我国房地产税收征管体系建设研究--对上海、重庆房产税试点项目的思考_房产税论文

我国房地产税征管体系构建研究——对沪渝两市房产税试点的反思，本文主要内容关键词为：地产税论文,两市论文,试点论文,房产税论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       1998年以来，“房价高企”始终成为老百姓热议的话题，房地产税改革也一直受到广泛关注。为有效调控房地产市场，我国曾出台了一系列的调控措施，如“国十条”(2010年4月)、沪渝两市房产税试点(2011年)等，虽取得了一定成效，但仍不尽如人意。2013年2月20日国务院又推出了“国五条”，效果如何，有待实践检验。国家“十二五”规划纲要又明确提出，要“研究推进房地产税改革”，如何构建起一套适合我国国情且切实可行的房地产税征管体系，已迫在眉睫。

       一、我国房地产税征管现状

       在我国，房地产税是指一切与房地产经济运行过程有直接关系的税收，既包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和土地增值税等，也包括与房地产相关联的营业税、城市维护建设税、教育费附加、印花税、企业所得税和个人所得税等(见表1)。

       1.各环节征税情况

       (1)流转环节：包括开发和交易两个环节。开发环节征收的税主要有城镇土地使用税、耕地占用税、营业税、城市维护建设税、教育费附加和印花税等。交易环节征收的税主要有营业税、城市维护建设税、印花税、契税、土地增值税、企业所得税和个人所得税等。

       (2)保有环节。目前，保有环节征收的只有一种税——房产税。房产税是以房屋为征税对象，按房价或出租租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税，税率为从价计征1.2％和从租计征12％。房产税属于地方税，征税范围是城市、县城、建制镇和工矿区内经营性房屋或出租的房屋。

      

       2.存在问题

       (1)税种多，税负重。由表1可知，当前我国房地产税有11个税种，最高税率已达25％，且土地增值税为超额累进税率。另外，原有房地产税掺杂了个人所得税、企业所得税、土地增值税等，致使税制不清，征收困难。过多的税费，不仅推高了房地产的成本和价格，而且还导致国家税收政策难以发挥其经济杠杆的作用。

       (2)重流转，轻保有。当前房地产税11个税种中有8个税种为流转税，房屋保有环节成本几乎为零。同时只对经营性房产征税，免税范围较大，这不仅使我国房地产市场的投资性需求增加，推动房价的非理性上涨，而且阻碍了土地有偿使用市场的建立和发展。此外，开发商也会将流转环节产生的税负转嫁到消费者身上。这些本应由卖方支付的税收，却在交易过程中转嫁给了买方，推高了房价，从而使国家的调控政策发生偏离，最终无法发挥作用。

       (3)房产税在房地产税体系中所占比重过低，未成为地方财政收入的主要来源。2006年全国房产税征收额为5148047万元，占全国地方税收总收入的3.3％；2007年为5744210万元，占全国地方税收总收入的3.1％；2008年为6802766万元，占全国地方税收总收入的3.2％。可见，房产税占地方税收总收入的比例大体保持在3.2％左右，均低于30％，未成为地方财政的主要来源。

       (4)个别税种设置偏颇，房地产税制体系设置不尽合理。如城镇土地使用税以其土地占用面积征收定额税率，而不同地区集体土地、商业土地的差别难以显现，容易导致地方政府乘隙掠夺农民的合法土地出让金，导致城镇土地和农村土地“同地不同价”的现象出现。

       二、沪渝两市房产税试点实态

       针对我国房地产税制不合理的状况。2011年1月27日，国务院原则同意在部分城市开展房产税试点改革。2011年1月28日，上海、重庆两地政府宣布试点开征房产税，发布了房产税实施的有关细则，房产税试点改革正式拉开序幕。两地的改革方案有所差异，代表着房产税的两种不同的改革方向。

       1.试点政策对比

       (1)试点范围。上海的试点范围是市辖18个行政区；而重庆的试点范围为渝中区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、大渡口区、南岸区、北碚区、渝北区和巴南区(简称主城9区)。

