有关国家农业行政管理体制的设置及启示，本文主要内容关键词为：管理体制论文,启示论文,行政论文,农业论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家行政机构改革是我国经济和政治体制改革的重要组成部分，农业行政机构改革又是国家行政机构改革的主要内容。为了推动我国农业行政管理机构改革的顺利进行，本文选择美国、日本、德国、澳大利亚、荷兰、印度和泰国等7个代表性国家组成“有关国家”，通过对这些国家农业行政管理体制的设置和职能的分析，探讨我国农业行政管理体制改革的总体思路。
一、设置农业行政管理部门的理论依据
农业是国民经济活动中的一个最基础且最重要的产业，是一个自身效益低、社会效益高的产业，同时也是一个集自然风险、市场风险和政策风险于一身的风险比较大的产业。由于农业所提供的产品在人们日常生活中的特殊重要性，没有哪一个产业能像农业那样对国民生活、经济发展和社会稳定产生如此深刻的影响，没有哪一个产业能象农业那样表现出如此巨大的外部性，也没有哪一个产业能象农业那样受自然条件如此严格的制约。农业的这种产业特性决定了一个基本事实：农业发展离不开政府的宏观管理。政府只有通过对农业实施有效的行政管理，培育农业发展的宏观条件，保持农产品的有效供给，实现农产品供求的基本平衡，才能为整个经济发展和社会稳定提供坚实基础。失却了这个基础，经济发展和社会稳定将无从谈起。
农业的家庭经营方式，造就了农业的一家一户的生产模式。在市场经济条件下，单个农民很难依靠自身的力量影响农产品的市场供给与价格，农民只是市场价格的接受者而非决定者，农民的市场谈判能力根本无法与农业外部的工商集团相抗衡，农业在市场性质上更接近于原子竞争的市场而非其他类型的市场。农业的这种市场特性也决定了一个基本事实：农业发展离不开政府的宏观管理。农业需要借助于政府的力量来培育一个与其他产业公平竞争的市场环境。没有这个公平的市场环境，农业的健康发展是不可能的。
正是基于这样的基本事实，世界各国在政府机构的安排上，都毫不例外的设置了对农业进行宏观管理的政府部门。考察世界各国的政府机构设置，可以发现，一些国家并不设立或不单独设立管理工业的政府部门，但管理农业的政府部门是必不可少的。即使是发达的市场经济国家，在尽可能减少政府机构的理政原则下，管理农业的政府部门依然是一个主要且重要的部门，而且是设立较早的政府部门。在这些国家，管理其他产业譬如工业的政府部门可以不设，但管理农业的政府部门不能不设。管理农业的部门成为政府行政机构的必要组成部分，这是世界各国政府机构设置的一个共同现象，也是一个难以违背的基本原则。
因此，在政府机构中设置农业行政管理部门，完全是由农业自身的产业特性和市场特性决定的，因而是不依人的意志为转移的客观规律。
二、有关国家农业行政管理体制设置的一般模式
政府的农业行政管理部门在有关国家被冠以不同的名称。美国、印度为“农业部”，日本为“农林水产省”，澳大利亚为“初级产业和能源部”，德国为“粮食、农业和林业部”，荷兰为“农业、自然管理和渔业部”，泰国为“农业与合作社部”。尽管冠名不同，但有关国家农业行政管理体制的设置却表现出了基本相同的模式，这就是“大农业部”模式。
“大农业部”模式的主要内容，一是横向范围“大”，二是纵向范围“深”，三是调控手段“全”。所谓横向范围“大”，是指政府的农业行政管理部门，除了包括一般意义上的农业范围如种植业和养殖业外，还包括与农业密切相关的许多其他平行产业，如林业、渔业、水利、狩猎、自然管理、教育、科研、推广、合作社、农民组织、乡村发展等。即是说，农业行政部门的管理范围，包括了农业及与农业密切相关的所有平行产业。
