国外有关问题银行关闭政策法规比较及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：政策法规论文,启示论文,国外论文,我国论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国外有关问题银行关闭政策法规评述
政策法规是一系列原则、规范和法律的总称。本文所评述的政策法规主要是指有关对问题银行进行早期干预和关闭的相关原则、规范及法律。对问题银行的干预和关闭政策大部分都是与银行资本相联系的，在具体关闭政策的描述上，根据标准的清晰程度可以分为明确的法则决定(自动式的规范)和权衡决定(一般概括性原则)。在各国建立的对问题银行进行干预和关闭的政策法规中，既有共性的部分也有个性的部分，既有仅适用于本国范围的也有受到普遍认可的。此外银行间的国际组织对此也有一些相应的规范。
(一)主要由法则决定的问题银行关闭政策法规评述
1.基本概述。以明确的法则决定方式来对问题银行实施关闭的是以美国为代表，其他一些工业国家及新兴国家如阿根廷、智利、哥伦比亚等也有实行。在法则决定下，监管者事先制定详尽、清晰、量化、操作性强的干预标准，监管人员在监管过程中只需将问题银行的实际情况与审慎监管标准对号入座，启动相应的干预和关闭措施即可。
美国的联邦存款保险公司改进法(FDICIA)是最有名的早期干预和关闭法规。针对二十世纪八九十年代银行和储贷机构失败及其给存款保险基金带来的巨大损失，美国政府颁布了一系列相关的防范条例和法案，其中FDICIA是最具代表性的。它主要将资本充足水平视为银行经营状况的标志，并在此基础上制定相关的干预和关闭标准。FDICIA将披露的资本比率分为五类，并据此确定问题银行的干涉时点。其中，后三类量化的资本水平指标清楚界定了银行问题严重程度的判定标准和相应的快速改正行动(PCA)。FDICIA要求监管者每季度都要按照资本充足水平对各家银行的经营状况进行划分并采取相应的行动和措施(见表1)。
表1 快速改正行动中的有关规定和应采取的措施
加权风险 核心资本
资本等级 监管措施
资本充足率 充足率
资本充足 10％5％ 无限制
资本较充足 8％4％ 无限制
1.提交一份资本恢复计划
2.加强监管
资本不足
小于8％
小于4％ 3.限制资产规模扩张
4.重组、设立分支机构及从事新业务必须
经过批准
1.必须增加资本
2.存款利率必须与市场平均利率相一致
资本明显 3.限制资产规模扩张，甚至需要减少贷款
小于6％
小于3％
不足 规模
4.必要时改组经营
5.限制来自相关人的存款和关联交易
1.在90天内必须被置于“保护船”计划中
或被考虑接管
2.没有FDIC的批准，不得有如下行为：
资本严重
小于4％
小于2％
——从事非常规经营活动
不足
——为任何高杠杆融资提供信贷
——更改会计方法
——大量发放红利或支付赔偿
资料来源：根据Nakajima，Z.，and H.Taguchi，1993整理。
同时，为了限制监管者对问题银行采取宽容、拖延或其他不合适的行动，该法律要求监管者对威胁到存款保险基金的问题银行采取强制措施。因而，PCA的推出使银行监管者的干预和关闭行为更为及时，同时减少了监管者的自由决策权力。
