简论我国健康城镇化的几类底线，本文主要内容关键词为：底线论文,城镇化论文,几类论文,论我国论文,健康论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[文章编号]1002-1329(2014)01-0009-07 [中图分类号]TU984 [文献标识码]A
[doi]10.11819/cpr20140103a
城镇化是一个无比复杂的大系统，它涉及社会、经济、生态，涉及当前和长远，涉及这一代以及下一代，每个人都可以对城镇化发表独到的见解。2013年初以来由国家某部委牵头编制中国城镇化中长期发展规划，虽经几轮讨论，许多内容仍然很难统一。原因是城镇化内容庞大复杂、涉及面广、因素众多，几乎任何东西都可以放到城镇化的“箩筐”中去，每位学者都可以从本行业的角度对城镇化讲出一番道理来。
实际上，依据学术界长期积累的经验，凡对庞大、复杂而又长远的问题，常常采取两种研究方法。第一，化复杂为简单。找到最关键的问题，用底线思维来寻求答案。第二，进行多维度剖析。防止遗漏最主要的问题和对策。
习近平总书记在近期讲话中谈到，我国要在红线和底线的基础上来推进城镇化。红线是清楚的——18亿亩耕地，但底线是什么？需要作深入的分析。
所谓“规划”就是要前瞻性地看到可能面临的问题，然后提出有效的政策措施来应对。这样一来，我们自然可得出：实现健康城镇化要抓住关键的底线，而这些底线是由具有两类特征的决策错误所决定的。
特征一：刚性错误。如果在城镇化过程中犯刚性错误，其所造成的结果后人难以纠正。
特征二：恶性循环。这类错误犯了会严重地妨碍可持续发展，甚至会带来社会、经济乃至政局的动荡，即一个错误会引发一连串的错误。
只要不犯符合这两类特征的“底线错误”，城镇化的健康发展就基本可以保证，即在不触碰红线和底线的基础上实现健康城镇化。用这两类特征来衡量城镇化远期发展的底线，归纳起来一共有以下几项供大家讨论。
1 第一类底线：必须坚持大中小城市和小城镇协调发展
中央领导都非常担忧我国的特大型城市过分膨胀，因为特大型城市的过分膨胀是一个全球通病。城市规模越大，商品生产的效益就越高，创造的就业岗位就越多，公共服务的品种也越多，人们就越趋向于到这样的城市里来生活工作。我国流动人口近3亿人，但是在省外的流动人口只有8600万人，这8600万人主要集中在大城市和特大城市，其中近3000万人集中在省外流动人口数量居前4位的上海、北京、深圳、东莞，4351万人集中在省外流动人口数量居前10位的城市。外来人口100万以上的城市19个，总流入人口为5532万人。可见特大城市能够自动吸收人口，并引发规模膨胀的恶性循环，这样的情形在世界城市化历史上屡见不鲜(图1)。
1.1 芬兰规划学家沙里宁的有机疏散论和英国、法国的规划建设实践
第二次世界大战后期，欧洲国家的注意力开始从战争转向经济发展时，芬兰规划学家沙里宁(Eliel Saarinen)就敏感地察觉到这个问题，他认为所有的世界级大城市都必须走一条有机疏散的道路。根据他的理论，时任英国首相丘吉尔在二战还没结束的时候就提出要通过建新城来疏散老城人口。英国当时只有3600万人口，但是却集中了500万精英跟德国法西斯作战，战争一结束这500万人就要结婚、生孩子、找工作，要到哪里去？如果全部涌到伦敦来，伦敦将不堪重负。
时任英国首相的丘吉尔根据沙里宁的思路，请了一批规划学家推出“新城计划”，即在伦敦之外布局30多个卫星城市。具体实施方式是由政府组建新城开发公司，由国家财政借款一次性把农地征过来做新城规划和基础设施建设，然后再把土地卖出去把钱收回来实现滚动发展。英国的新城规划发展成全球性的新城运动，影响了整整一代人。有了大伦敦的新城规划以后，大巴黎的新城规划也紧随其后，这些规划无一不遵循沙里宁的有机疏散理论。
