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随着我国大规模法制建设的进行，法制建设中的一些问题，尤其是立法中存在的问题急需加以解决。这种迫切性在今天显得更为明显，因为坚持和实行依法治国，建设社会主义法制国家的治国方略，其必要前提就是要有法可依，而目前的立法主体多元化，虽然使立法的速度有所加快，但同时也加剧了立法中的矛盾，解决这些矛盾，很重要的一环是加强对立法的监督。近几年来，越来越多的人关注立法监督问题。 〔1〕为了进一步推进立法监督的理论研究与实践，本文特对立法监督的研究加以综述。
一、立法监督的含义及必要性
（一）立法监督的含义
关于立法监督的含义，归纳起来，有以下几种观点。
第一种看法认为，立法监督是指运用立法手段对行政、司法等方面的监督。这种观点不是本文所着重讨论的立法监督。
第二种看法认为，立法监督是由立法机关或议会对行政、司法和立法本身诸多方面的监督，以及有关方面对立法主体的监督。这种观点也是太泛了。
第三种看法认为，立法监督是指包括国家机关、社会团体、公民在内的一切组织和个人对一国立法权运作及其结果的审查和控制。这种广义上的立法监督仅仅具有舆论上、道义上、政治上的威慑力，不具有法律效力。
第四种看法认为，立法监督仅指立法系统内部有立法权的主体在创制法律、法规活动中，为了保证立法权限和效力的有序状态，以及立法质量而建立的一种制约机制。
第五种看法进一步认为，立法监督不仅是立法系统内部的监督，也包括权力机制对本级行政、审判、检察等国家机关制定的规范性文件的监督，还包括对下级人大及其常委会决议、决定的监督，若有同宪法、法律、法规相悖之处，有权将其撤销。这种看法把法作了过于宽泛的理解，把规范性文件都视同为法。
第六种看法认为，立法监督是对立法活动的监督，指有立法权的主体，在自己的监督权限范围内，依据一定的程序对有关立法活动实施的监察和督促，这种立法监督是准立法性质的。与这种表述相似的是，立法监督是指特定主体对立法权运作过程及其结果的审查和控制，即不仅监督立法的动态部分（立法过程），而且监督立法的静态部分（立法结果）。有的同志则认为，立法监督是指对立法活动的监督，主要是指对立法文件的监督。
（二）立法监督的必要性
学者们从不同的角度论述了对立法实行监督的必要性，归纳起来，有以下几点：
第一，保障民主的需要。这是很多学者都强调的。他们认为，立法监督的存在与否，与民主的状况相关联。没有民主便没有立法监督，没有立法监督也表明没有完备的民主制度。立法权是国家权力的重要组成部分，其行使必须受到监督，才不致于偏离民主与科学的准则。在我国，搞好立法监督，是由我们的根本政治制度决定的。我国的一切权力属于人民，人民享有管理国家与社会事务的权力，立法权源于人民，一切立法权的行使，都绝不允许违背人民的意志。所以，建立、完善立法监督体制，实行立法监督，是我国社会主义民主政治建设的要求，是按人民意志办事的体现和保障。
第二，保证法的体系和谐的需要。恩格斯曾指出：“法不仅必须适应总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且必须是不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现。”〔2 〕建立一个内在和谐一致的法的体系，必须实行立法监督。如果缺乏立法监督，就不能保证立法系统工程的协调、有序运行，就不能保证立法体系内部规范性法律文件效力的单向序列，就不能保证立法体系整体目的和效能。实行立法监督，对于保障国家法制统一，维护宪法和法律的尊严，都是很有必要的。
第三，保障立法科学性的需要。立法监督对整个立法活动的科学与否，起着关键的保障作用。具体表现为：（1）预防作用。 预防因为立法程序和立法内容不科学而导致违法或不当立法的产生，起到防患于未然的作用。（2）补救作用。 对监督中所发现的问题采取得力妥当的措施，纠正不科学的立法程序、摒弃不科学的立法内容，增加立法的可行性，使损失得到弥补或降至最低限度。（3）改进作用。 通过立法监督程序在一次立法活动中发现的错误，进行认真总结，吸取经验教训，探索立法活动的规律，进一步完善立法程序，改进立法方法，加强立法管理，从根本上提高立法质量。（4）评价作用。 对立法机关和立法人员的立法行为及其效果作出公正的评价，以此为基础确定立法责任，达到奖优罚劣的目的，克服立法工作中的种种消极因素，使立法工作沿着科学、公正的轨道健康发展，积极推进。