所谓纵向范围“深”，是指政府的农业行政管理部门，除了管理农产品生产过程这一环节即“产中”环节外，还管理为农产品生产提供生产资料的“产前”环节和农产品加工、储存、运输、销售、质量及卫生检查监督、消费指导服务等“产后”环节。也就是说，农业行政部门的管理范围，包括了整个农产品生产的产业链，即农业产前、产中和产后。对农业实行产前、产中和产后的一体化管理，是有关国家农业行政管理体制设置模式的实质内容；把农业的产前、产中和产后诸环节做为一个有机整体来管理，是有关国家农业行政管理体制设置模式的根本特征。
所谓调控手段“全”，是指对农业经济活动进行宏观调控的各种手段尤其是经济手段，都集中在农业行政管理部门。农业行政管理部门，可以灵活地使用财政手段、金融手段、税收手段、储备手段、外贸手段以及法律手段、行政手段、宣传教育手段等各种手段，对农业经济活动进行独立的宏观调控，以保持农业经济活动的良好运行。调控手段是集中于农业部门而不是分散在其他部门，管理手段与管理职能高度一致，是有关国家农业行政管理体制设置模式的又一根本特征。调控手段的这种集中配置，有效地避免了部门之间的相互推诿和扯皮，极大地提高了农业宏观调控的质量和效率。
在农业行政管理部门的内部体制设置上，有关国家不尽相同，大致可划分为两种模式：美国模式和日本模式。“日本模式”是以产业管理为主，即农业行政管理部门的内部机构设置偏重于产业。如日本农林水产省内设置了农蚕园艺局、畜产局、水产厅、林野厅、食粮厅等，这些机构分别对其各自的产业实施一体化管理。在这种模式下，农业预算的编制和执行，政策法律的制定和执行，相关的科研、推广、培训、检查、监督，对政府外围组织如特殊法人、许可法人、协会及社团组织及其领导人和经费的管理等，都以产业为主。这样在农业行政管理部门的内部结构上，就形成了不少的二级管理。如机构编制，日本农林水产省内的大臣官房有5个人管，但散落在其他机构如农蚕园艺局等主管此项工作的职员还有20人左右，在预算、政策研究等方面也是如此。“美国模式”是以综合管理为主，即农业行政管理部门的内部机构设置偏重于综合。如美国农业部内几乎不设置单一的产业机构。这种模式一级管理，工作头绪少，人员少，机构精简，效率会更高。
总之，有关国家的农业行政管理部门，集中掌握着农业宏观调控的各种手段，对农业以及与农业密切相关的平行产业进行全面独立地产前、产中、产后一体化管理。
三、有关国家农业行政管理机构职能的共同特征
虽然有关国家农业行政管理部门的许多具体职能有所差异，行政运作程序也略有不同，但总体归类来看，有关国家农业行政管理部门的基本职能是相同的，彼此之间存在着共同特征。
首先，有关国家政府都赋予农业行政管理部门充分的管理农业的权力和职能。农业行政管理部门是政府内管理农业发展事务的最高权力和权威部门，拥有制定、实施、调整农业政策的全部权力，承担与农业发展有关的全部责任。凡是涉及农业及与农业相关的事情，政府都交由农业行政管理部门去办；许多经费、事项尤其是财政金融事项等，都切块给农业行政管理部门，由它做主，遇到重大事宜，通过农业行政管理部门和其他部门协商解决。所以，农业行政管理部门是政府管理农业的最高职能机构，在政府事务中有很强的发言能力，在社会上有很高的声誉和地位。如在美国，农业部是仅次于国防部的第二大部，从业职员11万余人；政府对农业的财政支出在联邦预算中仅次于国防部和健康部。
其次，有关国家农业行政管理部门管理农业的职能非常宽泛。就其要点，可概括为：
(1)制定农业发展战略和政策，为农业发展定位。根据农业的资源结构、市场结构、国民经济发展对农业的要求以及农业发展的制约因素，制定农业发展战略和政策，引导农民及其他农业经济活动主体调整资源配置和生产结构，调整农业与其他部门的关系，推动农业朝着国民经济发展所要求的基本方向发展，使农业发展能始终满足国民生活、国民经济发展和社会稳定的需要。制定政策和实施政策，是有关国家农业行政管理部门的重要职能。
(2)提供公共物品，为农业发展提供良好的基础设施。组织农业科研、推广、咨询和农民职业教育活动，为农业提供良好的科技和知识基础；组织兴办大型水利工程、乡村地区的干线道路、通讯网络、市场信息和气象服务事业等，对农民的小规模农业基本建设活动给予财政扶持和技术指导，为农业生产和流通提供良好的基础设施服务。
