完善人大及其常委会监督程序的若干建议，本文主要内容关键词为：常委会论文,人大论文,建议论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
代议机关的监督程序，是代议机关行使宪政权力、从事监督活动所必须遵循的步骤和方法。对国外代议机关的议事程序进行比较研究，对我国各级人大及其常委会的实践经验进行总结，对于改进和完善我国全国人大及其常委会的监督程序，具有重要意义。
宪政监督主要是对宪法和法律实施进行监督。在我国，人大在监督宪法和法律实施方面担负着更重要的职责。应当将人大在宪法和法律监督实践中的做法在程序上进行规范。
宪法监督主要是对宪法和法律实施进行监督。在许多国家，对宪法和法律实施的监督不完全是、甚至也不主要是议会的职权。但是，在宪法解释、违宪审查、对授权立法进行审查、受理公民诉愿方面，各国议会也承担着大小不同的职责。
1.宪法解释和违宪审查。在英国，由于法院不处理宪法诉讼，议会就成为宪法实施的惟一监督机关。英国议会适用普通法律程序，监督宪政准则、宪政惯例的实施，如国王是否履行其虚位国家元首的职能，内阁是否对平民院负责，法官个人的品行是否符合标准等。日本宪法赋予国会解释宪法和进行违宪审查的权力。德国议会审查政府施政纲领不得出现有悖于宪法原则的问题，督促政府在宪法设定的范围内进行活动，地方政府还要定期向议会提交执行法律情况的报告。
2.对授权立法进行审查。现代议会所制定的法律中有不少授权政府制定实施细则，这实际上是授权立法。为了保证符合宪法和法律，一些国家把对授权立法的审查批准作为议会宪政监督的一项重要内容。在英国，议会对授权立法的监督分为技术方面和政治方面。两院立法联合委员会负责进行技术方面的监督，如审查草案行文是否妥当，对本部门的权责规定是否符合授权。凡属重要法律授权制定的实施细则，政府将草案提交议会，议会在辩论的基础上进行表决。其他法律授权制定的实施细则虽然不需要议会批准，但要送议院备案。如果议会通过否定的动议，该实施细则即行失效。
3.受理公民诉愿。接受公民诉愿，对诉愿进行调查，并督促有关国家机关解决问题，是议会监督宪法和法律实施的一个重要途径。在法国，公民的诉愿可以直接寄给议长，或者通过议员转交给议长，议长将其交给宪法、立法和行政委员会处理。委员会进行审查后，区别不同情况，或者转交有关部长处理，或者交给议会调解员处理，或者交给有关委员会审理。在英国，议会设立行政监察委员会和信访委员会，并向各地派出监察专员。公民可以就行政问题向议员提出投诉。议员按照程序将公民投诉批转给监察专员查办。对于需要调查的诉愿，监察专员通过调查认定投诉事实，向平民院的有关委员会提交报告，督促被投诉机关向受害人做出赔偿。
根据我国的体制，人大在监督宪法和法律实施方面担负着更重要的职责，宪政监督主要是审查规范性文件，纠正违宪违法的职务行为。在审查规范性文件方面，需要限定规范性文件的范围，完善规范性文件的备案审查程序。在监督法律实施方面，近年来各级人大普遍开展了执法检查工作，一些地方人大还就错案责任追究制、执法过错责任追究制进行了许多探索。应当将这些做法在程序上进行规范。在受理违宪违法控告方面，鉴于人大是集体行使职权，受理而不直接处理，督促而不代替有关国家机关依法办案，当前急需对人大及其常委会受理申诉、控告、检举的范围、程序和办理方式做出具体程序规定，及时纠正有关国家机关及其工作人员的违宪违法行为，做好个案监督工作。
作为代议机关的主要职权，预算监督实际上是从财政资金方面制约和监督政府活动。我国人大预算监督的质量还不高，当务之急是改进财政预算监督程序。
预算监督是代议机关的主要职权。在西方国家代议机关发展的历史上，议会的立法权是以获得财政预算权为基础的。经过300多年发展， 当今许多国家议会都把预算案视为仅次于宪法的重要法案，并通过预算监督程序对政府活动实行监督。