       (2)课税对象。上海房产税的征收对象是2011年1月28日起上海居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房(包括新购的二手存量住房和新建商品住房)和非本市居民家庭在本市新购的住房。这说明沪版课税对象主要为“增量房”，实质为“增量税”，其目的为遏制投机炒房行为，稳定房价。重庆房产税的征收对象是个人拥有的独栋商品住宅、新购的高档住房以及在重庆无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套(含第二套)以上的普通住房。渝版课税对象主要为“豪宅房”，实质为“豪宅税”，其目的为抑制高端住宅消费，调节收入分配。

       (3)适用税率。上海暂按应税住房市场交易价格的70％征收，适用税率暂定为0.6％；对住房每平方米市场交易价格低于当地上年度新建商品住房平均销售价格2倍(含2倍)的，税率暂减为0.4％。可见，上海采用的是比例税率，在考虑了70％的评估率后，有效税率实为0.42％。重庆规定独栋商品住宅和高档住房建筑面积交易单价在上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍以下的住房，税率为0.5％；3倍(含3倍)至4倍的，税率为1％；4倍(含4倍)以上的税率为1.2％；同时规定，在重庆无户籍、无企业、无工作的个人新购第二套(含第二套)以上的普通住房，税率为0.5％。可见，重庆采用的是累进税率，税率为0.5％～1.2％不等。

       (4)计税依据。试点期间两市都是按照交易价格而不是评估价来计征。

       (5)优惠措施。上海按照人均面积60平方米免税，重庆存量别墅按每户180平方米和新购高档住宅按每户100平方米两个标准免税(见表2)。

      

       2.实施效果

       (1)遏制了房价上涨过快势头。根据《2011年12月沪渝两市新建商品住宅价格指数》列示，开征房产税试点后，上海各类新建商品住宅环比价格下跌了，虽然总体均价、90平方米及以下、90～144平方米和144平方米以上住宅价格的同比价格(与2010年12月试点前的房价相比)分别上升了1.8％、3.7％、2.3％和1.1％，但是上升的趋势与前两年相比明显减弱。而重庆新建商品住宅环比价格均下跌，与2010年12月相比的价格大部分都下跌，总体价格下跌0.6％，90～144平方米住宅价格下跌0.5％，144平方米以上住宅价格跌幅最大，为1.9％。大户型和高档住宅价格下跌幅度比较明显，只有90平方米小户型普通住宅价上升了1.4％。

       (2)增加了地方财政收入。截至2011年年底，上海认定应征房产税住房7585套，每套房年均应纳房产税税额约4504元，全年房产税收入约为0.68亿元，同年上海本级财政收入总额为3429.8亿元，房产税收入占本级财政收入0.02％。重庆主城区房产税应税住房有8563套，建筑面积210万平方米，建筑均价10992元/平方米，对居民住宅征收税款约1亿元，同年重庆本级财政收入2908.8亿元，房产税占本级财政收入的比重为0.03％。

       (3)房产税收入进行了再分配。2011年上海建设了22万套1500万平方米左右的各类保障性住房。2011年重庆公租房开工建设量达到1425万平方米，约21.92万套。可见，沪版对多套新购住宅的征税和渝版对别墅等高端住宅的征税，本身就是将高收入者的财富集中到政府手中，再由政府进行财富再分配。尤其是用于保障房建设和公租房等民生工程建设，起到了“抽肥补瘦”的效果。

       3.存在问题

       以上分析可以看出，在试点中两市征收的房产税发挥了调控房价、增加地方财政收入、为保障房建设“添砖加瓦”的效应，但仍存在以下问题：

       (1)税基较窄。以前的大范围的普通存量住宅，两市均没有纳入征税范围，一方面使得房产税的税源贫乏，另一方面造成以2011年1月28日为界限的存量住宅与增量住宅所有者之间的税负不公。