在我国，这一类大城市的疏散早该开始，但是我们不仅认识得晚，而且对新城的成长机制始终心存疑虑。
英国在这个问题上也经历过许多探索的痛苦，实践方面也经历了第一代、第二代和第三代新城。
第一代新城。2万～5万人口的新城区里很少有就业岗位，造成巨大的钟摆式城市交通，实践以失败告终。
第二代新城。人口规模在20万人以上，就业岗位50%当地解决，因此这种新城能够至少减少50%的通勤交通。
第三代新城。继二代新城实践后，又迅速推出第三代新城，人口规模为30万左右，就业岗位基本上能够在新城内自己创造，实现职住平衡，既保证了新城的经济活力，又大大减少了对老城的交通压力。
这样，英国规划学家才逐步探索到新城规划和建设的正确路径。这些新城理论和有机疏散理论为我国指出一个方向，凡主城区人口在300万以上的大城市，都必须及时实施有机疏散，不要等形成摊大饼结构后造成不可挽回的损失。
1.2 坚持大中小城市和小城镇协调发展是我国城镇化的基本方针
中小城市具有大城市不可替代的功能。因为经济活力的存在以及交易的品种，是根据大中小城市不同功能来划分的。大城市侧重国际贸易，中等城市是区域增长的发动机；小城市主要为周边服务，是为周边三农服务的总基地，这是大中城市都不可替代的。
从历史上看，凡是中小城市发育良好的国家，其社会经济发展协调性、可持续性都比较好。人口统计数据表明：在我国城镇化的进程中，小城镇和中小城市特别是县城已经成为人口流向大城市的有效的拦水坝。全国2000多个县城基本把城镇化转移人口的一半留下来了。如果没有这些小城市和小城镇，可以想象我国的城镇化会出现怎样的景象。
从更广的角度来看，我国小城镇或者小城市的基础设施投资、人居环境改善一直未受各级政府财政的青睐。近20年来我国小城镇的人口占城镇总人口的比重减少了6个百分点，这是一个危险的趋向。我国小城镇的人居环境与先行城镇化国家的小城镇相比差距越来越大。有人戏称：我国是过了一镇又一镇，镇镇像非洲；过了一城又一城，城城像欧洲。这么大的差别是如何造成的呢？
原因一：政府的注意力和公共财力没有投向小城镇，几乎所有的支农补贴和扶植政策都是绕过小城镇直奔田头的。
图1 全国省外人口流动规模分布
Fig.1 Scale and distribution of migrated population outside the province in China
原因二：小城镇本身，一缺乏土地出让金，二没有城市维护费，三税收体系不能支撑公共项目投资，四缺乏人才。这“四无”是造成我国小城镇与先行国家小城镇间巨大差别的主要原因。
原因三：城乡之间基础设施投入和公共服务差距较大。2010年城市和村庄的人均基础设施维护资金投入比达25∶1。现状城乡医疗设施差距明显，各级城市医疗服务差距持续扩大。2011年，全国各级城市市辖区千人医疗卫生机构床位数平均为6.24张(近5年增长1.34张)，县城和县级市仅2.80张(近5年增长0.80张)。
我国新型城镇化规划编制过程中，各方几乎是同时认识到：小城镇是我国健康城镇化的命脉，如果没有小城镇的健康发展，健康的城镇化是无法保证的。拉美、非洲等国城市化的历史教训也佐证了这一观点：没有小城镇作为“拦水坝”，人口的洪流就会涌到大城市，一个国家70%的人口集中在一两个大城市里面，造成了城市首位度奇高，城市40%～50%的土地被贫民窟占据，人居环境恶化，这被称为刚性错误；同时由于小城镇萎缩，对农村农业服务弱化，结果是农产品产量持续下降。这些状况警醒我们，决不能陷入新自由主义的误导：城市越大，效益越高，发展若干个超大城市就可加快经济发展。拉美等国已经用实践给出了答案，此路不通，是死路。
