劳动教养制度的改进方案，本文主要内容关键词为：劳动教养论文,制度论文,方案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
劳动教养制度是一个争议很大、倍受非议的制度，甚至有部分学者对其存在的基本依据提出置疑，理论界和实务部门都有人持废除它的立场。我们认为，劳动教养制度尽管存在许多不合理的地方，但是从其产生和发展的历史轨迹以及其所发挥的正面功能来看，它应当说还是有其特定的历史地位和存在的相对合理性，因此，我们仍然主张有条件地对其进行改进和利用，克服缺陷，发挥所长。基于这种立场，本文提出改进劳动教养制度的基本设想。
我们认为，在现代法治背景下研究劳动教养制度的改进方案，首先必须确定一个基本的理念，这就是：劳动教养制度的设计必须以个人权利本位原则、正当程序原则、司法审查原则、司法中立原则、控审分离原则、参与与辩护原则等一系列原理原则为指导，切实坚持司法公正，以确保基本人权为第一价值目标，兼顾控制犯罪滋长，维护法治秩序的社会需要。只有如此，才可能使劳动教养制度的设计符合世界法治潮流，促进我国犯罪防控对策法治化以及整个国家运行机制的法治化。
一、总体设想
在进行劳动教养制度立法设计时，我们必须注意到一个问题，即除劳动教养外，我国目前还存在着几类非司法性的强制措施和制度，涉及到限制和剥夺公民的人身自由。主要包括收容教养、收容教育、强制医疗、强制戒毒、工读教育。从我国的法治建设特别是刑事法治建设的大背景出发，存在于上述措施中的法治化和人权问题的普遍性和严重程度，不亚于劳动教养制度。因此，把我国涉及公民个人基本人权的行政强制措施和制度全部纳入法治化的轨道，这对于我国的法治建设特别是刑事法治建设、社会的文明与进步具有根本性的意义。在进行劳动教养制度立法时，需要对这一揽子问题通盘清理，一并解决。否则，劳动教养制度的问题解决之后，上述措施又将取劳动教养制度而代之，成为西方国家和国际人权组织批判和攻击中国人权状况的口实。比如，国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》第2条规定：“对有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、地址，来历不明的人，或者有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需收容查清罪行的人，送劳动教养场所专门编队进行审查。”从此，收容审查制度成为公安机关刑事侦查工作中最为广泛适用的强制措施，它的性质也由国务院制定的行政强制措施异化为刑事强制措施。由于该《通知》对收容审查的对象规定得极为概括、笼统、不具体，“有轻微违法犯罪行为”可谓包罗万象。实践中，公安机关对收容审查制度的运用缺乏节制。再加上该《通知》未明确规定收容审查的期限，实践中，对有轻微违法犯罪行为的人关押数月，甚至数年的现象屡见不鲜，司空见惯。并且，收容审查的审批机关即办案的公安机关，不受任何司法审查的限制，其结果是公民的自由和权利受到严重的侵害。收容审查制度成为西方国家和国际人权组织批判和攻击我国人权状况的靶子。1996年修改《刑事诉讼法》，取消了收容审查制度，刑事司法领域侵犯人权的状况有所好转，但劳动教养又取收容审查而代之，劳动教养又担当起收容审查的历史重任，而成为“二收审”。