(3)培育和调控市场，保持农产品市场供求的基本平衡。制定市场规则，维护市场秩序，保持农产品市场竞争的公平、公开和公正性；培育市场体系，健全市场网络，保持农产品市场体系的完备性；制定和实施农产品支持价格政策，降低农业的市场风险，维护国内农产品市场供求关系的稳定性；制定农产品质量和卫生标准，检验和监督农产品的质量状况，保证农产品的消费安全；设计农产品储备手段，用储备手段调控农产品的市场供求，维持农产品市场供求的动态平衡；组织和管理农产品进出口，拓展本国农产品的国际市场。
(4)保护农民利益。制定和推行农民收入增加计划，通过各种措施和手段，促进增加农民收入、改善农民生活和增进农民福利，维护农民与社会其他阶层利益的公平性。
(5)保护农业自然资源和生态环境。制定和实施农业生态环境和农业资源保护计划，推动农业自然资源的合理有效利用，保护农业资源和环境，维护农业生态的良性循环，实现农业的可持续发展。
(6)促进乡村全面发展。制定和实施乡村全面发展计划，推动乡村地区的全面综合发展，提高乡村地区在生活水平和生活质量方面的竞争力和吸引力，提高乡村地区的综合文明程度。
总之，有关国家农业行政管理部门的职权很大，职责很重，职能很全，这些职能、职责和职权囊括了农业经济活动所涉及的每一个方面。
然而，需要指出的是，尽管有关国家农业行政管理部门的职能很全，但它们在调控农业经济活动的过程中、在与农民打交道的过程中，并不层层下达强制性的“生产计划”，并不直接干预生产和流通过程，并不强行从农民手里收购农产品，并不强行进行农产品价格管制。比如，在农产品过剩时，没有强制性的“压产指标”；在农产品短缺时，没有指令性的“增产命令”。这就是说，直接干预生产和流通，不是有关国家农业行政管理部门的职能。
最后，有关国家农业行政管理部门全部职能所要实现的基本目标十分明确。这些目标可以概括为四个方面：(1)产量或供给目标，即通过对农业的宏观管理，保证农产品的有效供给，实现农产品供求的基本平衡。(2)收入目标，即增加农民收入，保证农民福利的增长，实现农民与其他社会阶层在收入和福利方面的合理。(3)环境目标，即保护农业资源和环境，维护生态平衡，实现可持续发展。(4)贸易目标，即积极参与国际市场，增加农产品贸易，实现国际市场与国内市场的调节和补充。
四、有关国家农业行政管理部门调控农业的主要手段
有关国家农业行政管理部门调控农业的手段与其所承担的职能保持了高度的内在一致性，即农业行政管理部门承担农业发展的全部责任，也掌握调控农业的全部手段。这些手段主要是：
（一）经济手段。这是有关国家农业行政管理部门调控农业的最重要和主要手段。经济手段包括财政、金融、税收、价格、储备、进出口等多方面。
1.财政手段。即农业的财政预算，集中或主要集中由农业行政管理部门掌握，并由农业行政管理部门相机使用。如日本，农林水产省掌管农林水产业预算总额的80%以上。这些预算主要用于农业灌溉、农地开发、农业基本建设等方面的“公共事业费”，防止减少耕地面积的专项奖励和补贴大米生产与消费差价的“食粮管理费”，用于行政费用和各种财政补贴、价格补贴的“一般事业费”。这些预算由农林水产省编制并报大藏省平衡，经国会审议批准后，由农林水产省负责执行。
2.金融手段。这与财政手段有密切联系。农业行政管理部门运用财政预算，建立支持农业的各种金融机构，如日本的农林渔业金融公金库，美国的商品信贷公司、农场主家计局、农村电气化管理局等。这些金融机构受农业行政管理部门的指导，负责对农业的各项政策性贷款和利率优惠贷款，为农业提供其他金融机构不愿意或不能提供的信贷。
3.税收手段。有关农业的税收政策及税种税率，主要由农业行政管理部门负责制定，经财政部门批准后，由税务系统具体执行。
4.价格手段。农业行政管理部门负责制定有关农产品的价格政策和价格制度，并掌握财政预算中的价格补贴基金，具体负责平抑农产品市场价格以及对农业生产者进行价格补贴。
