社会主义市场经济体制向行政改革提出的新课题——行政改革难点分析，本文主要内容关键词为：行政论文,难点论文,社会主义市场经济体制论文,新课题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政改革是我国一系列体制改革中的重要环节。特别是在建立社会主义市场经济体制的过程中，人们越来越深刻地认识到，政府能否真正转变职能是关系到改革成败的关键。行政改革由于在整个社会主义改革中的突出地位而格外引人注目，人们常常提出行政改革滞后的质疑。可以说，行政改革是各种体制改革中最为敏感的部位，是改革进程的晴雨表。党的十一届三中全会以来，经过1982年、1988年和1993年三次重大的机构改革，我国的行政管理体制发生了很大的变化，但是仍然不能适应建立社会主义市场经济体制的需要。其原因是多方面的，概括起来主要有以下三个方面：
第一，经济关系的多样化带来了行政改革的复杂性
政府是履行国家社会管理职能的机关，担负着繁重的经济管理任务。任何一个国家的政府都通过直接或间接地参与社会资源的再分配，以其有效或无效管理影响到社会和国民经济的发展。特别是在我国由传统经济向现代化经济转变的发展时期，政府更是肩负着双重的使命。一是推进我国经济结构的调整，建立起适应社会主义现代化发展的新型经济关系；二是促进生产力发展，实现四个现代化的宏伟目标。这双重使命造成了政府在改革时期工作量的急剧增加，操作难度的急剧扩大。
我国经济结构的变化是通过经济体制改革来完成的。而经济体制改革是由政府具体领导和操作的。18年来，通过经济体制改革，我国的经济生活发生了如下变化：
(1)经济体制改革多方面地改变了生产关系，改变了国家的所有制结构，将过去以全民所有制和集体所有制为主体的单一公有制结构，转变为以多种形式的混合公有制为主导的、多种经济成分同时并存的所有制结构。所有制结构的变化引起社会阶级结构的分化和调整，促使各种社会利益关系重新组合。一些利益个体的利益增加得快一些，另一些利益个体的利益增加得慢一些，这就难免形成利益差别。社会利益关系的变动性和多样化，使社会各阶层的经济关系变得更加复杂。
(2)中国幅员辽阔，国情复杂，经济与社会发展状况极不平衡。为了加速我国对外开放的步伐，发挥地域发展优势，我国采取了从沿海到沿江再到沿边，先沿海后内地的梯次发展战略，在一定时期内造成了地域之间的资源分配的不均衡和利益关系的差别，而且由于多种所有制同时并存，致使企业制度有很大差别。企业与政府的关系不同，深入市场的程度不同，在一定时期内企业享受到的优惠政策也不同，从而使企业的外部环境大相径庭，造成利益群体之间利益关系的不平衡，使社会经济关系更加复杂。
(3)经济体制改革推动了国民经济的高速增长。据统计，我国国内生产总值年平均增长率，1953-1978年约为6%，而十一届三中全会以来，1981-1991年平均增长10.2%，1991-1996年的“八五”期间则平均增长12%。国民生产总值，1980年为4518亿元，1995年已达到57277亿元，增长了11.68倍（注：资料来源：1996年《中国统计年鉴》。）。在国民经济高速增长的情况下，新的社会资源被开发出来，新的获利手段被创造出来，从中央到地方各级政府，从企业到个人，所能够直接或间接控制的社会经济资源都大幅度增长，出现了许多超越旧体制旧常规的社会行为。高速经济增长不可避免地会带来经济发展的不协调和不平衡。如资源浪费与资源稀缺矛盾的加剧，产业结构不合理，劳动力相对过剩，投资过热，通货膨胀，制度法规不健全等，这就向各级政府履行社会管理职能提出了许多新课题。