应当说，存在于收容教养、收容教育、强制戒毒、强制医疗、工读教育等限制人身自由的行政强制措施和制度中的人权问题，相对于劳动教养制度而言，更为突出。首先，这些措施的对象更宽泛，行为范围更广，性质更复杂，界限更模糊。其次，这些措施涉及的部门单位更多，并且在实际运作中，部门单位之间更多体现的是协作和配合，而不是制约。第三，这些措施在法治意识和法治水平及其可能遇到的障碍等方面，较之劳动教养制度有过之而无不及。至少劳动教养在公安机关决定之后，是由另外的专门机关——司法行政机关领导下的劳动教养所执行，虽然两家的关系也是分工和配合，但制约或多或少还是有的。至于另外几种措施多是公安机关一家包办。并且，劳动教养还有多层次的审查审核，还有聆询、回避、合议等程序和制度的限制，虽然这些程序和制度要保证案件的公正还远远不够，但另外的几种措施却连这些程序也没有，执法的随意程度可想而知，对人权的保障实在令人堪忧。所以，对这些措施存在问题的解决同劳动教养制度一样，都是提高中国社会管理的文明程度、法治水平以及人权保障等方面的现实问题，也是履行中国在已经加入或签署的有关国际人权公约中的义务的必然要求。因此，即使抛开国际人权斗争的需要，只从中国自身的民主法治建设和社会文明进步的需要来看，对收容教养、收容教育、强制医疗、强制戒毒、工读教育等行政强制措施的问题，也应当抓住劳动教养制度立法这一契机，通盘考虑，一并解决。再者，这几项行政强制措施存在问题的解决，在劳动教养立法中一并解决也有可行性。对解决方案和具体制度设计的框架提出如下提议：
1.废除刑法犯罪概念中的定量因素，即可将劳动教养适用对象中的有轻微犯罪行为，尚不够刑事处罚的人纳入刑罚处罚的范围；
2.制定《保安处分法》，创设预防拘禁处分，将收容教养和强制医疗纳入保安处分体系，将劳动教养对象中违反治安管理，屡教不改的，以及收容教养和强制医疗两项行政强制措施的适用对象纳入保安处分的范围。预防拘禁处分的对象为违反治安管理，屡教不改的。收容教养对象为2类：一是《刑法》第17条第14款规定的“因不满16周岁不予刑事处罚的”，实施了犯罪行为的未成年人；二是无监护人或监护人无监护能力而长期流落社会，屡次作案危害治安的未成年人。强制医疗对象为3类：一是实施了犯罪行为的无刑事责任能力或者限制刑事责任能力的精神病患者；二是吸毒成瘾的人；三是有卖淫嫖娼行为又有性病的人。
同时，在《保安处分法》中设附则，明确废除劳动教养制度，取消强制戒毒、收容教育、工读教育3项行政强制措施。
二、将轻微犯罪行为人纳入刑罚范围
由于我国刑法的犯罪概念中有定量因素，即在《刑法》总则犯罪总论中，第15条规定了犯罪概念，末了“但书”规定：“情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”；在《刑法》分则罪刑各论中，相当多的条文有“数额较大”、“后果严重”、“情节恶劣”等定罪限制。并非只要实施了刑法禁止的某一危害行为就可以构成犯罪。对我国刑法犯罪概念的定量因素，曾经被认为是我国刑法的一种独创。现在看来，犯罪概念中的定量因素有利有弊。在分析正面效应时，我国学者指出，犯罪概念包含定量因素可以适应我国治安三级制裁体系——刑罚、劳动教养和治安处罚的结构要求。我国法制以社会危害程度为轴心，把反社会的行为分为犯罪、需要劳动教养的罪错和违反《治安管理处罚条例》的一般违法行为。刑法只规定犯罪，违反治安管理的行为虽然具有一定的社会危害性，但未纳入刑法的视野，不受刑法调整，刑事法网粗疏。社会治安采取三级制裁体制——刑罚、劳动教养和治安处罚。由于我国刑法只调整具有严重危害性的犯罪行为。因此，最能体现社会危害程度的定量因素便很自然地被引入到犯罪概念之中。而且从司法实践的角度看，这种界定犯罪的方法也便于划分罪与非罪的界限，不致于造成社会治安三级制裁体系结构的混乱。(注：储槐植著：《再论我国刑法中犯罪概念的定量因素》，载《法学研究》2002年第2期。)但是，从另一个角度看，犯罪概念中的定量因素，对于划分各种治安制裁方法来说，不是利而恰恰是弊。在某种意见上说，犯罪概念的定量因素成为我国刑法的一个结构性缺陷，定量因素的载体只能是行为造成的客观损害结果，这一点决定了我国刑法奠基于结果本位，重客观行为而轻主观人格的格局。现在，对犯罪概念中的定量因素进行了全面反思，我们可以看到，“情节显著轻微”的规定虽然在处理一些个别的、特殊的不应认定为犯罪的情况时，具有一定的作用，但因为这一规定过于原则、适用范围不明确，容易造成认识上的分歧，也会造成适用不当，影响严格执法，违反立法本意的后果。