，不能兼得 。“第三条道路”提出的“包容性”，要包容所有政治派别和利益集团，满足所有社会 阶层。但改革在本质上就是社会群体利益的调整，一项改革政策想达到所有阶层所有人 都满意，是不可能的。能做到“帕累托改进”，已是最理想的改革方案了。“‘第三条 道路’试图取悦于所有的人，但它在制定政策的过程中常常发现自己处于进退两难之境 。任何向左移动(即考虑政策的社会公正意义，或运用分配手段)的迹象，都会疏远那些 自我满足的选民，而向富裕者的妥协则将引起内部的分裂。”[3](P359)再从市场而论 ，市场的功能之一是实现资源优化配置，追求经济效益。这与“第三条道路”主张的社 会公正也是矛盾的。由此看来，“第三条道路”的社会公正更多地带有理想化色彩。
经济全球化条件下，要求资本、技术、人员都全球流动。但福利国家的福利是有疆界 的，只有本国公民，才能享受本国的福利，在这一点上，还没有哪一个国家能够做到不 分国籍的分享该国的所有福利(英国只是给一部分在英国居住半年以上的外国人以少量 的医疗保险)。近年来，各国的排外势力渐成气候，使得外籍劳工很难获得与本国劳工 相同的工资及福利待遇，这与“第三条道路”倡导的社会公正原则是背道而驰的。
2.福利国家改革有明显成效。尽管福利国家改革困难重重，但美欧各国的福利制度改 革还是取得了一定的进展。
改革成效最明显的是布莱尔政府。自1997年执政以来，英国经济持续增长，年增长率 在2%上下浮动，位居西方工业国家前列。福利国家改革的一个重要任务是减少失业率。 近年来，英国失业率明显下降，为25年最低。历史上年轻人长期失业率高达35万人，现 在降到5000人。单身父母就业率也是历史上最高的。目前英国的失业率低于德、法、美 、日等国。[3](P299)养老金改革方面，英国也比较成功。目前英国的养老金开支仅占G DP的5%-6%，大大低于欧盟其他成员国。个人养老金储蓄账户的建立，又降低了国家未 来对养老金支出的负担。
但工党政府在医疗改革方面却成效甚微。在医疗改革方面，政府投入了大量的人力物 力，预计从2003-2008年的5年间，每年医疗投入增长7%。但医疗服务状况并未从根本上 改善，让英国人难以忍受的漫长的手术排队时间仍然在半年到一年以上，公众对公共服 务最不满意。按照布莱尔的改革设想，要对医疗体制进行结构性调整，给医院以更多的 自主权，允许私人医院参与，引入竞争机制。但这一改革设想首先遭至本党的反对，支 持布莱尔主张的卫生大臣米尔本受到各方面的压力，被迫辞职。
美国克林顿政府时期，创造了美国经济连续十年增长的奇迹，实现了高增长、低通胀 、低失业，财政赤字逐年减少，一度还实现了收支平衡。从这个意义上说，克林顿政府 的福利制度改革是成功的。但美国社会并未因经济的繁荣而减少贫困，反而使贫富差距 进一步扩大。目前美国社会的贫困率高达17%，远远高于西欧各国。在贫困人口中，还 出现了“有工作的穷人”，这是由低工资造成的。这一改革结果是有悖社会福利的初衷 的。福利应使需要救助的人得到救助，使贫困人口逐渐减少。克林顿政府在扶持弱势群 体方面是不够的，其政策更多的是向中产阶层倾斜。
法国若斯潘政府在增加就业方面比较突出。通过反就业歧视法、“青年就业”措施等 ，增加就业岗位，减少失业率，到2001年，已将失业者减少到214万，比1997年上台执 政时减少了近100万。此外，填补了社会保障资金的巨额亏空。1996年，法国社会保障 资金亏损540亿法郎，经过若斯潘政府几年的努力，达到略有节余。[6]
瑞典是福利国家的橱窗，其福利制度改革与英美等国不同，它偏重于“社会投资”， 鼓励人们积极参加工作的热情，积极参加职业培训。目前，瑞典的福利制度改革已取得 一定成果。1999年以来，欧元区经济增长了8.6%，失业率降为8.9%，而瑞典同期经济增 长则高达12.5%，失业率降为5.4%。[7]
从以上分析中，我们可以对“第三条道路”的福利国家改革形成下述基本认识：第一 ，尽管人们对“第三条道路”评价不一，但“第三条道路”对福利国家改革的理念还是 值得推崇的，其改革的方向代表了福利国家改革的普遍趋势。福利国家必然要存在下去 ，福利国家又必须进行改革。第二，福利国家改革不会一蹴而就，它将是一个在不断克 服阻力的过程中逐步取得进展的漫长的历史过程。第三，“第三条道路”的福利国家改 革为我国正在建立和完善的社会保障制度提供了许多可资借鉴的经验和教训。我国的社 会保障制度还不完善，若能在完善的过程中吸取其有益的经验，克服其“福利病”，就 会使我们少走弯路，建立起充满活力的保障体系，从而促进社会经济的发展。
收稿日期：2004-05-10