第四，满足现实的需要。这具体表现为：（1 ）我国正处于变革时期，实行立法监督，能够及时调整法律、法规与现实之间的矛盾和冲突，使法律法规内容更符合实际。（2 ）可以更好地使法律法规与主体法律（基本法律——由全国人民代表大会制定的）相配套，防止法律的“断裂”和“空档”。（3）能够避免立法权限下放后， 相应的界限不明所造成的重复立法、越权立法，避免法律效力层次的混乱。目前，我国立法主体多元化，各立法主体在立法的具体目的和立法体系整体目的二者之间产生差异和矛盾，其可能性明显增大，一定程度上容易滋生“地方保护主义”、“部门保护主义”。事实上，这种可能性已经演变为现实性。而（4）由于缺乏有效的立法监督机制， 违法的立法行为未受到国家和人民的谴责与制裁，不当、失误的立法行为没有得到及时有效的制止和纠正。这是我国法制建设的一大隐患。
二、立法监督的特征和种类
（一）立法监督的特征
1.法定性 即有权的国家机关依照法定职权实施，其他任何国家机关或个人均无权行使该项权力。就是说，（1 ）监督依据的法律规定性。立法监督权来自宪法和法律所规定的立法权限，离开了一个国家现行的立法权限体制，所谓立法监督就无从谈起。（2 ）监督权行使主体的法律规定性。行使立法监督权的主体是法定的国家机关。
2.程序性 立法监督是严格按照法定程序进行的活动，所采用的形式，如改变、撤销、批准和备案等，都有严格的程序规定。离开或抛弃立法监督的程序而实施立法监督，有可能从根本上违背设立立法监督机制的初衷。
3.强制性 立法监督通过审查和控制等方式，可以对违法的或失去合理性的立法及其成果，予以强制性的否定。
4.全程性 立法监督在立法过程中，无论在事前、事中、事后，都认真进行监督。这有利于达到立法监督的目的。
还有一种意见认为，立法监督是一种准立法活动，这是立法监督的性质所在，也是立法监督的根本特征所在。
（二）立法监督的种类
可以从不同角度和依不同标准作多种划分。
1.纵向监督和横向监督
这是从实施监督和接受监督的立法主体之间是否存在隶属关系来作的划分。（1）纵向监督。这是有权的、 具体隶属关系的上下层次立法机关之间的监督。它又可分为重叠和非重叠的两种。重叠的纵向监督，是由几个层级同时对它们的某一下级的立法进行监督。非重叠的纵向监督，则是指单一的有权机关对它的下级的立法实行的监督。（2 ）横向监督。这是指有权立法的、同层级各机构之间的监督或彼此监督。
2.单向监督和双向监督
这是以实施监督和接受监督的立法主体之间能否彼此制约为标准而划分的。（1）单向监督。是指两个立法主体之间， 只有一方对另一方的监督，这又可分为同级和非同级的两种。同级的单向监督是指对乙方行使监督权的甲方与乙方为同一层级的国家机关，如在意大利，省议会通过的法律均须由共和国政府在法定期限内签署后生效。（2 ）双向监督。这是指两个立法主体之间就立法互相监督和牵制。在联邦制国家，联邦立法和州立法往往就存在这种限制与监督。双向监督也可以分为同级和非同级两种。
3.常规监督和非常规监督
这是依立法监督发生的条件而进行的划分。（1）常规监督。 指立法监督的发生不以被监督者的异常活动出现为条件的监督，是依正常手续、程序和制度而实施的监督。在我国，自治州制定的自治条例或单行条例，要生效就必须报所在省、自治区人大常委会批准。（2 ）非常规监督。这是指立法监督的发生以被监督者的异常活动为条件的监督。在意大利，当国家议会或区议会所制定的法律以及具有法律效力的法令被认为同宪法相抵触时，宪法法院的审查活动才能开始进行。常规监督与非常规监督都可分为同级和非同级，系统内和系统之间的监督。
4.内容监督和形式监督
这是依立法监督的指向来划分的。（1）内容监督。 是对规范性法律文件的具体内容进行的监督。（2）形式监督。 是针对规范性法律文件本身所采取的形式而进行的监督，这种监督实质上是立法权限的监督，所以又被称为权限监督。
5.立法过程监督和立法结果监督