因此，有的学者主张删去刑法总则犯罪概念中关于“情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”的规定和刑法分则中的定量因素。(注：王尚新著：《关于刑法情节显著轻微规定的思考》，载《法学研究》2001年第5期。)由此可见，犯罪概念的定量因素虽然能够缩小犯罪圈，缩小刑罚的适用范围，但却容易引起各种制裁措施之间衔接上的困难。尤其是由于犯罪的认定以某种客观损害结果为法律标准，那些没有达到法律标准的危害行为仍具有一定程度的危害性，这些行为在世界各国一般都做犯罪处理，在我国作为非罪处理，但为了与治安处罚衔接，就在治安处罚和刑罚之间创设劳动教养。从这个角度看，劳动教养具有一定的刑罚性质。
因此，我们主张取消犯罪概念的定量因素，降低犯罪标准的下限，对轻微犯罪的行为人的处罚刑罚化。这样可以克服刑法的结构性缺陷，用刑罚取代劳动教养的大部分功能，实现大部分劳动教养刑法化。另一部分则保安处分化。
不少人反对这种主张，其主要理由是，取消犯罪概念中的定量因素，会扩大犯罪圈，扩大刑法打击面，使目前相当多未作犯罪处理的人被打上犯罪的烙印，贴上犯罪的标签，造成他们回归社会困难。
但是，我们认为，这样做虽然会扩大犯罪范围，但不会扩大打击面。首先，目前的劳动教养在官方的统计中与定罪判刑一样都是“打击”。其次，目前适用劳动教养的轻微犯罪如果适用刑罚，处罚的结果肯定要比劳动教养处罚的强度要轻，相当多的人会被单处罚金，或者判处管制，或者判处拘役、短期徒刑而被宣告缓刑，从而不被剥夺人身自由。即使被判处拘役、短期徒刑而未被宣告缓刑，剥夺自由的期限也肯定比目前的劳动教养期限短。目前一些违法犯罪人员宁愿被判刑，也不愿被劳动教养这一现实不正可以证明这一点么?再次，以对目前适用劳动教养的轻微犯罪人适用刑罚，会让他们打上犯罪烙印，贴上犯罪标签，造成他们回归社会困难来作为反对理由是不成立的。现在社会上对因犯罪判处过刑罚的人在很大程度上确有歧视和偏见，但这种歧视和偏见对没有判处刑罚而只被劳动教养的人有丝毫的减轻吗?在社会公众心目中劳动教养同劳动改造是没有区别的，也很少有人去关心劳动教养和劳动改造在法律性质上的区别。在社会公众心目中，反正这些人都是“进去过的”。
再者，取消犯罪概念中的定量因素，也利于我国刑法体系与世界各国刑法的接轨。世界各国刑法对犯罪几乎都采用立法定性、司法定量的原则。
三、以立法形式确立保安处分制度
保安处分，是国家刑事法律和行政法规所规定的，对实施了危害行为的无责任能力人、限制责任能力人以及其他有相当人身危险性的人所采取的，替代或者补充刑罚而适用的，旨在消除行为者的危险状态，预防犯罪，保卫社会安全的各种治疗、矫正措施的总称。保安处分的创设目的在于预防犯罪和防卫社会。因此，保安处分在犯罪预防体系中占有重要地位。西方的保安处分，是西方刑法学发展的积极成果之一，是刑法人道化、科学化、现代化的标志。保安处分与缓刑、假释制度合称刑罚合理化道路上的“三驾马车”。(注：苗有水著：《保安处分与中国刑法发展》，中国方正出版社2001年6月第1版，第1页。)保安处分的观念可以追溯到古罗马时代，在古罗马法中，有关于疯狂病发作的成年人杀害其生母应如何处分的讨论。因为疯狂病人缺乏受刑能力，对其适用刑罚，难以收到威慑的效果。因而需要采取保护、治疗等监护措施，以保障社会安全。这种以防卫社会为目的，有别于刑罚的监护措施，实际上具有现代保安处分制度的雏形。(注：陈兴良著：《保安处分的理论考察》，载《四川大学法律评论》2002年卷。)
(一)保安处分制度的理论与实践
