土地财政的经济影响及其后续风险应对，本文主要内容关键词为：财政论文,土地论文,风险论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
现阶段土地财政已内生于中国经济增长，成为中国经济持续稳定增长不可或缺的一部分。“土地财政—经济增长”的增长模式已固化于现有体制，成为地方政府促进地区经济增长的主要路径。但是依靠土地财政的增长模式存在着不可忽视的问题。首先，土地财政收入波动频繁、剧烈，会直接影响经济稳定增长，而依托于土地的融资体系，会将这种波动成倍放大，特别是在经济走向衰退时，土地财政甚至会给经济带来致命打击。其次，土地出让金作为公共收入，虽然在地方财政收入中占比较高，但一直未纳入财政预算管理，缺乏公开透明性和严格的监督与约束。在现行体制下，这将导致地方政府行为模式的扭曲，经济结构日趋不合理。再次，虽然当前土地财政已内生于经济增长，但受土地稀缺性的制约，土地财政必然不可持续。土地财政的不可持续必将会给现行经济增长模式带来严峻挑战。在后土地财政时期，如果不能及时摆脱对现有“土地财政—经济增长”模式的路径依赖，地方政府的行为模式将被进一步扭曲，给经济持续发展带来巨大的潜在风险。
土地财政作为中国经济转轨进程中体制改革滞后于经济社会快速发展的产物，只能是政府的一种短期行为(薛白、赤旭，2010；叶剑平，2012)，具有易波动、不规范、不可持续等特点，这些特点影响着中国经济增长模式和经济结构的演变。土地财政的不可持续性，预示着在后土地财政时期经济的长期稳定增长存在较大风险。前瞻性的思考这些潜在风险，对于及时采取防范策略，保持后土地财政时期经济的持续稳定增长具有重要意义。
在下文中，分三个部分对土地财政的经济影响及后土地财政时期的风险应对进行分析。其中，第二部分是土地财政对经济增长的不确定影响分析；第三部分分析了土地财政下的经济结构扭曲；第四部分是后土地财政时期的风险预判与应对。
二、土地财政对经济增长的不确定影响分析
土地财政是中国经济转轨进程中，土地二元体制、财政分权体制与以GDP和财政收入为主的政绩考核体制共同作用的结果。土地财政已固化于现行体制，内生于中国经济增长，成为影响中国经济增长的重要经济变量。目前国内学者在对西方内生经济增长理论(Barro，1990；Zou et al.，1996)进行拓展的基础上，探讨了土地财政对经济增长的影响(杜雪君，2009；薛白、赤虎，2010；中国经济增长前沿课题组，2011)，研究结果并不完全一致，但土地财政对经济增长具有显著影响且内生于经济增长得到了大家的一致认可。同时，这也表明简单地将西方经济理论进行拓展来分析转轨进程中土地财政对中国经济增长的影响还不足以对这一问题形成足够清晰的认识。
土地财政作为地方政府的一种短期行为，短期内由于其对经济周期的依存度很高，会伴随经济周期的波动和宏观政策的变化，产生大幅震荡，并反作用于经济增长。长期内由于土地资源有限，土地财政必然不可持续，其等价于地方政府通过债务融资实现短期公共支出的增加，而这对经济增长的长期影响尚未可知，反而会导致合理经济结构发生扭曲。本文基于此，来分析土地财政对经济增长的短期和长期不确定性影响。
(一)短期土地财政的波动必然会影响经济稳定增长
土地财政的短期波动主要受到政府政策和市场环境两方面因素的影响。宏观的经济政策和土地政策会对土地供给产生直接影响，国内经济的景气度则会对土地的需求产生较大影响。地方政府是土地市场唯一的卖家，它在土地可供给量和宏观经济政策的约束下，追求自身收益最大化。受土地供给和需求变化的影响，土地财政也具有较强的波动性。近年来，土地出让金收入和地方财政决算收入都保持着持续增长的态势，但土地出让金收入要比地方财政决算收入波动剧烈许多(如图1)。
现有研究表明土地财政已内生于经济增长，因此，土地财政的波动必然会带来经济增长的波动。由图2可以发现土地出让金比经济增长波动更加频繁，并且在大多数年份土地出让金与经济增长的波动方向一致。1999年，受亚洲金融危机的影响，GDP增长率有所下降，但此时受国内住房制度改革影响，土地出让金并没有随经济增长而下降，反而在住房制度改革的带动下大幅上升。同样，在2004年和2011年，受一系列从严土地政策出台的影响，土地出让金出现骤降。而GDP的大幅波动则发生在国际金融危机爆发的2008年。除特殊年份之外，二者的波动趋势非常一致。一方面，表明了二者的波动相互影响，印证了土地财政已内生于经济增长的论断；另一方面，土地财政的波动除受经济波动的影响之外，还受到政府土地、住房政策调整的影响，使得其波动更加频繁，这些波动亦会对经济产生影响。