2.相关的分析与评述。法则决定这种透明监管政策的优点主要表现在：(1)它以清晰的规制提高了包括银行在内的市场参与者对监管政策的信任度，有利于树立并维护监管当局的声誉。因为，监管政策执行的连贯性、可依赖性是影响干预和关闭行动成效的一个关键因素。(2)法则决定的关闭政策通过严格的甚至近乎机械的方式规定监管者对问题银行进行干预和关闭的执行标准，减少了监管者自行裁决给整个社会带来的风险。通常情况下，监管者可能会抱有侥幸心理，希望问题银行的问题会随时间而自然解决；而且监管者也常会担心因对一家问题银行的处理，造成市场上的预警及恐慌，而引发其他银行问题的全面爆发。这就使得监管者自行裁决的效果大打折扣。此外，通过清晰的法则决定还可以避免国家内部各种政治势力及其他外力的影响(Hawkins，1999和Turner，1996)。(3)以美国FDICIA为例，它以明确的法令规范决定了监管者对问题银行的干预和关闭时点，减少了可能因监管者拖延决策而增加的相关成本。监管者在处理问题银行上的等待观望心理和姑息迁就做法往往只会增加监管成本，给社会带来更大危害。同时，美国特殊的监管体制使FDICIA的这种干预和关闭行动与其他监管者如美联储、货币监管署(OCC)的正式干预行动相互补充，形成一种相得益彰的监管格局。由于PCA是以银行的季报为基础，而其他监管者的干预行动是以现场检查获得的信息做支持的，因而PCA在现场检查不频繁时具有明显的时间优势。(4)通过制定明确的、具有威胁性的关闭政策，还可以使银行改变行为预期，降低其道德风险，鼓励其审慎经营，从而减少银行从事高风险活动的倾向及其他安全网所带来的负效应，降低银行失败的概率。此外，对一些国家而言，明确法则决定的介入时点，可以解决监管者在法律上的后顾之忧。例如阿根廷曾经发生过法官要求其中央银行赔偿银行股东的案例，认为因为央行介入时，银行净值仍为正，后来银行净值为负是因为央行接管后管理不当所致。
但是，这种关闭政策也存在着明显的不足和缺点。有效的早期干预和关闭政策应能在早期识别出问题银行以给予监管者足够的时间和机会去调整和约束银行的行为。从这点来看，一个恰当的早期干预信号就应该越早越好。但是，对于潜在问题银行的识别将可能伴随着许多健康银行被误认为是有问题的，这就需要监管者对此进行平衡以选择恰当的干预和关闭时机。此外，干预和关闭时机选择的合理性也值得探讨。以PCA为例，有关监管者强制干预和关闭的触发点是资本充足率。虽然这种临界值的设定从操作上看是比较容易的，但是一些研究(如Jones和King，1992、1995)则指出资本充足率这个指标针对于银行问题通常是滞后的且常常不能及时发现有严重问题的银行。而如果不能通过资本充足率在早期识别问题银行，那PCA将无法达到其期望的效果。由此可见，仅用较少甚至单一的指标来反映银行庞杂业务中蕴涵的真实风险是有失偏颇的，且显得过于僵化，会白白浪费监管者所获得的监管信息。特别是当银行混业经营时，把银行的生存竞争能力简单地归结为几个数字标准既不科学，也欠谨慎。
(二)主要由权衡决定的问题银行关闭政策法规评述
相对地，也有许多国家不用法则而用以柔性规定、模糊处理的政策来权衡决定对问题银行的干预与关闭，如香港、印尼和新加坡等。以权衡决定的国家在相关的政策法规中不对有关干预和关闭行动措施做明确具体的规定，只给出一般概括性原则。如巴西的早期干预和关闭标准全部为定性描述：如果监管者根据已有信息和自己的经验判断，认定某银行已经因管理不善而出现流动性困难，无偿付能力，巨额亏损，严重违反法律法规或出现异常事件，则会视问题轻重，选择实施暂停业务、更换董事等措施。这些国家的监管者认为以一个单一的数字所定的“法则”(例如，资本充足率低于某一个水准便要如何如何等)，实在不足以反映银行是否具备生存能力的全貌。另外，许多时候对银行问题的解决方案，必须依不同问题的原因及具体内容而有所不同。Ryan(1996)指出，单单观察银行的资本高低是不够的，必须同时观察管理的经营团队。如资本充足率达不到标准，但管理团队很好，则值得再观察一段时间，然后决定如何处理。Ryan同时也相信就是因为有这种权衡决定的可能，才能够替纳税人省下大笔的重整经费。通过在制定干预和关闭政策时运用模糊但灵活的标准，监管者给自己未来实施的具体措施留下充分的操作空间，使其能根据实际情况，借助自己的经验谨慎决定干预和关闭措施。