近代意义的保安处分是资本主义发育成熟并正在迈向金融垄断的新时代，犯罪浪潮席卷西方社会，刑事古典学派的理论面临严峻挑战的背景下产生的。西方国家自由资本主义逐渐向金融垄断资本主义经济过渡，是保安处分产生的经济根源。原始社会和奴隶社会，对犯罪惩罚形式是野蛮、无节制的同态复仇。进入封建制度社会后，国家强调对社会的控制，否定了血亲复仇的合理性，而采用残酷的刑罚镇压犯罪。到了欧洲启蒙思想时代，以意大利著名刑法学家贝卡利亚为代表的刑事古典学派在否定罪刑擅断、刑罚残酷的基础上点燃了近代刑罚文明之火，宣示了报应刑时代的到来。报应刑学说是与自由资本主义时期的社会经济关系相适应的。19世纪下半叶，西欧各国完成了产业革命，自由资本主义逐渐被垄断资本主义所取代，社会的法律价值已由过去完全侧重个人利益保护转向兼顾社会整体利益。在个人利益与社会整体利益相冲突时，不再纯粹维护个人利益，而是对个人利益加以应有的限制以维护社会整体利益。正是在这种价值观念转化的大背景下，注重社会防卫实效，讲求目的性和灵活性的教育刑理论和保安处分制度应运而生。
近代意义的保安处分是由德国著名法学家克莱茵首倡的。克莱茵认为，在刑罚之外，对行为人的犯罪危险性加以评价，其危险不属于恶害性质时，可以科处保安处分。所谓不属于恶害性质，是指主观上缺乏罪过，难以予以伦理上的非难，例如精神病人等。但同时克莱茵认为，对一定的犯罪人虽然适用了刑罚，但另附以保安处分也是可以的，只不过应该把保安处分看成是刑罚执行上的内容。(注：甘雨沛、何鹏著：《外国刑法学》，北京大学出版社1985年版，第601页。)从这个意义上讲，克莱茵实际上是把保安处分视为刑罚的补充措施，同时在一定程度上把保安处分与刑罚连结起来。克莱茵的思想在当时《普鲁士法》中得到体现。18世纪末到19世纪初，刑法之不法后果体系(刑罚体系)是由纯报应刑罚、纯保安处分和保安刑罚组成的。这种保安处分制度当时受到报应刑论者的抨击。在当时报应主义与自由主义盛行的社会背景之下，保安处分制度未得到发展，而是让位于报应刑罚。
随着19世纪教育刑思想的兴起，保安处分制度再次受到重视，尤其是有关国际刑法会议对保安处分制度的发展起到了极大的推动作用。多次国际刑法会议对少年犯、累犯、精神障碍者、流浪者等的处罚作了广泛讨论。特别是1910年华盛顿会议通过决议认为，对少年犯须加以迁善教育，应将习惯犯、常业犯与普通犯加以区别，对感化应进行改良，地方慈善机构受政府委托可以监督假释者，对游荡无职业者应该令其工作，对酗酒者进行治疗等，这次会议使保安处分制度的发展取得了长足的进步。国际刑法统一会议于1928年在罗马召开，对保安处分的发展具有重要意义，会议的决议中有关保安处分条文达15个之多，这些条文就保安处分的若干中心问题，如保安处分与刑罚的关系，保安处分与缓刑的关系，以及保安处分的性质、渊源、效力等均作了极为明确的规定。(注：陈兴良著：《保安处分的理论考察》，载《四川大学法律评论》2002年卷。)在有关国际会议影响下，各国开始进行保安处分立法，把保安处分系统地规定在刑法典中，作为刑罚的替代或补充措施。1893年，瑞士刑法学家斯托斯率先将保安处分运用于刑事立法，由他负责起草的瑞士刑法典草案(斯托斯草案)，首开现代保安处分制度化、法律化的先河。此后，保安处分相继被各国采用，影响极为深远。从各国立法例看，保安处分有两种模式：(1)一元制，即在刑法中只规定保安处分，不规定刑罚，实际上是否定刑罚，以保安处分取代刑罚。1921年的意大利刑法预备草案(菲利草案)、1922年和1926年的《苏俄刑法典》均采用此制。(2)二元制，即在刑法中既规定刑罚，又规定保安处分。此制中又有两种立法制：其一是在刑法中同时规定刑罚和保安处分，现行的瑞士和意大利的刑法典即采用此制；其二是在刑法典中规定刑罚，在单行刑法中规定保安处分，现行的日本刑法即采用此制。
保安处分以特殊预防为目的而设立，是对非刑罚所能改善者而增设的特殊处分，用以弥补刑罚特殊预防的不足，虽说可能收到一般预防的效果，但一般预防不是保安处分设立的目的。保安处分注重改善适用对象，预防犯罪，因而并不像刑罚那样注重剥夺适用对象的权利，也不像刑罚那样具有伦理非难的性质。有的保安处分完全是保护性措施，有的虽有一定强制性，但只是通过矫治、感化、医疗等方法，根除他们可能犯罪的因素，预防犯罪或再犯。保安处分适用的基础是人身危险性，即实施犯罪的可能性或者再犯的可能性。刑罚的基础是责任，保安处分的基础是性格的危险性。对尚未犯罪但有犯罪危险的人或者犯罪后受到刑罚处罚但有再犯危险的人，都可适用保安处分。
