乡镇党代会常任制试行中的问题及对策研究，本文主要内容关键词为：党代会论文,乡镇论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党代会常任制是发展党内民主、加强党内监督的一项制度性措施，它要求党代会作为党内的最高权力机构，在本届党代会闭幕后至下届党代会召开，始终履行职责，始终发挥党内最高权力机构的作用，并要求本届党代表同样始终要履行代表职责，参与党内重大决策的讨论制定。实行党代会常任制是对党委权力的限制，是增强党的执政能力和执政基础的有力措施，是实现党的集体领导的制度安排。
20世纪50年代我党曾实行过党代会常任制，后因多种原因而停止。1987年党的十三大再次提出后，先是在个别县市试行，2002年党的十六大又一次提出，并要求扩大党代会常任制的试点，积极探索党代会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。在党中央的领导下，全国十多个省市的一些县乡、镇开始了试行。经过几年的探索，初步总结出一些经验，充分肯定了实行党代会常任制有利于广开言路倾听党员和群众的心声，有利于提高党委决策的正确性和科学性。但在试行中还存在一些问题，这些问题阻碍着党代会常任制真正意义的实现。寻找其中的主要问题，采取正确有效的措施加以解决，是把党代会常任制试行引向深入的关键所在。
一、目前乡镇党代会常任制试行中存在的主要问题
1、代表数量过多，运行成本过高
乡镇党代会常任制试行中的一个突出问题是代表数量过多。一般乡镇的党代表人数是总人口的3‰-5‰，党员数的1％-3％，各乡镇党代表都有100多人。这支队伍要召集起来进行调研、召开研讨会论证会、党委决策要征求代表意见等，需要要花费一定功夫与财力。而同级人大代表的人数只有党代表的一半。由于党代表的人数过多，一些乡镇在召开党委会议时，只能请代表中的代表参加，这就无形之中又将代表划分级别。由于党代表人数过多，还确实存在一些人浮于事现象，表现在党代表活动小组开展活动时，一些党代表不参加代表小组也照样可以开展工作。代表人数过多，势必造成常任制运行成本过高，每开一次会，每进行一次决策讨论，都要解决100多人的饮食、交通、会场等问题，而且，这笔资金的来源目前还没有正规的渠道。每当要组织党代表活动时，这个问题就突出地摆到了党委的面前。党代表人数过多，运行成本过高，给常任制的运行带来沉重的负担。
2、体制机制不健全，代表作用发挥不大
有人说，乡镇党代表作用发挥不大，是因为党代表的文化水平素质普遍不高，提不出有建设性的意见和建议。这种看法有欠公允。代表参政议政固然需要文化素质，但更需要政治素质和思想道德素质。党代表是广大党员经过普选产生的，一般来说，思想政治素质是比较高的。随着城市化的发展，乡镇成员的教育文化水平也普遍提高。根据笔者对某一乡镇136名党代表的调查，其文化素质大专以上83名，占61％，中专高中34人，占25％，高中以下19人，占14％。在实际工作中确实存在代表作用不大的现象，这主要是因为常任制的体制机制不健全。其一，党代表由于不处于权力中心地位，党委也欠及时向党代表通报情况，这给党代表参政议政带来困难。其二，由于多数党代表是单位的主要领导，平时多忙于各人的“本职”工作，难以“顾及”代表职责。其三，虽然各试行乡镇党委制定了代表责任、义务的规定，但缺乏实现这些义务的制度保障。甚至有的党代表知道自己该干什么，但困难重重。由此造成党代表作用发挥不大。
3、党代表的工作内容与人大代表雷同
各乡镇在党代会常任制试行中，为了发挥党代表作用，基本都将党代表分成工作小组开展活动。一般将党代表划分为经济工作研究小组、社会建设研究小组、精神文明建设研究小组、资源环境建设研究小组等，这些工作小组的基本任务是，考察本地区在经济文化建设中存在的问题，研究解决问题的办法，形成提案，提交党委讨论。而这些工作往往人大代表已经在做，或已经做过，或准备去做。人大作为我国人民政权的最高组织形式，它的主要任务就是领导国家经济文化建设，人大代表考察经济文化发展状况，是其职责的组成部分，是其分内之事。党代表为了检验党代会的方针政策也做这些内容的考察，造成与人大代表工作内容的雷同。这种“撞车”现象很大程度上影响了党代表的工作情绪，也使党代表的工作绩效难以体现。