5.外贸手段。由农业行政管理部门负责制定有关农产品进出口的政策和具体实施细则，农产品进出口的关税、配额及审批虽要经过外贸部门，但一般那只是履行手续，农产品进出口的主要工作都由农业行政管理部门负责。
6.保险手段。农业保险做为保护农业的一种手段，由农业行政管理部门负责。如美国农业部为所有保险作物提供30%的保险费补贴，向提供作物保险销售和服务的私人公司支付回扣。
7.储备手段。农业的各种储备尤其是粮食储备都掌握在农业行政管理部门，由农业行政管理部门根据自然灾害、农作物耕种变化及市场行情，确定储备规模，动用储备进行吞吐调节，防止农产品价格的大幅度波动，保护生产者和消费者利益。如美国农业部在其农业稳定和保持局内专门设立了“商品信贷公司”(CCC)，具体负责农产品储备计划的运作实施。在粮食等若干种农产品生产过剩时，CCC按最低价格（即贷款率，1987～1990年的贷款率是前5年市场价格除去最高一年和最低一年价格后的简单算术平均数的75%～85%）进行收购，做为国家储备，减少上市量以维持较高的生产者价格；在欠收年份市场价格上扬时，CCC就释放库存，以平抑价格。当市场价格低于贷款率时，农场主可以把其农产品交给CCC，由它储存起来；CCC还从市场上直接收购一部分过剩农产品，目的也是调节市场。除了这种政府储备外，美国农业部还建立了农场主的“自有储备”。参加自有储备的农场主与CCC签订合同（一般为期3年），由CCC向农场主提供储存费和无追索权贷款，农场主则以农产品为担保，且不得随便出售。当市场价格上升到一定水平时，CCC允许农场主退出储备计划，自由出售产品，并偿还贷款本息，以此来调节农产品的市场供给量。
（二）法律手段。这是有关国家农业行政管理部门调控农业的重要手段。法律手段具有强制性、普遍性、稳定性和规范性等特点，对规范农业经济活动主体的行为具有不可替代的作用，因此，有关国家农业行政管理部门在调控农业时都非常重视法律手段的运用。譬如，日本农林水产省以《农业基本法》为主干，分产业制定了几百部法律，形成了适应市场经济要求的农业法律调控体系，对农业管理的各个方面如机构、职权、人员、宏观管理、微观运行、产业结构、投资建设、资源、环境保护等都有严格的法律规定，报国会审议发布后，农业行政管理部门就依据这些法律法规对农业经济活动进行全面管理，一般违法都由农业行政管理部门负责处罚。
（三）行政手段。行政手段具有强制性和直接性的特点，因而被有关国家农业行政管理部门广泛使用。行政手段主要是通过制定和发布政策、命令、指示以及人事任免等方式，对农业经济活动主体进行直接干预和控制。如日本农林水产省的食品流通局就被明确授权管理、指导和监督中央批发市场，农林水产省还通过自己驻在各地的各类派出机构，通过人员交流、召集开会、委托授权、信息交流、经费引导等方式，协调地方政府和农协、渔协等农民组织按农林水产省制定的政策发展农业；美国农业部也通过一系列法令、条例、销售规程等管理市场，维护公平交易。
（四）宣传教育手段。即通过新闻媒体、游说等宣传教育方法，为农业宏观调控服务。日本农林水产省就很注意用宣传教育手段来影响国会、其他政府部门、一般公众和农民。农林水产省的许多机构的官员都要用大量时间向负责农业方面的国会议员做宣传工作，解释自己制定的政策，以求他们的理解和支持；对一般公众，他们也通过新闻媒介、散布宣传品等不同方法，宣传农林水产省的政策。如为了指导消费，农林水产省在食品流通局中设立消费课，侧重从宣传教育方面引导日本国民的消费方式和习惯，如为了恢复日本型饮食传统，农林水产省提出了《扩大大米消费计划》，并让本省官员身体力行，给国人以示范。对农民，农林水产省也很注意示范引导。
五、有关国家农业行政管理部门与涉农机构的关系
农业行政管理部门作为主管农业的政府部门，在具体运行过程中，不可避免地要与其他部门发生关系。恰当处理好这些关系，是农业行政管理部门管理好农业的重要条件。有关国家农业行政管理部门与涉农机构的关系，主要涉及三个层面：