国外保安处分的对象是法定条件的以下几类人：(注：马克昌主编：《刑罚通论》，武汉大学出版社1999年4月第2版，第760页-第761页。)
(1)实施了危害社会行为的无责任能力人，如不够刑事责任年龄的未成年人，精神病人；
(2)实施了犯罪行为的限制责任能力人，如心神耗弱人；
(3)实施了特别危险的犯罪，虽受到刑事处罚，但有再犯危险的人，如累犯、常习惯犯；
(4)所实施的行为不论是否构成犯罪，由于染有恶习或传染病，可能犯罪或再次犯罪的人，如吸食毒品者、患有性病卖淫者。
国外的保安处分主要有以下几种：
(1)监护隔离处分。适用于无责任能力人或限制责任能力人，包括精神病人和未达到刑事责任年龄的人。
(2)禁戒矫正处分。适用于酗酒、吸毒、卖淫或有其他恶习的人。
(3)强制劳作处分。适用于有劳动能力而好逸恶劳的乞丐、懒汉、流浪者、赌徒等。
(4)预防拘禁处分。适用于累犯、常习犯或其他有特殊危险，可能进行重大犯罪活动的人。
(5)观察保护处分。适用于少年犯、缓刑犯、假释犯等。
(6)善行保证处分。适用于人身危险性较小的人。
(7)没收物品处分。适用于违禁品，诱人犯罪物品，犯罪工具，犯罪所得财物。
(8)更生保护处分。通过社会各方关心、教育和帮助，使犯罪人回归社会。
世界各国保安处分奉行不定期原则，即刑法对保安处分的期限不作绝对规定。对具体受处分者处分期限的长短以消除其人身危险性的难易程度为转移。这一原则是由保安处分的基本适用条件——人身危险性决定的。人身危险性的预测尽管是以违法行为及行为人的平素表现为客观基础，但这种预测不可避免地带有一定的猜想性质。尤其对危险性程度的判断不可能达到精确的地步。同时，危险性程度一直处于一个变化的状态，因而对于与危险性程度紧密联系的保安处分期限就不能由刑法事先予以硬性规定，而只能交由裁判机关或执行机关灵活掌握。如果立法上设定完全确定的处分期限，就是将变化着的内容装入不变的框子里，处分灵活性必然遭到破坏，从而影响保安处分合目的性和合理性的发挥。
保安处分的不定期可以分为两种：一种是绝对不定期，即刑法对保安处分的上限和下限完全不予以限定，把处分期限绝对地委托给法官自由裁量；另一种是相对不定期，即刑法对保安处分的上限或者下限做出原则性规定，法官一般在法定幅度内进行裁量，但在特别情形下可以依法定条件突破规定期限。相对不定期又可以分为3种立法方式：一是只规定一个最高处分期限；二是既规定最低处分期限又规定最高处分期限；三是只规定一个最低处分期限。绝对不定期制度过分灵活，易于造成保安处分定量上的失控，有违人权保障精神，德国纳粹时期就是采用的这种制度。属于只规定最高处分期限的立法，例如英国《犯罪预防法》规定保安处分最高期限为10年，台湾刑法规定的感化教育处分、监护处分期限最高为3年，《德国刑法典》规定：“收容于戒瘾机构的不得超过2年；第一次交付保安拘禁的，不得超过10年”。属于既规定最低处分期限又规定最高处分期的立法，例如《德国刑法典》规定行为监督的期限最短为2年，最长为5年，法院可以缩短最高期限。属于只规定最低处分期限的立法，例如《意大利刑法典》规定：“农园惩治所或劳动所之最短收容期限为1年，对常习罪犯为2年，对职业性罪犯为3年，又有犯罪倾向的人为4年”。
(二)我国保安处分制度的立法设想