4、党代会常任制的优势与长处没有充分体现出来
邓小平在谈到党代会常任制时曾说，实行党代会常任制目的是要“使党代会真正成为党内最高的权力机构与监督机构”，这也是我们党近年来多次提出党代会常任制的初衷与目的。而试行中的常任制，离这一目标还有一段距离。目前，乡镇党代会常任制运行的一般情况是，由党委副书记负责、党委组织部门牵头常任制的日常工作；党代表按工作小组开展活动，每组选一名组长；在党委组织部门的安排下，工作小组一般每季度开展一次活动，活动内容是调研本镇经济社会发展状况或本地区的热点问题，再由工作小组组长负责撰写调研报告或提案，递交党委组织部门；此外，党代会还每年召开一次党代表大会，向全体代表报告工作，商讨一些重大问题。这样的工作程序和活动方式，使党代表基本是在党委领导下进行工作。党代表多为各基层单位“一把手”，他们的工作需要得到乡镇党委的支持和帮助，所以，他们一般是以贯彻落实党委的意图为主要任务，很难站在第三者的立场上出于监督的目的去考察党委的工作。而党代会应当是党内最高的权力机构，常任制在党委领导下开展工作，党委就成了实际上的最高权力机构，党代表就成了党委的助手。这种情形，使党代会失去了它应有的意义。
党代会还应是党内最高的监督机构，党代表在党委领导下工作，党代表的组织人事安排、物质利益等都与党委有密切关系。在这样的情况下，党代表怎么能从根本上发挥监督党委的作用呢？因此，试行中的乡镇党代会常任制，增加了党代表的活动，增加了党代会的次数，党委能够更多地听到党代表和群众的声音，但常任制对党委权力的监督与限制作用没有充分体现出来，常任制实质性的意义没有实现。
二、深化试行宜采取的对策措施
1、减少代表人数，提高运行效率。
一般来说，数量越少，质量越高，减少代表名额，有利于提高代表群体的参政议政能力。代表数量越多并不能说明越是民主，从实际操作的角度看，代表过多反而增大会议和各项调研活动的成本，不利于常任制的运行。更重要的是，代表人数过多不利于深入讨论问题和审议提案，从而使民主受到限制。
实行党代会常任制党代表人数可以大幅度减少。一是党代表人数可参照人大代表数减少一半，即在原党代表的数量上减少一半。二是取消照顾性、荣誉性名额。乡镇选举党代表往往把先进、劳模作为当然性代表。这样做实际上是把党代会看作是一个庆功的盛会。应当把真正有思想觉悟、有政策水平、参政议政能力强的党员选为党代表，这有利于党代会职责的体现。三是减少党代表中主要领导干部所占的比例。主要领导干部作为党代表实际上是一种重复，是一种责任和义务的重复。主要领导干部担任党代表过多，党代会就变成了党的干部工作会议，容易滑向商讨具体工作，而淡漠党代会的真正职能。党的代表大会应是全体党员代表大会，而不是党的领导干部代表大会。普通党员(非主要领导干部党员)在党代会的代表中应占多数。但实际情况恰恰相反，党代表是各部门的主要领导干部占到了代表总数的70％-80％。党的主要领导干部在党代会中占多数很容易使党的代表大会变成“党的领导干部代表大会”，党代会就难以体现广大党员的意志。特别是在当前，一部分干部把自己的利益凌驾于人民群众利益之上，搞互利互惠，党代表中主要领导干部占多数就不利于这种情况的纠正。扩大非主要领导干部党员、特别是普通党员在党代表中的比例，有利于遏制领导干部的“官官相护”。因此，应从制度上作出规定，确保非主要领导干部党代表起码占到代表总人数的50％，即使不能一步到位，也应该分步骤逐渐实现。
减少代表人数必然使代表队伍精干高效，必然有利于提高常任制的运行效率。减少代表人数的必然结果是，其一，必然会将最优秀的党员选为代表，党代表的参政议政能力必将提高；其二，必然降低常任制的运行成本，其三，更能增强党代表的荣誉感和责任感，使党代表更好地履行自己的责任和义务。
2、明确党代表职责与义务，拓宽党代表发挥作用的途径