这是依立法监督的重点不同而作的划分。（1）立法过程监督。 是指有关机关对尚处于立法过程中的立法行为实施的监督。对立法过程实施监督有其积极的一面，将立法活动的全过程置于监督之下，有利于保证立法结果尽可能合理、合法，避免一些失误，但对立法过程的监督具有成本大、不易把握的弱点。（2）立法结果监督。 是有关机关对立法成果——法律文件的监督。这种监督将其重点集中的立法结果上，而对立法过程则忽略不管。这具有经济、准确的优点，不足之处在于：有时只能事后才将损害降低到最低限度，而无法事前就将损害加以消除。将立法监督分成立法过程监督和立法结果监督，实际上类似于事前监督与事后监督。
关于立法监督的分类，还有其他的划分，如依立法监督的效果可分为立法主体的内部监督和社会对立法的外部监督，等等。
任何国家的任何立法主体都不可能绝对保证自身的任何一项立法都符合立法的整体目的，为此，立法监督就必然普遍存在于各国不同层次的有关系统中。只是各国监督方式上的差异，才形成了上述各种形式的立法监督种类。我国应在比较的基础上，加以借鉴，完善立法监督制度。
三、立法监督的原则
立法监督的原则必须贯穿于整个监督工作的始终，并为所有监督主体一体遵循。它以民主和法制为基本要求，以解决立法实践中的实际问题为目的。具体说，包括以下原则：
（一）维护法制统一的原则。这是立法监督的出发点与最终目标。法制统一主要体现在立法思想统一，立法权力统一，法律效力统一三个方面。法制统一，既是社会主义市场经济的需要，又是实行和坚持依法治国的需要。
（二）实事求是，有错必纠的原则。这是立法监督的有效性与正确性的根本保证。它要求立法监督机构本着认真负责的精神，对已生效的法律、法规或正在制定中的法律、法规全面考察，仔细审理，一旦发现有矛盾、冲突、越权等问题，立即纠正，维护国家法律的权威和尊严。
（三）公开监督，注重协调的原则。立法监督的内容、活动程序都应贯彻公开的原则，这有利于排除干扰，也便于接受社会舆论对立法监督工作的监督。同时，在审查各项法律、法规时必须注意协调各部门关系，减少不必要的纠葛。
（四）主动审慎，讲求实效的原则。立法监督主体应当主动介入，同时，由于宣布或撤销某项法律、法规，会涉及到各方面的利害关系，这就要求公平地维护各方当事人的权益。当然，这应当尽量不影响法律文件的及时出台。但另一方面，如果预测某项法律、法规撤销后的负效应甚于撤销前，应暂缓宣布撤销；若某项法律、法规与宪法、基本法律明显矛盾，则应立即撤销。总之，立法监督应当讲求实效，讲求效率，应该有助于及时纠正违法、越权的立法，及时消除违法、越权立法可能造成的损害，及时避免立法所可能带来的失误。
（五）普遍性原则。这是针对监督内容的广泛性而言的，凡是可能导致立法活动偏离社会主义立法宗旨的行为均是立法监督的内容。从立法预测、立法规划到立法实施的全过程以及立法解释，从立法后的信息反馈和立法争议的处理，从立法的方法与步骤到立法的形式和内容，立法过程的每一个环节都应当置于监督之下。
（六）明确性原则。只有明确了何种主体对何种情况实施监督，明确了监督的任务、范围、程序和方法，明确了监督与被监督双方的权利和义务，才可能使监督工作的合法有效的基础上开展。
（七）系统性原则。监督主体之间的监督行为在相互独立的基础上，相互联系，相互补充，形成一个整体，共同完成对立法的监督。贯彻系统性原则，就要把立法监督活动作为一个系统，以系统的整体性作为基本出发点，认识研究监督对象，以便把握立法监督的整体规律；也要分析研究系统要素，即各个监督环节的构成情况，分析要素之间的关系，以改善系统内诸要素的组合方式，使诸要素遵循整个系统的总体目标，提高系统的整体功能水平。
有的学者还论述了立法监督的标准。所谓立法监督的标准是立法监督活动应当遵循的准则条件和追求的目标。在不同种类的立法监督制度中，具体标准会有许多差异，但由于基本任务的一致性和立法活动本身的普遍规律性，又决定了立法监督有其基本的客观标准。具体说，它包括：1.立法依据标准。立法依据一般由国家宪法、立法法律或基本法典所规定，委托立法应有委托机关的委托文件。2.遵循宪法和较高级法律的标准。这个标准的确立根据是法律体系内部的等级有序性。宪法和基本法典除了法律规范之外，还包括一些基本的法制原则。3.同级法律相互协调的标准。这包含三方面的内容：（1 ）同级法律调整的社会关系协调一致；（2 ）同级法律调整同种类的社会关系时应彼此关联和一致；（3）程序法和实体法要协调一致。4.同一法律部门之间层级分明的标准。5.同一法律严密规范的标准。这包括以下三方面：（1 ）内容与形式统一；（2）名称和等级相符合；（3）规范关联相协调。6.逻辑结构完备的标准。法律规范的逻辑结构由行为模式和法律后果两部分构成。