在我国过去很长一段时期的政治语境中，保安处分被视为资产阶级残酷统治和压迫无产阶级的工具，所以一直受到鄙视。再加上，保安处分在二战期间被德国纳粹当局恶为利用的历史，让很多学者至今对它存有戒心。在我国现行法律制度中有保安处分性质的措施和制度，只是其保安处分的名份一直以来都未得到承认。收容教养措施、强制医疗措施(对违反治安管理又屡教不改的人实行的)、劳动教养、以及收容教育、强制戒毒、工读教育等措施和制度在某种意义上都具有保安处分的性质。所以，我们大可不必对保安处分忌讳和回避，而应当直面现实，并用立法的方式对我国现行的具有保安处分性质的行政强制措施或制度进行全盘整理，修改完善，一并纳入保安处分体系。通过制定《保安处分法》，解决这些限制和剥夺人身自由的行政强制措施和制度的法律依据欠缺的问题，使保安处分制度符合法治原则的要求。
1.保安处分措施的种类设计。
笔者认为，中国的保安处分措施可以包括预防拘禁处分、收容教养处分和强制医疗处分3种。
其一，预防拘禁处分。把现行劳动教养制度适用对象中，违反治安管理，屡教不改的那一类人归为预防拘禁处分的适用对象。由于这项处分适用的对象是一类人，因此，立法时一定要注意明确对有哪些行为而屡教不改的适用这项处分。对这些行为一定要有穷尽地明示列举，不能在条文中出现“等行为”的字样。同理，对“屡教不改”也应当有明确界定，即“以前因什么行为，受到多少次什么处罚，在多长时间内，又有什么行为才能够给予预防拘禁处分”应当具体明确。如果要考虑适应将来形势发展，有必要新增适用对象而必须保留兜底条款，那么兜底条款应当明确规定：“有全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律规定的其他应当给予预防拘禁处分的”。不能在法律条文上开“天窗”或“缺口”。只有这样才能避免下阶位法规、规章、司法解释或其他规范性文件随意突破预防拘禁处分的适用对象和范围，任意设置预防拘禁处分。也才能保证预防拘禁处分符合处分法定原则中的明确性、具体性的要求。否则，预防拘禁处分制度又将重蹈现行劳动教养制度下阶位法规、规章、司法解释或其他规范性文件任意增加适用对象，严重侵犯人权的覆辙，预防拘禁处分又将取劳动教养而代之，成为西方国家和国际人权组织批判和攻击我国人权状况的靶子。最终，我们对劳动教养制度法治化的一切努力都将化为乌有。
其二，收容教养处分。适用对象有两类：一是《刑法》第17条第4款规定的“因不满十六周岁不予刑事处罚的”实施了犯罪行为的未成年人；二是无监护人或监护人无监护能力而长期流落社会，屡次作案危害治安的未成年人。
其三，强制医疗处分。适用对象有3类人：一是实施了犯罪行为的无刑事责任能力或者限制刑事责任能力的精神病患者；二是吸毒成瘾的人；三是有卖淫嫖娼行为又患有性病的人。
需要说明的是，即使在西方法治国家，我国现行劳动教养和其他几种限制和剥夺人身自由的行政强制措施和制度的适用对象除极个别外，都是需要国家采取相应的法律措施予以处置的。那么，按照以上保安处分实体立法的设计方案，只创设3种保安处分措施，能否涵盖这些措施和制度的适用对象?答案是肯定的，理由如下：第一，现行劳动教养制度的适用对象可以分为两类，一类是违反治安管理，屡教不改的纳入预防拘禁处分；另一类是构成犯罪，不够刑事处罚的已通过取消犯罪概念中的定量因素而归入刑罚范围。这样，现行劳动教养制度的适用对象就“各得其所”了。第二，现行的工读教育措施因其适用对象可以纳入收容教养措施的一种适用对象——无监护人或监护人无监护能力而长期流落社会，屡次作案危害治安的未成年人——而废除。第三，现行强制戒毒措施因其适用对象归入强制医疗措施而废除。之所以要将吸毒成瘾的人纳入强制医疗措施的适用对象，是因为对吸毒成瘾者而言，最初吸食时是有过错的，但染上毒瘾后，他们吸食毒品的行为在一定程度上变成了生理行为，难以用理智控制。对他们的关怀应落脚在医疗上，而不应突出措施的惩戒性质。第四，现行的收容教育措施，因其适用对象中的一部分即有卖淫嫖娼行为又患有性病的人纳入强制医疗措施的适用对象而废除。
这样现行的劳动教养、收容教养、收容教育、强制医疗、强制戒毒、工读教育6种行政强制措施和制度的适用对象就几乎全部包含在刑罚和3种保安措施当中了。