1.3 小城镇重点建设方向
由于小城镇是适合人与自然充分交流的人居聚集点，今后城镇化相当一部分财政投资要投向小城镇，因此小城镇必须要在下面四个方面先做到：一，要有较健全的城镇规划管理机构；二，有必要的基础设施，如供水、污水和垃圾处理设施等；三，有地方化的绿色建筑建设和管理体系；四，按照城镇常住人口规模，统筹配置学校、幼儿园、医院、文化和体育等公共服务设施。这四点是小城镇人居环境最基本的要求。
2 第二类底线：城市和农村互补协调发展
三农问题与健康城镇化密不可分。某些经济学家总是简单地认为把农村的人口搬到城市里来就完成了城镇化，生产效率会自动提高、社会分工会自动推进、科技水平会自动发展，这其实是有问题的。正确的农业现代化道路往往是健康城镇化和生态安全的底板。
这一底板还会呈现出另外一种作用。随着城镇化率超过50%，传统农村的乡土文化、一村一品、农业景观、田园风光会变成稀缺资源，就会萌发农村旅游的热潮，从而带动农村超越工业化的阶段，走出一条绿色、可持续发展的现代农业发展道路。这已经被西欧、东亚等地一些成功经验所证明。
有哪些事或错误的决策可能会触犯这条底线呢？危险的是许多人的思维中至今仍存在这么一些错觉。
2.1 错觉一：过高的城镇化率预期
回顾历史，再看看现状，世界上的国家可分为两类。第一类：“新大陆国家”。外来移民为主，土地非常辽阔、地势平坦的国家，如美国、澳大利亚等，最终城镇化率可以达到85%甚至90%以上；第二类具有传统农耕历史，原住民为主的国家。这些国家一般地形崎岖不平、人多地少，如法国、意大利、德国和日本，城镇化率峰值往往只能达到65%左右，由于这些国家的市民的祖先都来自于农村，一般易发“逆城市化”现象，进入老年社会之后，到农村养老、在农村生活成为城市老年居民的向往。所以这一种留恋田园生活的原住民国家，与第一类国家城镇化率的高峰值是不一样的。中国无疑是属于后一类，所以不能盲目地照搬移民国家，如果选错了城镇化路径，就愧对祖先，愧对人类历史上最悠久的农耕文明的熏陶和传承。
通过实际调查，如把农村的劳动力按年龄分段，40岁是分界线，大部分40岁以上的劳动力(包括到城市打工的)，都会考虑将来在农村养老。中国传统的农耕文明会对我国城镇化发生一种潜在的影响。因此，基本国情决定今后城镇化速率会降低并在2030年形成我国城镇化率65%左右的峰值。调查结果还显示：人口向大城市和小城市两端聚集，县级单元成为城镇化的重要层级。所有过高的城镇化率预期或者盲从新大陆国家城镇化的发展道路，对我国都将是灾难性的(表1-表3)。
全国第六次人口普查显示，跨省流动人口多转向地域文化特征相近的经济发达省份。安徽流出人口的78%流入江浙沪地区，广西和湖南流出人口的85%和64%流入广东，河北流出人口的66%流入京津地区，湖北流出人口的40%流入广东、29%流入江浙沪，江西流出人口中的39%流向江浙沪、32%流向广东。这种态势反映出空间距离与地域文化是影响人口流动的重要因素。
对20县调研中“农民进城购房的主要原因”的统计显示：首要原因是“子女教育”，其次是“进城就业”，第三是“结婚准备”，第四是“就医方便”。从这四大因素可以看到，如果小城镇提高教育和医疗水平，便可以缓解大中城市进城人口压力，整个人口的分布就可能会趋于合理(图2)。
我国部分省已进入高城镇化率阶段，如浙江，该省城镇化指标中有两个60%：第一，住在城市的人口是60%，农村是40%；第二，住在农村那40%人口中的60%从事非农产业，只有40%是真正务农的人口。
在发达国家，特别是旧大陆国家，农村人口数量往往会超过城镇人口，我国在空间布局上如果不注意这个趋势就会造成巨大浪费。所以国务院决定要以浙江的经验作为样板，在全国实施农村人居环境整治，使美丽乡村活动能够扎实开展。