这里的立法监督标准，和前述的维护法制统一等原则，并无实质区别，只是将维护法制统一等原则加以分解和具体化而已。
四、立法监督的对象、内容和方式
立法监督的对象、内容与方式，是立法监督的重要内容，但就现有论述来看，观点存在较大分岐。
（一）立法监督的对象
立法监督的对象就是要明确立法监督的目标，明确监督什么。立法监督的对象既包括立法过程，也包括立法结果（规范性文件），主要是监督立法结果。
1.对法律的监督 包括对法律的违宪审查和对全国人大常委会制定的非基本法律是否符合全国人大制定的基本法律的监督审查。前者是宪法监督问题，为现代宪政国家所普遍推行的制度，后者则为我国的特殊情况。
2.对行政法规的监督 由于政治经济等的原因，行政机关的立法活动有很大的独立性，甚至长期以来一直处于主导地位，制定了大量的法规，有些内容已直接影响了法的体系的和谐。为此，全国人大常委会加强对行政法规合法性的监督，对维护法制的统一和协调，对保证行政机关依法行政，维护公民权益，有特别重要的意义。由于国务院的行政法规都不报全国人大常委会备案，全国人大常委会对行政法规的监督便主要是事后审查。
3.对地方性法规的监督 地方性法规与行政法规是否抵触的监督工作，审查主要由国务院来做，而处理则由全国人大常委会作出。全国人大常委会对地方性法规的监督分两种：（1 ）对自治性法规（自治区的自治条件和单行条例）进行审批和备案；（2）对省、自治区、 直辖市制定的法规以及由它们批准的较大的市制定的法规进行备案，必要时加以审查。
4.对规章的监督 这主要是国务院的职权范围，包括对国务院各部委规章与省级人民政府规章进行监督。
5.对授权立法的监督 原则上应由授权机关来实施。对国务院的授权立法，由全国人大常委会实行监督。由谁对深圳、厦门、汕头、珠海四市人大及其常委会的授权进行监督，有两种意见：（1 ）由它的上一级人大（即广东省、福建省人大常委会）来监督；（2 ）由全国人大常委会监督。后一种意见更为合理。
6.对法律解释的监督 全国人大对它的常委会所作的法律解释进行监督。现实中存在着大量的司法解释，宪法未规定全国人大常委会对“两高”的司法解释有撤销权，但规定有监督“两高”工作的职权，所以，全国人大常委会可以对“两高”的司法解释加以监督。全国人大常委会有权对国务院的行政解释（行政法规的解释）实施监督，而国务院则对部、委的解释实行监督。
当然，在更广泛的意义上，还应包括对除上述以外的规范性文件进行监督。宪法和组织法有相似的规定，即县级以上的地方国家权力机关有权“撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议”，“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。所以，这种“决议”、“决定”、“命令”也应属于被监督的对象。
（二）立法监督的内容
有一种观点，是把上述立法监督的对象作为立法监督的内容来论述的。实际上，立法监督的内容是监督立法行为，尤其是规范性文件的具体规定，包括如下两方面：
1.合法性 就是立法权的行使要遵守宪法、法律等的规定，以及规范性文件是否与宪法、法律相一致。具体说，包含三个方面：（1 ）立法权限应当合法；（2）立法程序必须合法；（3）立法内容合法。
2.合理性 即立法权的运用和行使要符合客观规律，要适度，并且符合理性。这应从三方面来加以把握：（1 ）立法动机应当是建设性的；（2）立法行为应当建立在充分的理论根据和实践基础上；（3）立法权行使应当合乎情理：立法行为要符合客观规律，立法行为要符合常理，立法行为应当公平合理。有一种看法，不叫立法行为合理性，而称作“适当性”，指规范性文件的各项规定是按市场经济客观规律来制定，还是凭部门权力意志、按旧的计划经济体制而订的“法”；是保护公民与法人的合法权益，还是侵犯其权益的“法”；是符合“三个有利于”原则，还是相反的“法”。
总之，由于我国正施行大规模的改变，社会处于急剧转型之中，强调立法的合理性，无疑是必要的，不可少的，但要注意防止随意性，这就必须加强立法监督。