还有一个问题没有得到解决，即患有性病的卖淫嫖娼人员适用强制医疗措施，那么现行收容教育措施的另一部分适用对象即未患性病的卖淫嫖娼人员(占卖淫嫖娼人员的绝大多数)就不管了么?的确如此。首先，一般说来，卖淫嫖娼往往是行为人受经济利益驱动或者性欲引诱的结果，这些人很有再犯倾向，但是卖淫嫖娼无论情节多么严重，其行为本身并不能构成犯罪。即使再犯，也不能归结为有犯罪危险。因此，对其采取限制、剥夺较长时间人身自由的强制措施，道理上有些说不通。其次，政府对个人私生活领域的干涉越来越少，已经是一个世界性的潮流。这是社会进步的必然趋势，也是人类解放自己的成果。从本质上讲，卖淫嫖娼都是公民个人生活方式的自由意志选择的结果，是公民个人之间的一种合意行为，并不损害第三人的权利和自由，对这种私人性的违法行为，法律应当适应世界潮流和人类文明进步的趋势，表现出应有的宽容。再次，卖淫嫖娼能够促进社会财富的再分配，加快民事流转，也能为大量的无业妇女提供工作岗位和谋生手段，减轻社会的就业压力，同时也可以让她们积累资金，以便日后谋求其他正当和高尚的职业。最后，我们再看现实情况，一直以来，对卖淫嫖娼采取“严厉禁止”的政策，但从改革开放至今20多年的实践看，“严厉禁止”的结果是卖淫嫖娼在中国大地上已呈燎原之势，我们不能不对“严厉禁止”政策的效果进行反思。因卖淫嫖娼被收容教育和劳动教养的人绝大多数是身处社会最低层的妇女，她们在社会中属于弱势群体，对她们剥夺人身自由，有多少正当性可言呢?目前中国社会性病特别是艾滋病蔓延的情况十分严重，与卖淫嫖娼在法律上处于违法地位，在实际生活中处于地下状态的现实关系密不可分。所以，为了维护国家法律应有的尊严，为了保障国民健康，应当将属于个人私生活领域的卖淫嫖娼合法化，为目前我们所称的“卖淫妇女”正名为“性服务工作者”，采取登记、纳税、检查卫生、划定红灯区等办法进行规范才是理性和明智的选择。
这又引出了另一个问题，既然主张将卖淫嫖娼合法化，为什么不将相同法律性质的吸毒合法化呢?这里我们又不得不面对现实，如果国民广泛吸毒，那么极不利于家庭稳定和社会治安。一旦染上毒瘾，毒资得不到保障时，人就会丧失理智，严重地威胁他人的人身、财产安全和社会的稳定。并且，社会上吸毒人员为获得毒资屡屡作下大案已是不争的现实。而为了获得资金去嫖娼就杀人、抢劫的案件倒是闻所未闻。
2.保安处分措施的强度设计。
由于我国缺乏法治历史和传统，法治的观念尚不浓厚，所以我国保安处分立法时，不宜采用绝对不定期制度，以免由于过于灵活而被恶为利用，异化为迫害工具，侵犯公民人权。应当将保安处分对象分门别类地规定处分期限的上限和下限，由法官在法定幅度以内针对具体对象确定处分期限。并且，如果期限届满，被保安处分人的人身危险性仍未消除，可以延长一定期限。参考各国的立法例，具体设计建议如下：
一是对违反治安管理，屡教不改的人第一次给予预防拘禁处分期限为1年，第二次以及多次给予预防拘禁处分的期限为3年至5年，延长期限不得超过2年。
刑罚轻缓化是世界刑法领域的潮流，有鉴于此，对第一次给予预防拘禁处分的人可以考虑给予较短期限的处分，以1年为宜。对第二次以及多次给予预防拘禁处分的人，我们可以判断其人身危险性巨大，所以，应当给予较长期限的处分。否则，对其不能起到教育、矫正作用。我认为，处分期限以3年至5年为宜。
二是对因不够刑事责任年龄而不予刑事处罚的未成年人以及无监护人或监护人无监护能力，屡次作案危害治安的未成年人的收容教养处分期限，可规定为1至3年，延长期不得超过2年。由于未成年人的可塑性较强，如果处分期限过短，不利于对其教育、感化、矫正效果的巩固，回到社会后，很容易再次违法犯罪。对无监护人或监护人无监护能力，屡次作案危害治安的未成年人，如果处分期限届满，仍不满16周岁，应当将处分期限延长至被处分人年满16周岁为止。否则，回到社会又无人管教，极可能重新违法犯罪。