图1：土地出让金与地方财政收入的波动情况①
图2：土地出让金与经济增长波动图②
从广义上讲，土地出让收益只是土地财政收入的一小部分，除此之外，土地财政还包括与土地相关的行政性收费收入、与土地流转相关的税收和政府土地融资所得。从其影响上来说，土地融资才是地方政府获取财政和城镇化资金的主要来源(刘守英、蒋省三，2005)，而包含土地融资的土地财政波动对经济增长的影响远大于用土地出让金所反映的影响程度。
从中国近年来的经济发展实践看，土地融资是支持近年城市扩张的基础，而通过银行放贷地方政府、房地产企业和居民个人已被有机捆绑在一起，使土地财政的波动影响更加全面、复杂。一方面，在城市扩张过程中，地方政府通过成立地方融资平台，如土地储备中心、政府性投资公司或开发公司等，绕开人民银行“不允许地方政府直接从银行贷款”的规定，进行土地抵押融资，获得巨额资金，支撑基础设施投资。由于这些基础设施贷款的背后是以政府信用为保障的，城市基础设施投资对金融的过度依赖加大了政府的财政风险；另一方面，通过银行信贷，形成地方政府向房地产企业供地—房地产企业向居民个人供房和居民个人向房地产企业购房—房地产企业向地方政府购地两条完整的土地和资金供应链。通过银行的杠杆作用，促成了房地产业的繁荣发展，而实体经济相对滞后。一旦土地财政出现异常波动，将通过银行杠杆将危机大幅放大，引发金融动荡。
(二)长期土地财政对经济增长的不确定性影响
土地财政产生于中国经济转轨的特定阶段，其核心是土地价格剪刀差，只是价格差额被地方政府所征收。在这一过程中土地所有者将自己终身财富的一部分以土地出让金的形式交给地方政府。政府将所得收益进行基础设施建设，完成财富的再分配。由政府主导下的土地经营模式，增加了地方政府的财政收入，通过所获取的土地出让收益，许多城市完成了最初的资本积累。然而，由于土地资源有限，在长期内土地财政必然不可持续，其等价于提前预收了数十年后的公共财政收入，来增加地方政府当期的公共支出。因此，对于土地财政对长期经济增长作用效果的分析，可以将土地财政近似等价于政府公共支出。
目前，研究政府公共支出对经济增长影响的模型主要有新古典经济增长模型和内生增长模型两类。由于新古典经济增长模型中的稳态增长是来自于外生要素，政府公共支出只能影响向稳态过渡阶段的增长率。因此，在新古典经济增长模型的框架下，政府公共支出虽然是决定产出水平的重要因素，但却几乎不能影响长期增长率。而在内生增长模型中却能将政府公共支出的影响转变为一种长期效应，因此将土地财政置于内生增长模型中来分析其对经济增长的长期影响更具意义。
巴罗(Barro，1990)将政府公共支出引入内生增长模型，研究认为适当的公共支出有利于经济增长，但在其模型中未对政府支出进行分类分析。邹恒甫等人(Zou et al.，1996)将政府公共支出分为生产性政府支出和非生产性政府支出，研究了两种支出的不同组合对经济长期增长率的影响。邹恒甫等人的模型是分析土地财政对经济增长长期影响的合适模型。这样做有两个原因：一是土地财政已内生于经济增长，这已得到众多学者的一致认同；二是土地财政主要被用于进行城市基础设施建设，使其可与传统财政支出相区分。
通过分析，邹恒甫等人认为，在政府支出总额和生产技术既定时，每种政府支出存在最优的比重，如果小于这个比重，则增加这种支出会提高稳态增长率；反之，如果所占比重太大，增加这种支出反而会降低稳态增长率。即使是具有很高生产力的政府支出，如果它的初始比例已经很高，继续向这种支出倾斜而牺牲其他有益的政府支出，结果也非但不能提高增长率，反而损害增长。用C-D生产函数进行的推导也得到了含义相同的结论，只有当政府支出的生产率大于收入取得的成本时，政府规模的扩张才会提高稳态的增长率。