未来农村将成为老龄人口的重要养老地。乡村常住人口中40岁以上的人口在农村居住、养老意愿强烈。受生命周期规律影响，城镇中规模庞大的农民工将出现返乡态势，这将降低城镇化发展的速度。全国20县调查显示，农村地区20～29岁人口中46%常年外出务工；30～49岁常年外出务工比重下降；50岁以上在县域就近就业、农业兼业的比重快速增加。当前我国农民工中40岁以上的人口已经超过40%，可以预见在未来一定时期内将出现较大规模的农民工返乡潮。
2033年我国乡村地区人口预计在5.20亿～6.00亿人。其中，未成年人口约为1 440万～2160万人；60岁以上老年人口约为2.05亿～2.10亿人(其中返乡农民工0.90亿～0.95亿人)；农业劳动力1.36亿～1.42亿人；农村地区兼业、本地非农务工以及其他情况人口1.69亿～2.23亿人。
图2 20县农民购房原因分布
Fig.2 Reasons for farmers' purchasing houses in 20 counties
2.2 错觉二：私有化的土地政策
许多经济学家热衷土地私有化，认为所有资源问题均可通过土地私有化解决。但发展中国家的经验告诉我们，只要土地私有化，农民将把土地一卖了之，举家迁到城市，将会造成巨大的贫民窟。
从经济稳定的角度来看，健康的城镇化应当建立在城乡居民双向自由流动的基础之上。我国独特的土地制度条件使城乡人口互通流动成为应对全球金融危机的稳定器。如2008年的金融危机曾导致我国沿海城市数千万的农民工失业，因还可回乡种地，副作用就云消雾散了。如果让农民裸身进城，有去无回，国家整体经济结构就会失去弹性。国际城市化史也证实，将土地交给资本从未造就成功的案例，整部城市规划学的历史就是均衡和约束资本掠夺土地的历史。
2.3 错觉三：盲目的“生态移民”
首先是重塑乡村面貌的政绩冲动。丘吉尔说过，任何一个政治家都希望在历史上留下自己的烙印。这种冲动在城市由于城市拆迁条例的实行已经被遏止，一些官员转而把精力集中在农村创造自己的政绩。
第二是忽视市场机制的引导作用。只有劳动力在合理流动而且弹性流动的情况下，我国整个人口流动才有可能平稳健康分布。
第三是无视进入老年社会部分人会返乡养老的事实。
第四是造成农民进城后就业困难，生活成本上升。调查表明，一些被强制性移民至新城的农民，其生活水平实际是下降的。一些农民原本住在山区，吃的蛋、鸡、蔬菜和粮食都是自己种养的，不需要花钱，但他们进城后不但找不到工作，而且所有的东西都要掏钱，经济负担沉重。
第五是原有村庄国家投资的浪费。这些村庄60年来国家在公路、电力、通讯、医院、学校等方面均投入了大量资金，移民后这些投资都浪费了。
第六是忽视村庄人口已大部分进城、“生态负荷”已大为缓解的事实。迷恋于这种决策的人忽视了一个基本的事实，这些村庄原来居住1000人，现在只有100个甚至几十个村民居住，人口造成的生态负荷已经大大减轻了，却仍然说还要生态移民，这无疑有“挂羊头卖狗肉”之嫌。
2.4 错觉四：将城乡一体化理解为城乡“一样化”
把新农村简单理解为建新村，将城镇化简单理解为造城，将城乡一体化理解为城乡“一样化”。城乡一体化追求的是城乡同等的生活品质和均等公共财政投向，而不是要消灭农村和农民。现在建设用地增减挂钩，强迫农民上楼，建所谓的农村“城市社会”，这种“城市社会”实际使农民远离了耕地，导致农村大量的村落被合并、迁移，造成的结果不是城乡互补发展，而是城乡“一样化”，不仅丧失了宝贵的乡土旅游资源，也不利于现代化农业的建立。
2.5 错觉五：农业现代化必然要土地规模经营