权衡决定的干预和关闭政策的优缺点是与法则决定相对的。它能给予银行监管者更大的执法权利和运作的空间，有利于发挥监管者的专业特长和经验优势，充分发挥其主观能动性。同时，它也可以使监管者充分考虑各个银行陷入困境时的原因及历史背景(而这是监管者在事前根本无法准确预见的)，避免出现监管政策“好心反酿苦果”的局面，更有针对性地消除不确定因素对政策效果所产生的负面影响。另外，当一个国家银行监管的基础条件不太完善，如会计制度不健全或执行不力，金融环境不规范，或者体制因素对银行经营影响很大但却无法量化时，权衡决定有着更为广泛的应用空间。但是，它也可能因赋予监管者过多的决策权力而引发监管者的道德风险等行为，造成社会福利的损失。
(三)国际银行业组织对银行关闭的协议准则
随着银行业的国际化，一些国际性的金融组织在全球金融监管准则的制定中，发挥着越来越大的影响力。这其中巴塞尔委员会发挥了重要的作用，它所制定的相关协议的原则虽然不具有凌驾于国家之上的强制性监管权力，但是，由于其适应了全球银行监管的现实需求，因而得到了国际银行业和各国监管当局的普遍接受和运用。其中，有关针对问题银行的最新监管纲领是其于2002年颁布的《处理弱质银行的监管原则》(Supervision Guidance in Dealing with Weak Banks)。原则中所述的弱质银行是指受潜在的或立即的流动性或清偿能力威胁的银行，而非指一般可观察到的个别性或暂时性缺失的银行①。该报告提出监管问题银行的先决条件、早期识别问题银行应有的监管工具、改善问题银行经营状况的监管方法，以及对于持续恶化或确已无经营价值的问题银行应有的退出市场机制等，并针对不同政策制定标准分析了相关的监管措施(见表2)。原则提出银行监管者的监管措施必须适当且适合银行问题的严重程度，并应在迅速改正措施体制(如美国的PCA)，以及一般性、较少束缚的架构之间取得平衡。该原则指出其中一种有效的结合是包括事前同意并可被接受的监管干预行动(法则决定)，加上特别情况下赋予监管者宽容措施的空间(权衡决定)，而关闭银行则是最终的制裁方法。
表2 不同政策制定标准下监管措施的比较
监管措施
政策制定的标准
监管者的权限
对监管者责任的影响适用情况
法则决定 自动法则多 弹性小，但可使监管者免于在决策 银行问题极度严重
(自动式规范)权衡措施少 过程中遭受外界的不当干预或谴责 或无力清偿时
权衡决定 授权措施多 弹性大，但若未能迅速采取适当措
银行问题不严重时
(一般概括性原则) 限制措施少 施，将需对损失负责
资料来源：根据Supervision Guidance in Dealing with Weak Banks(2002)整理。
二、影响各国问题银行关闭政策选择的
社会文化因素分析
每个人都生长在一定的社会文化环境中，并在一定的社会文化环境中生活和工作，他的思想和行为必然会受到这种社会文化的影响和制约，监管者的银行关闭策略也不例外。这里所说的社会文化环境是指在一种社会形态下形成的信息、价值、观念、宗教信仰、道德规范、审美观念以及风俗习惯等。社会文化作为人们一种适合本民族、本地区、本阶层的是非观念，强烈影响着个体的行为。在不同社会文化环境下的银行行为存在差异，监管者的价值取向、判断标准和行为方式也会存在着不同。因此，不同的社会文化环境会对监管者对于问题银行关闭政策的选择产生重要影响。社会文化因素包含的内容较多，这里仅从东西方文化的差异来研究其对监管者实施银行关闭策略的影响。
政策法规是一种正式的约束，而文化则是一种非正式的约束，它与一国的价值观念、风俗习惯及民族精神等有着广泛的联系。正式规则中包含了大量的、隐性的非正式规则。新制度经济学也认为，正式规则只有在社会认可，即与非正式规则相容的情况下，才能发挥作用。监管者对问题银行所采取的措施既包含正式的规则，也包含很多非正式的规则。因此，不同国家的问题银行关闭政策会潜移默化地受到本国文化的影响，从而带有明显的文化烙印。