一是农业行政管理部门与政府其他部门尤其是综合部门的关系。农业行政管理部门是政府管理农业的最高权力部门，它虽然承担着调控和管理农业的全部任务，但这些任务的圆满完成必须要有其他涉农部门的很好配合。比如财政事务涉及到政府的财政部门，农业部门必然要与财政部门打交道；金融事务涉及到政府的金融部门，农业部门也要与金融部门打交道；外贸事务涉及到政府的外贸部门，农业部门还必须与外贸部门打交道，等等。在处理农业事务与这些部门的关系时，有关国家是以农业行政管理部门为主，即由农业行政管理部门为主与其他相关部门协商解决，若协商不成，再由更高一级的政府部门出面协调，如日本是由总理府的总务厅进行更高层次的协调。
二是农业行政管理部门与非政府组织尤其是农民组织的关系。在有关国家，除了农业行政管理部门这一政府机构外，社会上还广泛存在着许多涉农的非政府机构，如各种行业协会、农会、商会、理事会、合作社、事务所、交易所等。这些非政府机构，在沟通政府与生产者和消费者方面，在生产、加工、流通、信息等环节或领域提供各种各样的服务，做着政府不便做或做不到、做不好的事情，发挥着重要的积极作用。实践证明，这些非政府机构是政府的农业行政管理部门管理好农业所不可缺少的。因此，有关国家的农业行政管理部门在处理与非政府机构的关系时，都坚持积极合作的原则。即政府农业行政管理部门在管理和调控农业的过程中，与涉农的非政府机构保持积极密切合作。一方面，政府农业部门与民间组织经常沟通，保持密切联系；另一方面，政府农业部门还根据法律，组建各类有关农业的特殊法人和许可法人，这些法人作为民间机构充分发挥作用。在处理与众多的非政府机构的关系中，处理与农民组织的关系是最为重要的。在有关国家，农民都有自己的各种组织，并以保护自己的政治和经济利益为旗帜。农民的自组织可以分为两类：一类是政治性组织，如美国的农场主联盟、日本的农协、荷兰的农民组织联合会、德国农民联合会等；另一类是经济性组织，主要以合作社的形式出现，如荷兰的全国农业合作社理事会、农民合作银行，德国的农民合作社和信贷互助联合会等，合作社涉及的领域包括生产资料供应、共同使用大中型农业机械、农产品加工和营销、各种技术服务以及信贷等。在一些国家，农民的政治性组织和经济性组织往往相互交叉，并不明确分开。农民组织在政治上代表农民与政府进行对话，反映农民的要求，在经济上为农民提供各种服务，在农业发展中扮演着重要角色，发挥着重要作用。有关国家对农民组织很重视，农业行政管理部门与农民组织保持密切的合作关系，对农民的合作性经济组织尤其给以积极支持，充分发挥农民组织在农业管理和农业发展中的积极作用。
三是农业行政管理部门与地方政府的关系。这一关系的实质是农业部门如何划分中央与地方机构的事权。有关国家处理这一关系的原则是，明确划分农业部门中央与地方的事权，中央政府的农业行政部门主要负责跨地区和涉及全国范围的规划计划、政策法规、宏观调控、信息统计、基础设施建设、检查监督、科研开发、国际合作等事项；地方政府的农业行政部门主要负责地方的农业方面的事业，侧重于技术推广、资源开发、治山治水、基础设施建设维护以及中央政府委托的事宜。在一些国家，如日本，中央政府的农业部门还在地方设有派出机构，具体履行中央部门的职责。
六、有关国家农业行政管理体制运作的利点分析
有关国家农业行政管理体制设置与职能的“大农业部”模式，是在实践的基础上，根据农业发展的客观需要，不断完善形成的。这种模式之所以被众多的国家所采用，是因为其在运作过程中表现出了诸多优越性。