三是对精神病人和有性病的卖淫嫖娼人员的强制医疗处分，不宜规定期限。因为这类人的人身危险性是不以其意志为转移的，其精神病和性病治愈则人身危险性消除，所以对这两类人的处分期限应坚持客观标准——精神病和性病的治愈。对精神病人每半年或一年给予一次司法精神病鉴定，精神病治愈，即可解除强制医疗处分；有性病的卖淫嫖娼人员可以随时申请鉴定，性病治愈即可解除强制医疗处分。对这两类人的鉴定，应由省级人民政府指定的医疗机构进行，以维护鉴定的严肃性和权威性。
四是对吸毒成瘾的人给予强制医疗处分的期限可定为2至3年，延长期限不得超过1年。根据强制戒毒和劳教戒毒的经验，生理毒瘾的戒除只需1年时间，但心理毒瘾的戒除则还需1年至2年。对期限届满，心理毒瘾仍未戒除的，可延长期限1年，以防止解除处分之后复吸，重新上瘾。
3.保安处分措施的程序设计。
在现行劳动教养制度存在的诸多问题中，应当说程序问题是最严重的问题。因此，需要着重强调的是，劳动教养制度改革的核心问题是保安处分化，而保安处分化的核心问题是限制警察权，使保安处分的决定权和决定程序正当化，以符合正当程序原则的要求。
首先，明确规定保安处分的决定权归于法院。现行劳动教养制度广受质疑、批判和攻击，最突出的问题是决定权归属公安机关独家行使的问题。所以，解决保安处分的决定权的合理配置成为保安处分立法的首要问题，要明确规定保安处分的决定权归于法院，公安机关只有保安处分的请求权。同理，在执行阶段，对延长处分期限和对不定期处分的解除，司法行政机关也只有请求权而无决定权。这样的权力配置才符合控审分离的程序法治原则。
其次，规范保安处分的决定程序。司法追求两个目标：一是公正，二是效率。但是公正和效率的关系，正如保障人权和防卫社会这一对联合国刑事司法准则所追求的目标的关系，内在地存在冲突。效率是社会进步的标志，“迟到的正义就是非正义”这一谚语表达了司法效率的重要性。但是，公正是司法的生命和灵魂。当公正和效率发生冲突时，应当首先强调公正，效率应让位于公正，因为公正是司法的第一价值目标。实现公正需要正义的程序作保障，严密正义的程序会牺牲效率，这是我们追求公正必须要付出的代价，这是正确的价值取向的必然结果。因此，保安处分制度设计的核心问题就是程序问题，用程序正义保证实体正义的实现是我们必须明确的目标，我们要为保安处分设计的程序必须符合正当程序原则，司法审查是正当程序的必然要求。将保安处分措施纳入司法审查程序，是劳动教养制度改革为保安处分措施立法设计不可突破的底线。保安处分的程序必须设计为公安机关办案审查，符合保安处分条件的，向法院提出请求，由法院经过司法审查程序，最后做出决定。在从公安机关办案到法院做出决定的整个程序过程中，必须保障拟给予保安处分的人享有自行辩护权，获得律师帮助权，获得上级救济权等程序性权利，以保障其实体权利不受侵犯。当然，保安处分期限届满，能否延长期限，以及不定期限处分的解除，也应当由法院采用司法审查程序做出决定。
4.保安处分立法相关问题的说明。
需要说明两点：其一，目前相当多学者认为，作为行政处罚措施之一的治安拘留也应当取消，理由是行政机关(在中国即公安机关)不经司法审查程序，无权限制和剥夺公民人身自由，不用说最高可达15天，就连一天也不行。这是法治原则的要求，也是西方法治国家普遍遵循的准则。我认为，没有必要取消这一行政处罚措施，只要将治安拘留的决定权交给法院行使，采用司法程序，公安机关只行使治安拘留的请求权，对拟处治安拘留的案件提请法院定夺，这一问题也就解决了。其二，对目前我国作为行政处罚或行政强制措施的“没收财物”、“吊销驾驶执照”、“禁止从业”是否归入保安处分体系问题，我认为从行政效率的角度考虑是不可行的。从行政公正的角度审视，这些处罚或措施与限制、剥夺公民人身自由的处罚或措施对公民权利和自由的影响不可同日而语。即使有错，现有的救济措施也能满足维护公民权利的要求，没有必要把行政机关现有的不会给公民造成特别严重后果的所有权力都给剥夺了。否则，行政效率将大大降低。
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