从世界范围来看，有两种农业现代化的经济模式。第一种是那些新大陆国家、地域广的移民国家，耕地资源充沛。土地规模化的农业现代化在这些国家非常流行，追求每一户种几百亩甚至几千亩耕地。这种农业的发展方式，按照习近平总书记的话来说是“大国大农业模式”。第二种是人多地少的原住民国，虽然农户种植规模不大，但是通过生产环节分包给社会化服务，也带来丰厚的经济效益，被称为“小国小农业模式”。这种模式在一些原住民国家非常成功，如欧洲和日本每户经营土地只有几十亩甚至几亩，照样因为发达的社会化服务，实现了高价值或兼职化农业，发展非常健康。我国农业的现代化应该因地制宜、因文化制宜、因生产力发展阶段制宜，走出适合我国的现代化农业发展道路，这种道路无疑是“大国小农业加上少数省份大农业”的有机组合。习总书记早在20年前就在探索我国农业现代化发展，分成大国大农业、小国小农业以及大国小农业。中国怎么走农业现代化的道路，是非常值得深思的。
2.6 错觉六：土地财政是万恶之源
改革开放30多年来，土地财政确实成为我国城市建设投资的重要来源。如果没有土地财政，我国的城市基础设施不可能这么完善。现有的征地制度实际上是防止滥占耕地的拦水坝。我国保持紧凑型城镇发展成果不是依靠市场机制充分发挥，而是依靠我国特有的征地制度，只有把土地征为国家所有后在上面盖的房子才有完整产权。这就是一条防止城市空间蔓延的拦水坝。
城郊农地升值的主因是基础设施投入，升值部分应收归全民所有。北京朝阳区CBD的黄土地居然一个平方米能够值几十万元，而黑龙江肥沃的黑土地，浙江人承包20年每亩只要3000元。为什么有这么大的差距？因为后者缺少基础设施。所以说农地升值由基础设施投资带来，它的升值部分应该收归全民所有。
当然，现有的土地财政也存在着巨大的问题，它驱使地方政府在任期间大量卖地，可能会给我国的土地可持续利用带来危害。有没有解决办法？其实很简单，将土地财政收入存入地方的“土地基金”账户中，实行比一般预算更为严格的支出管制，就可把短期冲动的投资变为长期可持续发展的良性投资。
3 第三类底线：紧凑式的城镇空间密度
城镇空间密度主要有三种模式：第一，紧凑模式：欧洲、日本大力发展公共交通，形成集中紧凑的城镇化模式。第二，蔓延模式：美国城市化与机动化同期发生，形成车轮上的城镇化，造成土地浪费、基础设施和公用设施的建设费用成倍提高，导致城市破产。我国是第三种模式。我国的国情是人多地少、资源稀缺、耕地与城市发展用地高度重合、城镇化发展和机动化同步，所以必须坚持集约节约的紧凑式城镇空间布局模式。紧凑城市是生态文明之基。
我国18亿亩耕地的红线不能突破，法宝就是城市空间密度要紧凑，达到1万人/
,采取混合布局，工业、商业、居住、公用服务和绿化、道路和基础设施等用地都要包括在其中，这样的城市人口密度在全世界也是比较高的。建国60多年的实践证明，这样的土地利用强度是较为合理的，相当于现在新加坡全境的平均用地强度，实际上，新加坡的人居环境要比香港好。
这就要求我们要坚持现有的国家标准，不必再做无谓的调整。也就是说，所有的城市，包括新的卫星城建设，都要符合城镇空间人口密度标准，同时再考虑新增建设用地最好是非耕地或者少用耕地。如果这两条做到了，耕地保护、紧凑发展等目标就实现了，不应把土地集约利用搞成一件很复杂的事情。
如果说像有些专家提出来的，中国可能还要走郊区化和土地私有化的道路，那就不可避免地会出现美国式的城市蔓延，一旦出现城市蔓延几代人都纠正不了。在美国，很多地方已经到了买一瓶醋、买一包烟都要开车的境地，由此导致1个美国人所消耗的汽油相当于5个欧盟人。如果一旦出现城市蔓延，那对耕地少，油气资源贫乏的我国无疑是灭顶之灾。