党代会常任制的另一个含义与名称是党代表常任制，即指党代表在本届党代会完成使命之前始终是代表，始终要履行党代表的职责和义务。党代表作用能否充分发挥关系到实行常任制的意义，为更好地发挥党代表作用，应在党的有关章程和文件中，对党代表的职责与义务作出明确规定。
党代表的职责义务应包括这样几个方面：一是模范贯彻执行党的代表大会和党组织的决议，完成党组织交给的任务。二是积极宣传党的方针政策，及时传达党组织的决议、决定，了解群众的思想、工作与生活，听取和反映群众的意见和要求。三是参与重大问题的讨论和决策，向党组织提出意见和建议。四是对同级党委班子成员在遵守党章党规、执行党的路线方针政策、廉洁自律等方面情况进行监督，提出意见和建议。
在对党代表的职责、义务作出规定的同时，党组织必须为党代表履行职责、义务创造条件，为党代表发挥作用搭建平台，拓宽党代表履行职责的途径。这些平台与途径可以包括：
一是建立重要情况通报制度。党内的重要情况，除必须保密的，原则上都应当采取适当形式向同级代表通报。全委会作出的决议、决定，必须及时向党代表通报。常委会会议讨论的重要事项，根据需要与可能向党代表通报。充分保障党代表的知情权，使党代表尽可能多地了解党内状况，是党代表发挥作用的前提条件。
二是建立代表提议制度。党代表在履行职责过程中，必然会产生一些想法与意见，必须畅通党代表的发言途径，建立党代表可以向党的代表大会提出议案的制度。明确所有代表都有发现问题及时向党代会提出意见和建议的权利。对于代表的提议，常任制机构有义务向全体代表建议讨论，或签发提案供代表思考。
三是建立重大决策征求代表意见制度。党的代表大会或年会、或重大问题讨论会召开之前，必须把党委、纪委的工作报告，有关的决议、决定稿，以及有关议题，印发给党代表，广泛征求意见。重大决策作出之前，必须组织代表进行专题调研。对重要干部的推荐和领导成员的民主评议，必须广泛征求代表意见。
3、厘清与人大代表职责区别，明确党代表工作内容
党代表在工作内容上必须与人大代表相区别。人大代表决策、监督的直接对象是行政政策和政府官员，其工作内容主要考察政府决策正确与否、政府行为正确与否，制定法律予以规范纠正。党代表的职责与人大代表的区别在于，党代表主要考察党代会的决议、方针、政策正确与否，党的领导干部在贯彻落实党的方针政策中的实际情况。从具体一些的角度说，党的领导主要是政治、思想与组织领导，党代表考察的主要内容是党在这三方面的工作状况。党代表主要考察党的政治建设状况，即党的决议方针正确与否；考察党的思想建设状况，即理论、宣传、思想教育的发展状况；考察党的组织状况，即党的干部路线、干部标准执行情况，党的干部思想作风状况。党代表的工作内容如果能紧紧围绕这些方面，就必然不会与人大代表“撞车”，而只会去完成人大代表所未及的方面，而且是更重要、从源头上需要解决的问题。
党代表在党代会闭会期间的工作内容具体应当包括：一是考察本届党代会所制定的方针政策正确与否，是否体现了本地区的实际需要，是否体现了广大人民群众的意志和要求。二是考察各级领导干部是否正确贯彻落实党的决议精神，是否存在与党的代表大会精神相违背的言行。三是考察党的各级领导干部在履行职责中的作风如何，与人民群众的关系如何，是否具有坚定的理想信念和与时俱进的思想路线。四是考察党的各级领导干部在选拔、培养干部中是否存在任人唯亲、买官卖官、权钱交易等情况。
4、借鉴人代会的做法，建立有序的运行机制
常任制党代表的工作内容应与人大代表相区别，但党代会常任制的具体运作过程可借鉴人代会的做法。我国的人民代表大会制度经过几十年的发展完善，已经形成一套比较成熟的规章与制度，在代表的产生、会议议题、议案、表决、选举等方面已经做到制度化、规范化、程序化，使人代会代表作用的发挥有了更加充分的保障。对于人大已有的经验，党代会应积极学习和借鉴，并结合党的工作实际给予灵活的变通。
借鉴人代会的做法，党代会常任制的具体运作方式应做这样一些变动：