首先，这种模式能适应市场经济的要求。市场经济是以市场为中心的经济，市场在资源配置中起基础作用，生产活动必须以市场为导向，根据市场需求调整生产结构，围绕市场组织生产、加工和销售。如果不与市场相连接，不了解市场，不按照市场需求进行生产，生产必然会出现盲目性，市场供求平衡就不可能实现；不与市场相连接，不了解市场，产品卖不出去，生产者的收入也难以增加。所以，对农业进行宏观管理，必须把市场包括在内，要围绕市场设置管理机构和界定管理职能，只有这样，才能对农业进行有效管理，才能管理好农业。“大农业部”模式把产中与产前和产后连接起来，对产前、产中和产后实行一体化管理，这样就把农业生产与市场有机地结合起来了，在体制上为农业面向市场、围绕市场需求进行生产奠定了基础，提供了保证。当然，“大农业部”模式以市场为中心管理和调控农业，并不意味着在这种模式下农业生产就能自然而然地与市场需求相一致，农产品市场供求就能自然而然地实现平衡，但这种模式为根据市场组织和调整农业生产提供了体制基础和保证，使围绕市场组织和调整农业生产能在较方便的方式、较少可能的失败和较低的交易费用下进行。
其次，这种模式具有较高的行政效率。农业经济活动是一个综合性很强的活动，不只涉及生产，也涉及交换、分配和消费领域，涉及教育、科技、资源和环境领域。即使在生产中也不只是种植业和养殖业，而是涉及种植业、畜牧业、林业、渔业、狩猎业、水利业等多个产业。如果在行政管理体制上把这些产业按不同部门分设、把产前、产中和产后活动所涉及的事务按不同部门分设，在体制上把农业产中与产前和产后割裂开来，在运行中就会出现办一件事要涉及几个部门或几个部门办同一件事的情形。由于部门利益的存在，部门之间就会相互争利益甚至争取夺利，决策分散，办事推诿，工作扯皮，造成办不快事、办不好事、甚至办不成事的局面。这不仅会降低行政效率，增加管理成本，扩大政府机构，而且会贻误战机。“大农业部”模式把农业及其密切相关的平行产业做为一个有机整体，把农业产前、产中、产后做为一个有机整体，统一于一个行政管理部门内，进行一体化管理，从而有效地避免了部门之间在工作中的相互扯皮，减少了政府机构和政府工作人员，减少了决策程序和管理环节，提高了行政工作的效率，提高了管理农业的效率。
最后，这种模式具有较高的管理质量。由于与农业有关的产前、产后事务都集中在农业行政管理部门，与农业有关的财政、金融等事项都主要由农业行政管理部门说了算，集中决策，管理环节少，这就有效地避免了一项好的政策或议案因部门利益的切割而使其在最终确定时已与其初衷大相径庭这种不合理现象的发生。因此，“大农业部”模式在管理和调控农业的过程中，在取得高效率的同时，还能取得高质量，实现了高效率和高质量的统一。
七、我国农业行政管理体制改革的若干设想
分析和总结有关国家农业行政管理体制设置和职能模式的基本目的，是为我国农业行政管理体制的改革提供参考依据。本文从我国农业行政管理体制存在的主要问题出发，借鉴上述有关国家农业行政管理体制设置和职能的一般模式，探讨我国农业行政管理体制改革的基本思路和对策。
我国是世界上第一人口大国，解决城乡居民的吃饭问题始终是压倒一切的大问题。因此，农业在我国国民经济中居于非常重要的地位。发展农业，始终是我国国民经济发展的重要任务。然而，我国现行的农业行政管理体制，不能适应现代农业发展的需要，难以推动我国农业实现现代化。存在的主要问题有：
一是管理农业的部门与管理和农业密切相关的平行产业的部门分设。林业部、水利部与农业部平起平坐，土地管理局、统计局又都是独立的政府机构，农业部管不了与农业生产活动密切相关的水利、生态、绿化、土地利用等事务，也管不了农产品产量统计。农业部本来是组织和管理粮食生产的最权威部门，但连在每年的粮食产量问题上都没有最后发言权。每年生产了多少粮食都不能由管理粮食生产的部门说了算，这样的部门体制很难说是合理的。