目前，部分国内学者对生产性支出对中国经济增长的影响进行了实证研究，研究结论并不一致。其中，严成樑、龚六堂(2009)运用1997-2007年我国31个省市的数据，通过面板模型，考察生产性公共支出对经济增长的影响，研究发现我国生产性公共支出并不一定总能促进经济增长。廖楚晖、余可(2006)运用面板数据分析方法对1995-2004年间中国31个省市的财政支出结构与经济增长关系的实证分析表明地方财政支出对地区短期和长期的经济增长有密切关系，而其中一些地方生产性支出对长期经济增长并不具有促进作用。这些研究从另一个角度证实了本文的论断。
这一结论使我们不得不反思把大规模的土地财政资金投资于诸如公路、铁路、桥梁、电网、通信设备等基础设施是否能够对长期经济增长产生促进作用。正所谓“过犹不及”，过度的倾斜并不利于经济长期增长，要保持经济持续增长必须做到“软”、“硬”兼具。考虑到土地财政对经济增长可能带来的长期影响，应适当控制土地财政规模，不断优化土地财政支出结构。
三、土地财政下的经济结构扭曲
产生于中国经济转轨特定阶段的土地财政，经过长期的发展，现在已一定程度上固化于现行体制，内生于经济增长。在其融入现行体制的过程中，必然会带来原有经济结构的转变。由于土地财政自身的易波动、不规范、不可持续等特点，使其对中国经济转轨进程中的经济结构演变会产生扭曲效应。这些扭曲效应主要通过政府行为路径、资金投向及其对价格体系的影响等路径实现。
第一，对财富再分配扭曲效应。这主要体现在两个方面，一是征地过程中产生的财富再分配。中国的城乡二元土地制度是土地财政能够产生的重要原因。土地的二元性决定了在农用地转作非农用地的过程中，地方政府可以用极低的征地成本取得土地。然后，通过“招拍挂”的方式，以市场价格进行转让，从中获取高额土地出让收益。这一过程相当于土地所有者将自己终身财富的一部分以土地出让金的形式交给地方政府。政府将所得收益进行基础设施建设，完成财富的再分配。二是由地价、房价上涨产生的财富再分配。在地价、房价上涨过程中的购房行为，相当于新购房者将自己终身财富的一部分以土地出让金的形式交给地方政府，用于基础设施建设，增加全体居民的福利，完成财富再分配。在购房者与已有住房者之间的再分配效应，使得新购房者的效用下降，已有住房者的效用上升。由于这种财富再分配效应产生于土地财政自我实现的过程中，因此这种扭曲效应会在土地财政的存续期内持续进行。土地财政的财富再分配效应，一方面导致城乡之间、城市有房者与无房者之间的贫富差距进一步扩大，使城镇化成本大幅增加，制约农村社会发展；另一方面违反了社会公平原则，导致社会矛盾不断激化，这也是近年来群体性事件突发的重要原因。
第二，对产业结构发展的扭曲效应。一方面，土地价格的过快上涨，导致相关产业畸形发展。土地价格的过快上涨，使地方政府掌握了大量的资金，这些资金的投向会对产业结构变动产生重要的引导作用。近年来地方政府取得的土地出让收益大都投向了城市基础设施建设，刺激了建筑业、房地产业的繁荣发展，从而带动了与其相关产业的发展，如建材、五金、电器等，并导致部分产业的产能过剩，大量的社会资源浪费。另一方面，地价过快上涨导致“去工业化”现象。不同产业抵抗成本冲击的能力不同，地价的上升，意味着本地区的生活成本(例如房租和交通费等)和资本成本的提高，如果上升的生活和资本成本不能被其带来的收益所抵消，劳动力和资本就必然会退出这一地区。然而，由于土地的垄断供给，只有具有垄断定价能力的企业才能将这种成本的上升进行转移。这使得城市原有竞争性产业会因成本上升而失去竞争力，只有能够转移价格上升成本的企业得以留下。在现行土地财政模式下，土地价格的上升必然会促使产业结构去工业化。土地财政对于产业结构的扭曲，严重阻碍了我国经济转型升级的顺利进行，且随着这种不合理产业结构的逐渐固化，将给经济的长期增长带来不利影响。同时，产业畸形发展导致的传统行业萎缩、房地产相关行业的快速发展，还降低了国内经济抵御外来冲击的能力，在与国际企业的竞争中处于不利地位。