为什么要在城镇化中期提出城镇空间密度的问题？城镇化跟机动化高度重合的超级大国例子，一个是美国，另一个就是中国。人们在欧洲旅游会看到，出了城市一步就是美丽的田园风光，而在美国却是过了城市还是城市，连绵不断的低密度城市。美国、欧盟文化同种同源，但城市化的形态为什么不一样呢？因为欧盟是城镇化的时期在先、汽车进入家庭在后，城市基本保持了紧凑的空间格局；而美国是城镇化和机动化同步发生，再加上错误的高速公路投资和郊区购房优惠信贷计划导致了城市蔓延。对我国来说，非常危险的是城镇化和机动化也是同步发生的，因此绝不能走美国式的所谓车轮上的城市化道路。
这样一来，必须坚持紧凑城镇发展布局模式，必须坚决坚持耕地红线不能破坏的原则，并注意以下几个方面的因素：
第一，严格控制单一功能区。国务院近期要出台文件，要求从现在起所有的各种“区”都要从严审批，不能出现单一的功能区，要走向功能复合、交通引导的新城，实现职住平衡。强调紧凑型、集约式的空间布局，提高土地的利用效率，利用TOD导向模式可进一步提高土地混合使用比例，形成紧凑混合用地模式(图3)。
图3 无锡太湖新城紧凑混合用地
Fig.3 Compact mixed land-use in Taihu New Town in Wuxi
第二，防止工矿建设用地粗放。前几年，各级政府热衷于各类开发区的扩建，工矿建设用地粗放造成的建设用地浪费占建设用地浪费总量的60%以上，已成为滥占耕地、粗放用地的主要推手。
第三，纠正小产权房问题。小产权房其实就是占用农地盖房，换句话说就是农民不种粮食而改“种房子”争取收入了，这是一种郊区蔓延最危险的倾向。小产权房诱惑力很大，尤其是在地价高的一些城市，大多数小产权房建设背后都有违法官员为推手。这种小产权房建设根本不按照城市规划，建筑质量也无法保证，城市就在一片片的小产权房建设中一步步向外蔓延，完全成为一种失控的摊大饼，城市低密度蔓延就会产生。
第四，防止私家车引导式基础设施过度建设。20世纪美国由于盲目发展免费高速路(freeway)，结果引发了私家车使用量的剧增和城市蔓延。我国应尽可能以铁路交通替代高速路交通。据日本20世纪中期的研究，运输同样数量的货物和人员，铁路每吨公里的能耗只有118kcal，大货车是696kcal，中小卡车(家用)是2298kcal。就是说用铁路运输来代替大货车、中小卡车(家用)的话，效率可提高5～20倍，从用地比较看，每公里单线铁路比二车道二级公路少占地0.15～0.56
；每公里复线铁路比四车道高速公路少占地1.02～1.22，每公里复线高速铁路比六车道高速公路少占地1.22。据我国有关部门的统计，单位客货运输量用地，公路是铁路的37～38倍。
有人算过一笔账，如果中国走美国式的城市蔓延发展道路，所有的耕地都拿来做停车场、交通道路都不够，耗用的汽油将是3个地球的石油供应量，这样的错误一旦形成，后人就没法纠正。美国现在的城市蔓延问题是奥巴马纠正不了的，他要推“绿色革命”号召美国人回到城里来住，但没有人响应，因为这是刚性的错误。
城市内部不应过度修建高架桥、高速环路，应该加密路网，建设步行和自行车友好城市。
4 第四类底线：防止出现空城
世界上有两种空城：一种是因产业转移而没落的空城，即原来曾经辉煌过，现在人走楼空，像资源枯竭城市等，美国底特律就是这样的典型城市之一。
另一种是人造空城。中国式新的空城是世界建城史上没有过的，是空前的空城模式，只有在中国特色的土地财政体制、干部任用体系下才会出现，是我国特有的一种资源严重浪费的现象。比如，鄂尔多斯市城镇人口一共46万人，但是现在盖好的房屋可以住120万人，如何去找另外的80万人口来住呢？最近在一些气候非常恶劣、离大城市非常遥远的地方，许多新城拔地而起，如何去找那么多人来住将会是个无解的方程。
为什么会造成这种中国特有的新的空城现象呢？主要有以下几方面因素。