(4)物质财富的快速积累促进了社会现代化，同时也推动了我国行政层级结构的巨大变化，使城乡行政建制发生了巨大改变。从城市来看，形成了直辖市、计划单列市、地级市、县级市等多级市政行政管理结构，全国各级城市由1979年的213个达到1995年的640个，作为区域政治经济文化发展的中心，发挥着越来越重要的作用。从农村来看，由于农业经济管理体制的改革，广大农村普遍实行了以家庭为单位的联产承包责任制，同时进行了农村行政建制的改革，1983年把全国52781个人民公社改建成91138个乡（其中包括7956个镇），1995年又进一步调整为47136个乡（其中包括17282个镇）（注：资料来源：1996年《中国统计年鉴》。）。乡镇行政的发展，促进了农村以工农结合、城乡结合的小城镇化的发展趋势，推动了广大农村的现代化进程。在这样的形势下，行政管理相应地实行了以城市为龙头的市管县体制。城乡经济的发展，人们生活环境和方式的急剧转变，日新月异地刷新着各级政府的管理对象，拓宽了管理的幅度，增加了管理的难度，向政府行政管理提出了新的要求和课题，使处于社会与经济发展漩涡中的政府机构在短期间内难以适应这种局面，造成某些宏观失控现象，增强了提高行政效率的迫切性。
解决上述矛盾与冲突，平衡各种经济关系的责任，主要是由中央到地方的各级政府来承担的。成功进行渐进改革的关键，在于社会利益关系的合理调配，在经济利益关系调整过程中实现“帕累托改进”。这一实践对中国这样的大国来说，简直就是一场行政革命，也是当今世界瞩目的创举。顺利地实现改革的目标，对改革中出现的各种矛盾和冲突进行及时恰当的调节和控制，有效促进社会主义现代化，也是对人类政治文明的重要贡献。
第二，体制改革的复杂性带来了行政改革的艰巨性
我国行政体制改革涉及到国家社会生活的方方面面，其中包括计划体制、投融资体制、流通体制、价格体制、外贸体制、财税体制的改革。中央地方关系的调整以及企业制度改革等重要环节，本身是一个极其错综复杂的系统工程，经常潜藏着各种难以预料的复杂情况。从改革本身来看，改革意味着从旧体制向新体制的一系列过渡，意味着行政管理权力结构的剧烈变革。在这一巨大的社会变革中，会出现如下三种情况：
(1)旧体制的削弱、衰落、消亡，新体制的诞生、成长、成熟都需要经过一系列阵痛和多次反复。尤其是代表新经济关系的市场经济体制的发育和成熟需要一个较长的时期，市场经济体制建立并成熟以前，代表着旧经济关系的某些行政职能不可能一下子取消，这就使政府不得不保留某些旧的职能和旧机构，在各个层面上出现广泛的“双轨制”，以种种过渡性的制度安排来适应和促进旧体制的消亡和新体制的诞生。在某些情况下，旧、新体制在力量对比上，代表旧经济关系的旧体制往往处于优势，阻碍新体制的成长发育。
企业制度的改革与市场的发育完善本身也受到多种因素的制约，需要一个长期的磨合过程，现代企业制度建立起来以前，市场体制发育成熟以前，行政改革不会单独跑到前面去。这就决定了政府职能转变不会一蹴而就，必须有一个逐渐转轨的过程，并且受着经济体制改革进程的制约。新旧体制交织在一起，加重了行政管理体制改革的复杂性。
(2)政府与市场都不是“万能”的。在社会主义市场经济体制条件下，如果没有政府的适当介入和宏观调控，就会不可避免地出现经济活动的无政府状态，造成国民经济与社会发展失衡、市场秩序混乱等问题。而行政权力具有极强的掠夺性和扩张性，如果不加以限制，不加强监督，就会恶性膨胀，侵吞社会权利。在改革中，一方面要运用并加强行政权力，引导市场经济体制的建立与完善；另一方面，又要限制和监督行政权力，使之不至于恶性膨胀，侵吞社会权利。这两个方面在一定程度上是二律悖反的，在操作上极不容易掌握住分寸。
社会主义市场经济体制，是政府与市场双重调节机制内在统一的体制，因此既不能再恢复单纯以政府为资源配置主体，由政府严格控制各种人力、物力、财力资源，直接干预企业，排挤市场的计划经济，也不能放弃或削弱政府的宏观调控职能。而加强政府的宏观调控职能，不能继续沿用旧的以行政手段为主的“急刹车”“硬着陆”式的调控方式，更不能再重复以往的以压缩编制、精简人员、合并削减机构为内容的机构改革。它面临的是一场整个地改变政府管理模式的制度创新，需要在重构适应社会主义市场经济体制的新的宏观调控职能的同时创新宏观调控手段。