第三，对市场经济资源配置的扭曲效应。市场经济的基本特点是依靠自发的市场秩序来配置资源、组织生产。在土地出让金制度下，政府作为土地一级市场的供应者完全垄断土地供应，对土地资源配置进行干预，导致土地市场行政管制过多。另外，地方政府将大量的土地出让金投入到生产性领域，利用政府投资拉动和扩大本地投资规模，提高地区经济增长速度，这种财政政策构成和经济发展模式仍带有浓重的计划经济色彩，有悖于我国政府及其收支活动向现代政府和公共财政的转型。对资源配置的扭曲会导致我国社会生产效率的下降。一方面，使得土地资源配置的效率低下，无法实现市场经济条件下的效益最大化。另一方面，随着土地财政规模的扩大，地方政府对现行体制产生了强烈的路径依赖，使其市场干预行为不断得到强化，政府与市场的界限日益模糊。如果不采取强有力措施加以约束和控制，甚至会导致我国推进多年的市场改革发生退步。
第四，对房地产市场供求关系的扭曲效应。一方面，使地方政府的“经济人”角色不断强化。地方政府在房地产市场中的土地垄断地位和其追求预算最大化、增加可支配财力以发展经济的行为动机，使其在不公平的土地交易中成为最大的获利者，且对土地财政形成极强的依赖性。因此在房价出现波动时，地方政府会存在“救市”冲动。另一方面，地方政府隶属下的大中型国有企业对房地产开发的参与，并没有成为房地产市场上的稳定力量，相反其往往用其垄断能力掌控定价权，甚至主导房地产供求关系。此外，房价上涨所带来的投机行为使房地产市场的供求关系进一步恶化，房地产企业与其他行业企业的发展争夺资源，挤压其他国计民生行业的资源配置、金融支持和发展空间。
虽然在短期内土地财政有助于增加地方政府收支并促进了经济增长，但在长期内土地财政却对我国经济结构产生了诸多的扭曲效应。这些扭曲效应在长期内会阻碍我国经济社会的持续稳定发展，影响我国转轨进程中的路径选择。对其进行准确认识，有助于我们对后土地财政时期的风险提早进行预判和应对。
四、后土地财政时期的风险预判与应对
根据土地财政占地方财政决算收入的比重，可以将中国分税制改革以后的土地财政发展分为起步、发展、退出三个阶段，其中退出阶段即为通常所说的“后土地财政”时期。1994-1999年为土地财政的起步阶段③，这一阶段土地出让金收入占地方财政决算收入的比重约为6.94%，土地财政水平较低，对经济增长的影响不大；2000年至今为土地财政的发展阶段，这一阶段随着城市住宅商品化改革的完成和城镇化的快速推进，土地出让金收入快速增加，占地方财政决算收入的比重持续上升，至2010年达到66.73%，土地出让收益逐步成为地方财政收入的主要来源，经济增长对土地财政的依赖性不断增强，土地财政逐渐内生于经济增长，受到地方政府的高度重视；在退出阶段，随着土地资源的枯竭，土地出让金收入占地方财政决算收入的比重必然开始下降，土地财政不可持续性所带来的各种问题逐渐显露。土地财政的实现有赖于城镇化进程中地方政府对土地的垄断供给地位，而截至2011年，中国的城镇化率已达到51.27%，且土地城镇化要远快于人口城镇化，土地城镇化进程的加速度逐渐减弱。此外，现阶段的土地开发成本也不断提高，征地成本已达土地出让收益85%以上(贺蕊莉，2011)，土地出让金收入大幅下滑，可以预判中国即将进入后土地财政时期。
随着土地财政逐渐退出，地方政府的收入随之下降。此时地方政府首先需要解决的两个问题就是如何保持经济增长和公共服务水平的稳定。首先，如何维持经济稳定增长。在土地财政模式下，地方政府以土地为手段，通过透支未来的财政收入，来扩大当期公共支出，进行大规模固定资产投资和基础设施建设，促进经济增长。这一模式必然是不可持续的，但由于大规模固定资产投资和基础设施建设的周期一般较长，且多数都是在财政富余之时开始建设的。因此，在土地财政逐渐退出的过程中，必须想方设法维持投资的连续性，给后土地财政时期的政策选择带来挑战。其次，如何保证公共财政体系构建过程中公共服务水平的稳定增长。现阶段中国的人均公共服务提供水平与经济发展阶段不相适应，公共服务投入亟待提高。在土地财政模式下，地方政府财政收入来源和规模大大扩展，但由于其以GDP和政绩为导向的行为模式，使得在民生改善和公共服务提供方面的投入不足。在后土地财政时期，如何保证必要的公共服务支出规模，是其在支出选择时必须优先考虑的问题。