二是农业产中与产前和产后环节的管理分割。农业部只管产中，只管生产，只管生产原料和初级产品，管不了农业生产资料的供应，管不了生产资金投入，也管不了农产品的加工和营销，更管不了农产品储备和外贸。产前和产后环节分由另外的部门管理。如在生产资料方面，农业部只管一点救灾化肥，大部分都掌握在内贸部系统；在农业投资方面，立项权在计委，拨款权在财政部门，农业投资公司虽归农业部和计委双重领导，但以计委为主；掌握国土开发数十亿资金的农业综合开发办公室，设在财政部；商品粮基地、农产品出口商品基地的管理设在计委；农产品进出口归外经贸部统管，每年应该进出口什么农产品以及进出口多少，农业部门均无权决策；粮食储备由国家粮食储备局管理，国家每年储备多少粮食，现存的储备粮还有多少，农业部门也缺少发言权；就连作为农民的合作社的农村供销合作社，其管理也独立于农业部，农民专业协会的指导和管理也有相当一部分不在农业部（1997年下半年召开的首次全国农民专业技术协会工作会议就是在中国科协而不是在农业部的主持下召开的）。因此，现行体制下农业部门搞生产是“两头在外”。
三是农业调控手段分散。农业部没有政策制定权，在农业政策制定中的发言能力也很弱；没有农产品进出口决策权；在有关农业的财政、金融等事务方面，没有决策权，即使参与权也不充分；在粮食购销制度、价格制度及储备制度方面，也没有决定权。总之，现行体制下农业部并没有掌握管理农业的各种必要手段，管理和调控农业的手段是分散于其他部门而不是集中在农业部门。
四是农业部门中央与地方的事权划分不清。多年来，在“搞农业以地方为主”的指导思想下，不论什么行政事务和经费，大都放到地方，形不成中央的统一调控和综合平衡，缺乏对边远地区和主要农区的重点支持，严重影响全国统一市场的形成，而许多事情靠地方会逐级分解很难办好。另一方面，中央又干了许多本应地方负责的事，致使地方办什么事都要跑到北京。中央与地方在管理农业方面责任不清，事权不明，缺乏密切的配合与协作。
五是农口机构设置中央与地方不一致。地方在设立农业厅局的同时，还设有农业综合管理和协调部门，如农委、农办、农工部等，中央则不设立这些综合协调部门。机构设置上下差异较大，关系不顺。
总之，我国现行的农业行政管理体制，部门分割，各自为政，任务不明确，管理手段分散，任务和手段不一致，部门之间有利的事争，无利的事推，有事大家一起干，出了问题谁都可以不负责任，矛盾难以在部门之间协商解决，只能将大量的矛盾上交国务院，使国务院领导忙于协调，提高了决策成本，降低了决策效率，执行就更困难了，部门利益还渗透于政策和法律的制定之中，使政策法律出台扯皮多，时间长，出台后没有一个具体部门督促实施，达不到应有的效果。这种体制不能适应社会主义市场经济发展的需要，不能适应农业现代化发展的需要，必须进行改革。
我们认为，我国农业行政管理体制改革的基本思路是：根据社会主义市场经济发展的要求，组建“大农业部”，对农业产前、产中和产后环节实行一体化统一管理，实现农业生产与市场的有机结合。
根据上述思路，我国农业行政管理部门的设置与职能应明确以下诸点：
第一，“大农业部”是我国政府管理和调控农业的最高权力、权威和综合部门，拥有农业政策的制定权和农业发展的决策权。
第二，强化“大农业部”的行政管理职能，政府管理和调控农业的所有职能、管理和调控农业产前和产后环节的主要职能，都应集中于“大农业部”。
第三，农业行政管理部门的管理职责与管理手段要统一，管理手段必须要能够满足管理职责的要求。
第四，调控农业经济活动的经济手段和其他手段，要集中在农业部门，有关农业发展的综合事务，应由农业部门负责与其他相关部门协商解决。
第五，明确划分农业行政管理部门中央与地方的事权，严格界定各自的职责和活动范围，理顺上下关系，并建立相互协调与合作的行政制度。
第六，科学设置农业行政管理部门的内部机构，明确职责，强化管理，提高工作效率和工作质量。
鉴于农业行政管理体制的改革涉及面广，头绪多，操作复杂，为了使农业发展不因机构改革而受到负面影响，也为了使农业行政管理体制的改革能与其他政府部门的改革相配套，“大农业部”模式做为我国农业行政管理体制改革的目标模式，在运作上不能一步到位，改革要依据现有状况分步实施、分阶段推进，尽可能做到农业行政管理体制的改革既积极又稳妥。
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