(3)行政改革也是我国经济权利结构的巨大调整。我国进行的简政放权不仅仅是垂直地由中央政府向地方政府下放经济权利，而且是使经济权利重心的变化吴现着两个趋势。一个是自上而下逐级下放的趋势；一个是由中心向周围放射式扩散的趋势。这种大面积、大幅度的权利转移和权利结构调整，必然带来大量的权力真空和管理上的漏洞，在某些方面形成严重的失控现象。在改革时期，政府本身处于相对稳定的状况，势必会出现某些行政管理混乱现象，加重了行政管理的复杂性。
第三，政府自身改革的艰巨性向行政改革提出的新课题
行政改革的一项重要任务，就是对政府本身不适应社会主义市场经济体制的部分进行认真的改革。1982年，邓小平就曾深刻地指出：“精简机构是一场革命。”这句话切中了行政改革的要害。我国的经济体制改革包括两个部分，一方面是改革不适应生产力发展的生产关系，这方面的改革以经济关系的调整为自变量，以行政改革为因变量，行政改革成了经济体制改革的主要内容。另一方面，改革生产关系又不能不涉及到上层建筑领域，其中政府职能转变就是带有根本性的重要环节。行政改革跨经济基础和上层建筑两个领域，面临着极为艰巨的自身改革任务。邓小平同志曾经指出的“机构臃肿重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况”（注：《邓小平文选》第2卷，第396页。），十几年来，虽然经过了1982年、1988年两轮较大的机构改革，但至今仍然严重地存在着，我国的行政改革一直被“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈儿所困扰。分析造成这种状况的内部原因主要有以下几点：
(1)来自政府本身相对独立性的原因。作为上层建筑的重要组成部分，政府本身具有相对独立性。这种相对独立性似乎表现为一定的政治利益，其实质是政府本身的独立的经济利益。政府在实施行政管理的过程中，可以运用本身所必须的自由裁量权，进行各种寻租活动，这种现象古今中外概莫能外。各种行政法规和行政管理制度，都是通过行政管理人员来遵守执行的。而任何人执行法规和制度时都不可避免地会把自己的主观意志带入到行政行为之中，任何周密的法规和制度都不可能丝毫不差地控制所有行政人员的行政行为。所以，行政管理过程中的违法行为、渎职行为、腐败行为、寻租行为是不易避免的。特别是在改革中，旧的行政规范不再适用了，新的行政规范尚待形成，致使行政行为失去了必要的规范和约束，直接影响了行政效率的加强，造成改革时期行政人员腐败行为和渎职现象的加剧，从而减弱了政府的行政效能。种种事实表明，某种行政体制一经形成就具有了相对的独立性和稳定性。它不同于生产关系，不具有随着生产力的发展而迅速变革的特性。因此在改革中，行政改革常常处于某种滞后的状况，与经济体制改革不相协调。那种要求行政改革在短期内获得满意效果或者脱离经济体制改革而一花独放的期望，只能是不切实际的“乌托邦”。
(2)生存竞争压力造成行政改革的反复性。我国劳动力人口急剧增长，就业渠道严重狭窄，各级各类行政机关成了就业的重要途径之一，考虑到方方面面的利益关系，每年都要安置大批的毕业学生和复转军人，把精简下来的编制又填充起来。特别是机构改革不能把所有的不称职人员都推向社会，因此不能使公务员制度一步到位，必须采取一定的过渡性制度安排，通过保留一定的物质待遇和虚位逐步实现行政人员的精简。这就使机构改革反复出现定岗定编定人员，减岗减编没减人的情况，使机构改革远远跟不上行政改革的需要。
(3)观念更新滞后造成的阻力。政府职能转变最首要的是改变传统的计划经济体制下形成的旧行政观念。这一转变无疑是一场深刻的思想革命。
在传统行政改革单纯精简机构的观念影响下，以往行政改革的着力点不在转变职能和提高行政人员素质与能力上，而是在中央及地方各级政府部门之间的权利再分配上，结果造成了政府机关在原有职能上的自体繁殖。一边不得不保留旧职能和旧机构设置，一边大幅度为新增加的职能设立各种非常设机构，使该转移的职能转移不出去，该转变的职能转变不过来，反复出现政府机构严重超编，“精简——膨胀”的恶性循环。