在现行制度下，地方政府官员习惯于寅吃卯粮、竭泽而渔，根本不会考虑下一任政府官员应如何解决财政收入的问题。在后土地财政时期，地方政府为实现既定发展目标，必然会采取多种措施以保证财政收支的稳定。这些措施包括从严征税、增加预算外税费种类和举借债务等。从严征税是政府在财政收入下降时采取的最为普遍易行的措施，通过加大征税力度、改善征税方式、提高惩罚力度等手段，来增加短期财政收入。这一措施的实施很难继续兼顾“公平正义、量能课税”的原则，甚至会导致部分企业因税负过重而破产或迁移。增加预算外税费种类也是一个较常用的扩大财政收入措施，当某类财政收入减少时，为了维持收入的稳定，政府部门往往会新增一个与之类似的收入项目。这一措施常常类似于一种试错的过程，由于新收入项目的仓促出台，使得征收主体和客体都需要一个较长时间适应的过程，只有经过实践并完善的路径才能融入原有体制当中。这一过程需要付出巨大的社会成本。近年来举借债务已被地方政府作为弥补地方财政财力不足的重要手段，土地财政收入下降会使地方财政对债务的依赖加剧。在自身约束不力和缺乏上级监管的情况下，地方债务风险骤增。
在后土地财政时期，土地财政收入的波动将更加剧烈，其带来的风险也更大、更难以应对。土地财政以信贷为媒介，将地方政府、房地产企业和居民个人三者有机捆绑起来，形成一个利益链条。当地价、房价下调时，将引起土地财政收入下降，以土地融资手段获得的资金将大幅减少，引发政府的财政风险。据财政部数据显示，截至2009年，中国地方政府债务达5.6万亿元。若加上地方政府国资委所属企业的负债，地方债务已经突破13万亿元。这些债务大都是以土地出让收益为还款资金来源。土地出让收益的波动将会给这些债务带来巨大风险。若不能及时偿还银行借款，甚至可能转化为金融风险，影响金融系统稳定。
土地财政的特点决定了地方政府必然会面临这些问题和风险。对这些问题进行前瞻性的思考和认识并采取相应的防范措施，是保证未来经济可持续发展的基础。而将其置入中国经济转轨的大背景下进行思考，不仅有助于问题本身的解决，对中国转轨后期诸多发展难题求解也具有重要的借鉴意义。
五、结论与建议
体制转轨与发展转型是经济转轨过程中的双重任务，贯穿于转轨进程的始终。土地财政的出现源自体制转轨与发展转型的错位和不一致。要破解土地财政问题也必须将其置于中国经济转轨的过程中进行考虑。从体制的角度来看，当前需要从以下几方面继续推进改革，一是逐渐转变政府目标，规范政府行为，降低政府行为对经济的过度干预，尤其是地方政府的投资冲动，强化政府的公共服务职能；二是逐步取消二元土地制度，以消除由于“二元性”所带来的城乡长期发展不均衡；三是完善现行财政分权体制，中央与地方财权事权不匹配是导致土地财政产生的重要原因之一，对其进一步完善是完善中国财政体制的重要一环，是进一步规范政府职能的基础。
从发展的角度看，土地财政已内生于经济增长，土地财政的不可持续性使得依赖于土地财政的增长模式必然不可持续。本文分析表明：第一，短期内土地财政加剧了经济增长的波动，增加政府公共支出，促进了经济增长；长期内土地财政并不必然促进经济增长，而会导致经济结构日趋不合理。第二，后土地财政时期，如果不能适时改进现有财政体制来降低土地财政退出的影响，将给中国经济社会的可持续发展带来巨大风险。基于此应采取的措施有：第一，完善地方政府税收体系，适时开征房产税和物业税，为地方政府提供长期稳定的收入来源；第二，完善政府预算体系，将现行预算的软约束逐步向预算硬约束转变，建立中期预算管理框架，稳定政府财政收入与支出；第三，继续推动地方债试点，增强地方政府的财政自主权，扩大地方政府的政策空间；第四，提高财政透明度，加强对地方政府的监督和约束，特别是要建立自下而上的监督体系，以弥补上级政府监督的缺失。
注释：
①地方财政决算收入数据来自于国家统计局网站；土地出让金数据来自于历年《中国国土资源统计年鉴》。
②图中采用GDP增长率来度量经济增长波动，数据来自于国家统计局网站；用土地出让金增长率来反映土地财政变动，土地出让金数据来自于历年《中国国土资源统计年鉴》。对土地出让金的增长率和GDP增长率进行标准化处理后所得。由于1999年以前的土地出让金水平较低，且部分年份的数据无法找到，因此图中只显示了1999~2011年的土地出让金增长率与GDP增长率的波动情况。
③将实施分税制改革的1994年作为土地财政发展的起始年，是基于众多学者关于分税制是土地财政产生的体制根源的结论。
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