（三）立法监督的方式
在国外，立法监督的方式有：国家元首的审查法案与拖延或否决方式；法院的司法审查和违宪审查方式；议会的质询、调查、审议、撤销、修改等；检察机关通过行使一般监督权可对行政机关、地方权力机关的立法进行审查、提出建议；执政党的立法审查；全民公决；社会协商立法等等。
在我国，立法监督的方式主要有：
1.批准 自治条例和单行条例须经批准后才生效。省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市所制定的地方性法规须经省、自治区人大常委会批准后施行，并由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。
2.备案 须备案的法规、规章包括：省一级人大及其常委会制定的地方性法规，经省、自治区人大常委会批准的由省会市和较大的市制定的地方性法规，须报全国人大常委会和国务院备案。经省、自治区人大常委会批准的自治州、自治县人大制定的自治条例和单行条例，须报全国人大常委会备案。省一级人民政府制定的规章须报国务院和本级人大常委会备案。省会市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章，须报省、自治区人大常委会、人民政府以及本级人大常委会备案。另外，全国人大及其常委会授权国务院、广东省、福建省、海南省、深圳市等立法时，也相应规定了备案。
3.审查 是对已公布生效的法律、法规、规章等实行检查监督，而不对制定过程中的规范性文件进行审查。 提起审查的情况主要有：（1）因法定职权主动提起。有权机关在必要时随时可以对下属立法机关的立法进行审查。（2）因有关国家机关、社会组织和公民告诉而提起。 （3）随法规、规章备案而进行。
4.清理 法律、法规、规章等的清理是立法机关对立法进行自我监督的一种有效手段。通过审查，发现和消除法律、法规、规章之间的矛盾、抵触和不协调现象。
当然，这四种监督方式本身还应当加以完善，并有机结合起来使用。
五、立法监督的机构、程序
（一）立法监督的机构
许多人都主张设立专门监督机构。其理由如下：全国人大常委会本身的职权、任务就已十分繁重，8 个专门委员会也没有多少精力和时间顾及立法监督，总之，现行的体制与作法，难以完成立法监督任务。如果没有相应的机构来组织实施，再好的制度与程序都难以运作起来。建立并完善我国的立法监督机构乃势所必然。那么，需要设立一个什么样的机构呢？比较一致的看法是，全国人大常委会下设一个专门机构——宪法监督委员会（也有人叫立法监督委员会）。专门负责审议法律、行政法规、地方性法规、民族自治条件、单行条件之间是否有冲突、抵触，是否合宪合法，内容发展是否均衡，立法技术上有无问题等，提出报告；报全国人大（闭会期间则报全国人大常委会），由全国人大（闭会期间则由全国人大常委会）进行审议，做出决定，凡被宣布无效的规范性文件，就应禁止实施或责成该文件制定机关予以修改。
（二）立法监督的程序
立法监督程序是对立法权运作过程中的合法性、合理性进行审查监督的方法、步骤的总和，包括三个阶段的程序。
1.立法准备阶段的监督程序 （1）监督立法项目的确立过程； （2）监督立法建议的采纳过程和方法是否有利于全面、 客观地反映民众对立法项目的基本认识；（3 ）监督立法决策的过程是否符合民主科学的原则与法定程序；（4）对法案起草过程的监督。
2.监督法案到法的过程 包含4个程序：（1）法案有无合法有效的提出、注册、列入议程；（2）监督整个审议程序的合法性、 适当性以及是否遵守了民主法制的原则；（3 ）对协调或协商有关问题过程的监督；（4）对法案通过和公布的监督。
3.立法完善阶段的监督 主要是：审查监督立法的解释、修改、补充、废止的必要性以及程序、内容、权限的合法性与合理性。
当然，立法监督程序还应包括批准、备案、清理、审查等程序。
在讨论过程中，学者们还就立法监督的其他一些问题，本文限于篇幅就不一一罗列了。
注释：
〔1〕就笔者所知，最先较系统地论述立法监督问题的， 是谷安梁教授主编的《立法学》（法律出版社1993年6月版）。
〔2〕《马克思恩格斯选集》第4卷，第483页。
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