由于计划体制中形成的官商思想的影响，在1983年和1988年两次机构改革中分流出去的行政干部与行政机关“离岗不离心”，双方都不愿意彻底脱钩，建立了许多假民营实国营的“翻牌公司”。以“翻牌公司”为主体的各种官商、官工、官农，由于同政府有着密切的利益关系而享有种种经济特权，他们一脚踏着市场经济的船，一手掏着政府的口袋，同时享受计划体制和市场体制的双重好处，使计划体制下形成的特权经济由“体内循环”扩大到了“体外循环”，形成对某些市场的垄断，打乱了市场经济公平竞争的规则，扰乱了市场秩序，扭曲了刚刚兴起的市场经济，同时滋养了政府的寻租行为，侵蚀掉了部分行政改革的成果。
由于计划管理观念的影响和地方财政利益的驱动，各级政府又兴办了大量新的国有企业，特别是县办、乡办、镇办、区办国有企业。这些企业在管理体制上并没有实行政企分开，没有经营自主权，仍然是地方政府的附属物，造成旧体制在新形势下的复归。
由于受传统商品经济观念的影响，在长期实行计划体制的过程中，我国形成了社会化服务“官办化”的弊病，使本来可以通过民办社会服务体系来承担的一部分经济与社会职能完全压在了政府肩上，不得不继续计划体制下形成的“政府办社会”的格局，使我国的社会化服务很难适应市场经济发展的需要。
封建官僚制度残余影响也对行政改革造成一定的阻力。中国是一个具有两千多年封建官僚主义传统的国家。在封建社会，官吏是封建统治的重要支柱。官吏所享有的种种封建特权，使官僚阶层成为以职业为特征的独立的利益集团。这个利益集团凭借管理公共事务的权力，形成了较强的自我繁殖能力和外部扩张能力，从而使官僚政治社会化。在我国形成了根深蒂固的“官本位”意识，这是造成人们追求行政权力，扩大行政职能，加固行政特权的内动力，也是阻碍行政改革，影响简政放权、政企分开、职能转变的严重思想障碍。
1980年邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中指出，我们社会主义国家的官僚主义“同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。……这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”（注：《邓小平文选》第2卷，第328页。）实践使人们认识到，真正解决邓小平同志在16年前提出的官僚主义总病根确非易事。
1992年10月，党的十四大上正式提出“建立和完善社会主义市场经济体制”的改革目标。十四届三中全会进一步提出围绕建立现代企业制度，同时逐步理顺产权关系，促使政府职能转变的改革措施，于1993年开始了第三轮行政机构改革，摆脱了过去单纯精简机构和人员的陈规俗套，在加强宏观调控和监督职能，强化社会管理职能，转变专业经济职能等方面取得了新的进展。
但是，正如党的十四届六中全会决议所指出的：“由于向社会主义市场经济体制转变所引起的经济和社会生活的许多重大变动，而体制、法律、政策、管理的完善需要一个较长的过程；由于社会主义在世界范围内出现严重曲折，而发达资本主义国家经济、科技占优势的压力和西方意识形态的渗透将长期存在；还由于封建社会、半殖民地半封建社会遗留的腐朽思想和小生产习惯势力仍有相当影响，对于这种长期性、复杂性要有足够的思想准备……”决议虽然指的是精神文明建设，但是它所揭示的社会主义改革发展的规律对于行政改革同样具有指导意义。在行政改革中，我们应当充分认识到行政改革的长期性、复杂性和艰巨性，以长期作战的胸怀和眼光，实事求是地分析改革的成就与差距，在以江泽民同志为核心的党中央领导下，大胆实践，勇于创新，解决好社会主义市场经济体制向行政改革提出的新课题。
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