(一)西方社会文化对监管者问题银行关闭政策法规选择的影响
以美国为代表的西方国家，主要受基督教伦理观念的影响。在基督教的信条下，强调合理和理性，追求逻辑严谨，偏重自然科学研究方法，在经济生活中注重定量分析工具的运用，同时偏好使用书面形式的契约来界定人与人之间在社会经济活动中的关系，并且强调个人的努力和奋斗。这些基督教伦理，随着长期资本主义经济的发展，在大工业、专业化协作过程中形成特有的文化观念——法制观念、契约观念、公平观念、自律观念和自由主义观念等。这些文化观念反映在银行监管上就是严格的法制化管理和理性管理。
1.法制化对监管者问题银行关闭政策选择的影响。法律的有效性要求用同一准绳去衡量所有人的行为。在西方人的思维中，法是高于情的，是平等地衡量每一个人的。同时，建立在自由经济基础上的、崇尚分散决策(竞争)，反对集中(垄断)的西方国家的商业伦理使得家庭和政府在社会中的作用相对较小，联系各方面的自发性中间组织体系则较为发达。社会成员间关系的协调都是通过法律来规范的，法制化的观念渗透至社会经济的方方面面。
在长期的监管实践中，以美国为代表的西方国家制定了条理性较强、相对完善的各种“机械性”的关闭政策(如前述的FDICIA)，用法律界定了监管者对问题银行采取干预和关闭措施的时点，而且在监管者的实际操作中也更注重按章办事。这使得监管者对问题银行关闭政策的设计和制定更强调规范性，在具体实施时弹性空间较小，实际操作中的随意性较小，公正性较强。
2.理性主义对监管者问题银行关闭政策选择的影响。西方文化的伦理范式强调对逻辑性强、以数据分析为主的理性研究方法的认同，以及对机械的、制度化的科层机制的信赖，强调个人的自我奋斗，崇尚个性的发扬等。这些社会共同体的伦理范式使那些代表资本家个人或集团利益的监管者在立法时更强调有关责任的界定和激励相容；在制定问题银行关闭政策的时候更趋向于选择逻辑严密、条理清晰和精准的定量分析方法，讲究对关闭时机的把握，并在具体实施关闭措施时，在保证银行系统稳定的基础上，更注重效率的提高。
(二)东方儒家思想对监管者问题银行关闭政策选择的影响
在以中国儒家思想为代表的东方文化下，在伦理观念中强调“三纲”、“五常”。这种观念一旦成为国家意识形态中居于主导地位的社会文化因素，必将潜移默化地透过价值与伦理观念对社会成员的行为方式产生影响，进而形成具有权威主义特征的政治与法律框架及各种相应的制度安排。
1.家族企业、政府权威、官治金融对监管者问题银行关闭政策选择的影响。儒家政治哲学的轴心是忠和孝。忠、孝所强调的主要关系是至高无上的统治者和他的臣民之间、父母和子女之间、同辈之间的关系。它们既是维持融洽家庭关系的基础，也是维持融洽国家关系的基础。因此在东方的文化中更强调政府的权威、家族关系和集体关系。
在受儒家思想影响的东方国家中的社会组织结构是两头大、中间小的马鞍型——家庭和政府作用较大，自发性中间组织(企业和社团)的势力较弱且较难突破家庭或家族的圈囿，家族企业占有很重要的比例。在家族企业内部通常实行的是家长式的权威主义管理。这种微观层面的权威主义管理模式，使得“三纲五常”等儒家的价值和伦理观念在现代社会的环境下直接表现为等级关系，进而造成“在正式组织中的等级关系”。而这种微观层面的企业内部的严格等级结构，从宏观来看又促成了政府的绝对权威，使其政治意识形态与百姓的文化价值观念高度同构。这种政府权威是以中央集权政府(皇室或利益集团)为核心、以庞大的政府机构网络作为支持的国家体系，而分散的、狭隘的家族式管理在这个“超级家庭”中又转化为对核心集权政府的信任。