因素一：领导盲目的政绩冲动，大建政绩工程和形象工程。从唐朝以来我国中央政府就规定地方县令以上官员就职地要离开自己家乡300里，这样做有利于政治上的稳定和减少因亲朋好友的包围而腐败丛生，但是也会导致官员的短期行为，力求把公共财政资源用光，城市旧貌变新颜博政绩以后就不管了，前人举债后面的人来还。世界上没有完美无缺的制度，这些微小的制度缺陷如不注意防范，也会滋生出很多大问题。表现在城市规划上，书记、市长一上任就改规划，一任长官一版规划，而且主要领导都有三年期的政绩冲动。如果有人跟书记市长讲城市要改造，他就问几年能搞好？如果说三年，他马上表态上马大干，但如果说五年以上，那就靠边。异地为官制度助推了官员的短期行为，这也是人的本性所在。如不加以有效制止，难以避免会有一批新城成为资源浪费的大地伤疤。
因素二：我国独特的财政制度下，政府不能破产。西方国家的城市实质上可看作是一个股份公司，是可以破产的，但是我国的城市无论是出于经济还是政治上的考虑都不能破产，一破产就会有严重的连锁反应。正因为我国的城市理论上不能破产，大部分城市都是主政者举债由后任及市民归还，形成了无限举债冲动来进行城市改造、新城建设的模式。
因素三：50%甚至60%城镇化率以后城市发展模式的路径依赖。错误的城镇化率预期，误判城镇化的终点，即沿用城镇化早期的经验，以为只要任何新城建起来就会有人来住，没有想到可能城镇化率在达到65%之前城镇化过程就终结了。处于城镇化后期的今天，一些地方还在大举建设新城、盲目沿用过去成功经验的话，就可能变成错误了。
城市史告诉人们，只要新城建设不出现空城现象，就会形成有效的资产，就可以持续拿来抵押负债经营，地方财政就会是稳定的。我国要出台硬措施规范盲目建新城、新区的行为，从根本上杜绝空城出现。
5 第五类底线：保护文化遗产和自然遗产
悠久的农耕文明传承造就了我国古代城市规划建设与周边自然环境和谐相处的“风水”理论。这种天、地、人“三才”和谐共存的学说是现代西方规划学家梦寐以求的，我们现代规划师迫切需要尊重祖先的智慧，保护自然与文化遗产，使现代城市能传承地域文化与特色风貌。
首先，要加大历史文化名城、名镇和名村保护的投入，确保这些不可再生的宝贵资源能被世世代代所享用。其次，整合现有风景名胜区、自然保护区、森林公园、国家地质公园、湿地公园等资源，强化各类自然型保护区的统一保护和建设。启动《风景名胜区法》立法工作，编制全国风景名胜区体系规划。第三，提升城市文化品位，保护城乡特色风貌。改变大规模旧城改造模式，推进有机更新方式。结合水系环境、水生态修复、绿地系统建设，优化城乡空间形态和环境，传承人文风貌特色，鼓励城乡文化多样性发展。建设大城市环城绿带和区域性绿道网，鼓励各城市制定地方法规，保障“绿线”的实施。第四，加强城乡规划管理。划定城镇建设用地增长边界，完善“三区”“四线”等强制性内容管理制度，将各类开发区、新城纳入城市总体规划统一管理，强化城乡空间开发管制。健全国家城乡规划督察制度，继续加强对规划实施的事前、事中监督。探索建立城市总规划师和乡村规划师制度。
通过以上几方面的分析，可以得出，健康和谐的城镇化是由市场无形的手和政府有形的手共同合理作用的结果。而政府聪明的手很大部分是操作在规划师知识和理性的基础上。如果错误的城镇化决策触动了上述几类底线，其后果将难以纠正。以人为本的城镇化决策是长久之计，要关心不会发声的下一代的生活发展空间和资源的需要。
总之，如果把城镇化看成是火车头的话，城乡规划就是轨道，这个轨道要修得比较精密、适度刚性，方向要正确，这样城镇化才能够健康发展，不至于发生上面所讲的几类底线式严重错误。
(本文根据笔者在2013中国城市规划年会大会上所做报告整理。)
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