一是根据实际需要改变党代会举行年会一年一天的做法，延长会期。实行常任制后，许多乡镇制定了召开年会的制度，党代会一年开一次，每次开会时间为一天，主要是听取党委和纪委的工作报告，讨论并提出意见建议。一天的时间难以对有关问题进行深入的研究和探讨，就是提出意见修改决议报告，也应有上下对应的若干来回。一天的时间不足以解决好问题，应从更广泛地实行民主出发，延长会期，切实达到党代会所要实现的听取意见、实现监督、作出决策的目的。
二是建立党代会常任制机构。正如人大在闭会期间有人大常委会主持工作，党代会闭会期间也应有一个机构负责管理、组织党代会的日常工作。试行中的乡镇党代会常任制缺乏这样的工作机构。乡镇党代会常任制的日常工作均由乡镇党委副书记负责、党委组织部门具体管辖，这样的管理体制实际上形成了党代会是党委领导下开展工作的机构，这有悖于党代会常任制的宗旨。党代会常任制的运行应有一专门机构负责，其主要任务是：组织党代表履行职责、开展工作；接受党代表提案并负责转交全委会；在全委会作出处理意见并落实具体人员负责整改后，负责审查验收整改结果；组织年会、重大议题讨论会等。
三是常任制运行向决策、监督倾斜。正如人大在闭会期间是一个权力机构、立法机构，其主要职责是发展完善法律制度，通过制定法律保障权力的正确运行。党代会作为党内的最高权力机构，在闭会期间其主要任务也应是监督权力的正确运行和保障权力决策的正确性和科学性。党代会常任制运行中应始终围绕这样两个方面，一是使决策活动民主化、程序化，二是使监督活动经常化、规范化。
四是为党代表提供政治、时间、物质和组织等保障。人代会代表是一个具有明确期限的资格，并在法律上赋予了其相应的政治权利，在实践中往往可以更多地行使其知情权、建议权、调查权等权利，各个部门对人民代表的权利也更多地予以认同。党代表还缺乏相应的认同。在党章等的制度规定中，应给予党代表开展工作所需要的权利保障，这些权利包括：(1)政治权利，即承认党代表具有一定的政治地位。(2)时间权利，党代表的工作单位保障党代表能拥有时间从事党务工作。(3)物质权利，党代表能够获得履行职责必要的各种经费。(4)组织保障，有关方面要为党代表开展工作提供组织上的支持。
5、改革议行合一体制，理顺党委会、全委会、党代会、党代表四者关系
现行的党代会制度实际上是党委会领导制度，党委会既是政策的制定者，又是政策的执行者。虽有党代会作为党内最高权力机构，但党代会四年召开一次，只讨论制定方向性原则性和一些重大的问题，几天的会议难以覆盖各项具体工作，各种具体的方针政策只能边实践边总结边制定，党委在日常的工作中自然就形成了“大权独揽”现象。实行党代会常任制，最重要的价值取向就是改变这种状况，使党委日常行权有策划机制、依靠机制，制约机制。党委在工作中需要作出决策时，可随时召开党代会。党代会在作为党委决策机构的同时，亦监督制约了党委的权力。
实行党代会常任制必须理顺党委会、全委会、党代会、党代表四者关系。
第一，党的代表大会是党内最高决策机构。凡属党内重大问题，如干部选拔、重大政策的决定，都必须经过党的代表大会讨论通过。
第二，党的全体委员会即全委会是党代会领导下的工作机构。全委会过去是决策机构，先转变为组织决策、贯彻落实决策的执行者。
第三，党委会是由党的全体委员会选举产生的全委会的领导机构。党委会成员由全委会选举产生(不排除可以进行书记直选)，负责领导全委会开展工作。(原党委会是党内各项工作的领导机构。常任制下的党委会，是党的代表大会的执行机构)。党委会带领全委会一班人，贯彻落实党代会的决议、政策。党委行权受党代会制定的制度监督制约，但并不是说党委没有主动性可言，党委可以通过其有利的地位和权力影响党代表。
第四，党代表对于党内重大事件享有知情权、参与权、决定权和监督权。党代表日常的行权活动在常任制机构的组织下进行，常任制机构严格按照运行规章行事，保障党代表的各项权利能够落到实处。
实行党代会常任制是我党领导体制的重大改革，对于这样一项关系重大的改革，其实质性的意义在于，改变权力由少数人控制，而使党的事业遵循绝大多数党员群众的意志。党的十六届四中全会再一次充分肯定了党代会常任制，表明党中央对党代会常任制的方向坚定不移。试行中遇到问题实属正常，深化试行最为关键的是党的有关章程和制度作出相应的安排，形成配套的体制机制，党代会常任制的试行必将结出丰硕的果实。