在长期的强政府宏观调控下，可以解决一些市场配置资源固有的自发性、盲目性和滞后性等弊端，促进经济的发展。然而这种政府主导经济的模式也会形成政府与经济特殊的高度相互依存关系，即政府的势力渗透到银行和企业中形成过度的干预。政府与经济组织之间形成了互惠的制度安排。在这种情况下，政府已不仅是宏观经济的调控者，更是经济增长的主要既得利益集团，并形成了政府对金融的超保护政策和官治金融体制。在政府的干预下，银行按政府的要求发放大量政策性、扶持性贷款。由于企业可以享受无原则的政策倾斜，银行的不良资产比率较高，但是有政府的保驾护航，企业的银行欠款越多，银行越不能断绝贷款。这种经济理念的怪圈使一大批问题银行得以继续生存发展。同时，由于有了政府的救助，人们相信政府不会让这些银行破产，整个社会的金融风险意识随之淡化。在这种政府权威和官治金融制度下，政府指令性贷款和政治压力贷款等使得市场纪律作用的充分发挥存在着困难。
从监管者的问题银行关闭政策选择来看，由于银行在政府实施宏观政策中扮演重要的角色，作为政府代表的监管者在设计和实施关闭政策时，就关闭时机的选择而言更倾向于尽可能地延缓对问题银行的关闭，即对问题银行采取监管宽容。同时，在关闭方式的选择上，更倾向于采用兼并、重组等不太可能引发社会动荡的方式，如日本银行业的“护卫系统”。
2.关系网的存在、重情淡法思想对监管者问题银行关闭政策的影响。儒家思想的价值观讲究人治、关系，重视家庭，也懂得利用权势、关系网来谋利，从而忽视规则和法则，并助长了裙带资本主义、关系资本主义。关系网的存在，使得关系融资在银行融资中占据重要成分。这些关系融资往往忽略贷款者的经营状况，并缺乏对贷款的监控，极易形成不良贷款，引发银行体系的不稳。这就对监管者的审计监督提出了更高的要求。
此外，在强调“克己复礼”的儒家文化中，同时强调“礼有经亦有权”的思想。因此，东方人习惯于“权变”的灵活思维，习惯于“中庸之道”，强调感性，而缺乏对抽象概念(如制度、原则等)的信守。人们通过与其他人的关系确定其在社会中的位置，并对不同的人根据情谊用不同的标准来衡量，通过感性的、人性化的、模糊的和富有弹性的方法来处理成员之间利益关系的调整和冲突的调和。“情”大于法，法律在人情面前得不到有效的执行。这反映在监管者的问题银行关闭政策上就是更多地注重相机抉择，而不是以法律规章明确加以限制规定。同时，在关闭措施的选择上也会更倾向于选择逻辑松散的、标准富有弹性的定性分析方法，常常采取对经济社会整体而言都较平稳的关闭方式，同时监管者拥有更大的关闭弹性。
三、对我国建立完善的问题银行关闭政策法规的相关建议
目前我国尚未建立一套能够使银行进行有效的重组和退出市场的法律框架和司法制度以及配套的监管框架，有关银行关闭的各项政策法规尚待研讨。我国现有的问题银行处理过程中的一些程序使得问题银行关闭效率明显低下，而且，在目前的市场状况下银行被关闭退出还存在很多困难。如何根据我国国情，借鉴国外经验，是现阶段我国监管者的重要任务。
为此，一方面需要尽快建立存款保险等相关配套体系，这样可以改变目前因国家救助带来的巨大财政负担；同时存款保险机构为了自身的利益会加强对商业银行经营活动的监督，从而加强银行审慎经营；而且建立存款保险制度，就可能在资金周转不灵或出现支付危机时，最大限度地保护存款人的利益，提高公众信任度，把对存款人的间接保护变成直接保护。另一方面，需要逐步建立健全的相关政策法规。目前，在已颁布的金融法律法规中，对银行关闭退出的方式、方法和程序等，还没有做出明确的规定，给金融机构市场退出带来了极大困难。因此，国家立法机关和监管当局应尽快制定颁布相关法律法规，出台相应的政策及与之相配套的实施细则和规章制度，使银行的关闭做到有法可依、依法办事。借鉴国外经验，结合我国国情，可以从如下几个方面建立完善我国问题银行的关闭政策法规体系。
(一)以国际银行业组织对银行关闭的协议准则为基础