       (2)计税依据不科学。由于缺乏房地产评估技术系统的支持，两地的房产税计税都依据交易价格而不是评估价格，尤其是重庆对存量独栋别墅按照多年前的交易价格计算征收，与市场价格严重背离。

       (3)税率偏低。上海基本按照0.6％的税率和70％的评估率，即0.42％的有效税率征收，重庆大多按照0.5％的税率征税，低于国际1％的平均税率。

       (4)免税面积较大。上海对本地居民家庭购置的第二套及以上住房纳入了应征范围，但是首先扣除人均60平方米，扣除之后，再对超面积部分征税，一个三口之家的免征面积为180平方米，基本征不到税。

       三、我国房地产税征管体系新构想

       上海和重庆两市开展房产税试点工作已两年有余，虽取得了一定成绩，但结果仍差强人意。为完善我国的房地产税制建设，综合考虑我国基本国情及国家的宏观经济目标，并借鉴国外的经验，在房地产税收的征管方面，笔者设想如下：

       1.规范和简化流转环节税制

       (1)规范税外费，逐步变费为税。清理各种不合法、不合理的收费项目，以减轻纳税人的税外负担；同时，将种类繁多的费用规范化，并逐步纳入到房地产税体系中，杜绝乱收费。

       (2)削减税种，避免重复征税。房地产流转环节的税有10种，重复征税现象严重，本着“简税制、宽税基、低税率”的原则，应削减流转环节税种，以减轻纳税人的税负，降低征税成本。

       2.加强保有环节房产税征管

       (1)扩大房产税征收范围。房产税的征收范围应逐步扩大到所有由国家和集体控制的房产。目前我国房产税的征税区域仅限于城镇，不包括农村。我国农村目前存在大量的非生产用住房，不利于国家农业的发展和税收制度的完善，所以征税范围应进一步扩大至农村，实现城乡税制一体化，消除房地产二元税制，以确保国家税收制度的公平合理。但学校、公园、宗教的房产应免税。城镇的征税范围应由原来的只对经营用房产征税扩大至对自有居住用的房产也要征税。特别是对于高档乃至豪华的房产更应该增加必要的税收调节措施，从而进一步缩小贫富差距。把存量房纳入征税范围，增设“空置住宅税”。同时，目前我国存在大量空置房，这使得房地产市场的调节政策难以有效发挥作用。基于此，可以借鉴国外相关经验，设置“空置住宅税”为地方税种，针对空置住房超过规定期限的住宅所有人征税，税率也根据空置年限的不同而逐年递增。这样会增加投资炒房者保有房产的成本，打击非法囤房行为，可有效遏制投机性购房，以遏制房价。

       (2)税基评估，慎用交易价。沪渝两地都是以房产的市场交易价格为计税依据的，这种税基的设定会导致阴阳合同的出现。而以房产评估价值为计税依据并配以一套合理的受到严格监督的价值评估程序，对房产价值定期进行评估，则可以保证税收基于房产真实价值，能在一定程度上减缓房价上升的趋势。

       (3)提高税率，采用阶梯税率。上海2011年针对居民新购第二套住房的房产税税率分为0.4％和0.6％两档，而国际上实施房产税的国家中，房产税税率一般在1％至3％之间。试点税率明显偏低。因此要使房产税成为地方主要税源，应提高税率。同时，要结合中国实际，按照房屋的性质采用不同的比例税率，建议普通住宅税率为1％，拥有多套而闲置的房屋、豪宅和高档公寓可以按照面积或单价施行1.5％～3％的阶梯税率。

       3.完善房地产税征管的相关配套措施

       (1)打造地方性主体税种，加大房产税征缴力度。由中央政府规定房产税是否开征、开征的区域、税率的上下限等原则性的要求，由省级政府规定具体的实施办法、税率、税收减免政策等，打造地方性主体税种，使房产税成为地方政府的大宗和稳定的税收来源，缓解基层政府的财政困难。