国际银行业组织，特别是巴塞尔委员会所制定的相关协议的原则虽然在世界范围内不具有硬性的约束力，但其提出的原则事实上已成为许多国际性银行所遵守的共同原则。随着我国金融业的全面对外开放，银行经营日益跨国化、全球化，这就要求我国的相关监管法律与国际接轨。同时，我国作为国际清算银行成员国，其市场经济地位要想得到其他国家的承认，也必须遵守这些原则和规定。因此，我国今后有关问题银行关闭的政策法规的制定和完善都应在新巴塞尔协议的监管原则和监管框架内，以国际银行业组织对银行关闭的协议准则为基础，这样才能适应我国金融开放的需要，提高我国银行业风险管理水平和银行监管效率。
(二)以法则决定为主基调，同时赋予监管者充分的权衡空间
由于长期以来受儒家思想以及特有政治、经济因素的影响，一方面，我国作为成文法系国家，法律明显滞后于市场经济的发展，法律法规不健全、不协调、不配套的问题尤为突出，不像英、美法系那样可以通过判例随时弥补法律的不足；另一方面，从执法的角度看，还存在着“人治大于法治”的现象。这就要求我国在尽快建立和完善问题银行关闭的相关政策法规时，使政策法规以法则决定为主基调，这样可以避免权衡决定所赋予监管者的巨大执法空间，避免产生监管者的道德风险及判断失误造成的损失。此外，虽然近年来我国各商业银行都进行了不同程度的改革，但由于历史等方面的原因，我国的银行体系总体而言还很脆弱，各商业银行还存在着这样或那样的问题，而且就目前而言，我国银行监管的基础条件并不完善，完善中的会计制度还没有得到有效执行，体制因素对银行经营影响很大且无法量化，因此，在建立和完善相关政策法规时，还必须赋予监管者充分的权衡空间。
具体而言，应制定有关对问题银行进行早期干预和关闭的监管者介入时机的明确标准，这种标准既可以是资本充足率指标，也可以是银行的净现值。对于一些中小商业银行，监管者可以根据明确的法则标准确定的关闭时点对其进行关闭；而在对于涉及民生的大型问题银行的关闭上则应赋予监管者充分权衡的空间，以根据具体情况进行相机抉择，从而在保持银行体系、金融体系稳定的基础上，提高问题银行关闭的效率。
(三)在完善相关政策法规的基础上不断摸索相关的具体措施
什么是最有效的问题银行关闭政策，如何有效率地制定和实施对问题银行的关闭政策，西方学者对此的争论一直没有停止过。美国二十世纪八九十年代发生的储蓄贷款机构危机，使得先前有关的关闭政策和监管者的宽容实践受到了严重的批评(如Benston等，1986；Kane，1987、1989；Baer，1990)，并导致了1991年FDICIA的颁布实施。FDICIA提倡的快速改正行动，经过一段时间的实践，又引起了学者们较大的争议。Nagarajan(1995)等指出应将宽容视为激励相容监管政策的重要组成部分来看待。而其他一些学者则认为宽容是高成本的，快速关闭则可以节约成本(Hendershott，1992)。其实，影响关闭政策效果的因素是多方面的，而且法规一旦制定，在短期内不可能随时根据情况发生变化，这就需要各国监管者在相应的政策法规基础上，设计、制定和实施具体的监管关闭措施。
各国制定的对问题银行实施关闭的政策是监管者设计、制定相关关闭策略的基础。由于政策的制定带有宏观性，因此不可能做到面面俱到，涵盖所有的情况和内容，特别是监管者在具体实施关闭政策时，能否达到预期目标，还取决于其他多方面因素的影响。为了提高关闭政策的有效性和效率，监管者在采取关闭行动前、中、后期必须权衡各方面因素，进行相应的策略规划，同时根据所处的具体环境和条件采取相应的具体措施并及时做出调整。
注释：
①由于这里所指的弱质银行类似于我们文中所述的问题银行，为保持一致性，用问题银行来代替原则中弱质银行的称呼。
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