       从上海、重庆房产税的收缴情况来看，收缴难度较大。因此，要注重税收法制建设，依法治税。如在催缴房产税时建立定期邮寄催缴信函，并归档个人缴税信誉度资料，漏缴或迟交将影响个人贷款、购房和售房等相关事项的办理，并以此作为对个人信用度的评价。对经过多次催收，两年以上拒不依法纳税的实施税收强制执行措施，书面通知其开户银行从其存款中扣缴税款，或者扣押、查封、依法拍卖房产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款，并降低信息系统中的个人诚信等级。

       (2)攻克技术壁垒，加快信息化系统建设。由中央政府负责建设住房档案信息管理系统、个人收入诚信系统和房地产价格评估系统的信息化建设，或由住建部负责框架设计，由省级政府负责系统建设，最后整合实现全国联网。北大林肯土地政策与城市发展研究中心研制的批量评估技术已经普遍应用于二手房交易契税计税价值核定，相对于按照申报价值征税，前者有效遏制了“阴阳合同”等偷税漏税违法行为，增加地方财政收入。这一技术也可以应用于存量房房产税。遵循评估机构和征收机构分离的原则，可以在地方税务局之外单独设立房产评估机构，也可以在地方税务局内部设立独立于征收机构的房产评估机构。评估员必须持有房地产估价师资格证才能上岗，并要经常接受职业后续教育培训。地方政府应制定详细的房屋产权登记信息管理制度，并对登记在案的房地产通过计算机加以存档管理，为税务机关掌握房地产税收的税源提供全面支持。房屋产权登记不但要登记城镇地区的应税房产，而且要把农村符合应税条件的房产逐步纳入到应税范围中。

       (3)做好加减法，加快税种整合。对房地产税收体系应进行有增有减的改革。首先，将现行房产税和城镇土地使用税合一；其次，在普遍开征房产税的同时，对房地产开发和交易环节的个别税种如营业税、土地增值税、个人所得税、契税、印花税进行调减，比如土地增值税由于和所得税的计税依据重叠，征收成本较高，实践效果不理想，可以取消。最后，条件成熟时，对房地产开发交易环节和持有环节的税种进行整合为物业税或房产税，并开征房产税的辅助税种——遗产税和赠与税。

       (4)开征土地“持有税”，减少土地囤积。地价过高是造成房价居高不下的重要因素，为减缓地价上升，还可以征收“土地持有税”。在我国目前土地资源紧张的情况下，仍有一些开发商在利益的驱动下大量囤积土地，推动了地价的上升。为了提高土地使用效率，加快房产开发进度，保证土地供给，地方政府可以对房地产开发商征收“土地持有税”，即按照其占有土地的当年市场评估价值的一定比例征税。征收日期从取得土地起到商品房出售完止。受到相关税收的制约，房地产开发企业将迫于持有成本压力，减少囤地而加快房产开发速度，同时开发商为了加快售房速度采取的降价、打折等促销手段也将有助于降低房价。

       (5)规范税收流向，真正做到“用之于民”。房地产税征收和资金去向要公开透明，每年的房地产税收入和资金用途要在网上公示，接受群众和媒体的监督。同时，要充分利用好房地产税收入，建设一批高质量、广覆盖、成本低的廉租房和经济适用房，以解决中低收入群体的燃眉之急，削减贫富差距，真正做到“取之于民，用之于民”。

       (6)扶植实体产业，抑制投机性需求。据权威机构调查，房价暴涨时期正是制造业出现困境和下滑的时期。实体产业平均利润远少于和慢于房地产业，众多企业甚至国有企业涌入房地产业，更多资金流向房地产，银行也将贷款资金从实体产业转向房地产业，实体产业愈发艰难。同时，由于房产和地产是稀缺的公共资源，投机性投资将挤占刚性需求。在发达的市场体制下，对于住房投机炒作都有严格限制。如德国房价在2000～2010年10年内只上涨10％，就是因为有严格的税收制度限制房地产投机炒作；美国95％以上的居民只购买一套住房，很少有居民会购买两套以上住房，这些都源于美国住房税收的调控。

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