1.对预算形成的监督。预算形成本来是议会的职权，随着国家生活日益复杂和政府日益专业化，当今世界各国的预算案一般多由政府编制，议会主要集中于对预算案的审查和批准等。由于预算案所列款项庞杂繁琐，各国议会对预算审查和批准的程序是不同的。在英国，预算案经内阁同意后，由财政大臣向平民院做年度预算报告。平民院通过辩论审查预算案的新增部分和变动部分，制定各项概算决议和拨款法案。在美国，由总统向国会提交预算报告。经过委员会审查，两院通过共同决议，对每一部分预算提出授权。在德国，联邦政府提出的预算计划，经联邦议院通过就形成议会的预算法案。由于预算案所具有的特殊性质，议会不能像审议法律案那样逐条进行修改，而只能就其整体做出评价，并在有限范围内做出少量修改。在英国、法国，议会对预算案中有关支出项目只能削减或取消，不能增加，对有关收入项目进行削减必须相应增加其他项目来保持预算平衡。在美国、日本，议员可以按照法定程序对预算案提出增加或者减少的修正案，议会通过的预算与预算原案往往有比较大的变化。
2.对预算执行的监督。预算案一经批准，代议机关便转向对预算执行的监督，包括定期听取政府执行预算情况的汇报，对预算执行过程进行检查，批准政府动用后备金，审查和批准预算变更或者追加预算。与其他国家不同，德国政府没有预备费项目，政府如果需要预算外开支，必须提出补充拨款案，再由联邦议院审查和批准。对于预算执行中的较大事项，财政部长必须向联邦议院预算委员会通报。每个月的支出情况和每个季度的负债情况及各种图表等也要向预算委员会报告。英国规定，政府动用资金必须经过平民院批准。美国规定，预算变更须经国会议员三分之二以上同意才能生效，未经国会批准而修订预算的行为需负刑事责任。国会还向各个行政部门派驻监察代表，对所驻部门的预算执行情况进行监督。在法国，预算纪律法院负责对预算支出决策者进行调查和审判，追究当事人的责任。
3.对决算审计的监督。各国对决算的审计一般由专门机构进行。这种机构有的隶属于议会，有的隶属于政府，有的是独立机构。无论哪种，都要求依法对决算进行全面、详细的审计，并向议会提出报告。美国国会设立审计署对政府预算收支及使用情况进行审计，担负着“牧羊犬”的重任。在英国，审计长作为平民院的官员，领导国家审计局对被审计单位的账目进行审计，并向平民院提供报告。在德国，联邦审计署署长由联邦议院选举，负责对财政收支进行全面审核。在日本，审查决算的任务由独立于政府的会计检查院执行，会计检查院向国会提出决算报告，由国会做出决议。
代议机关的财政预算监督实质上是从财政资金方面制约和监督政府的活动。虽然我国宪法和法律对人大预算监督已经有一些原则的规定，但对于财政监督的范围、内容、实施程序和操作办法的规定过于笼统。这些年来，尽管各级人大积极探索，然而预算监督的质量还不够高。加强人大财政监督，当务之急是改进财政预算监督程序。目前各级人大的会期普遍较短，议程较多，因此有必要选择一些科目和指标，对预算进行重点审查。对类似三峡工程等特别重大建设项目，对预算变更的界限，也要确定一个必须由人大审查批准的标准。还要研究怎样发挥审计机关的作用，加强对国家决算的监督。
世界各国代议机关普遍拥有国政调查权并有相应的程序做支持。借鉴国政调查的做法，我国人大及其常委会尚需进一步完善特定问题调查的程序，以发挥国政调查的作用。
国政调查是代议机关就国家的重大问题、重大事件或者国家机关的重大政策、重要决策进行调查。国政调查的职能起源于17世纪的英国。现代世界各国，无论宪法有无明文规定，均普遍承认代议机关拥有国政调查权，并形成了比较完善的国政调查程序。
1.调查的提起。国政调查由议院决定，议员个人无权擅自调查。在德国，成立调查委员会的动议基本上由议会党团提出。日本规定，在会议期间，常任委员会请求对所管辖的事项进行国政调查时，需向议长提交文书。议长在综合考察的基础上决定是否同意，若同意，即报告议院，常任委员会就可以开始着手启动国政调查程序。
2.调查机构的组织。由于议院人数比较多，为了便于调查，各国多通过议院做出决定，将国政调查事项交给常任委员会进行调查，有时也成立特别问题调查委员会担任。英国议会开始由特定问题调查委员会调查，后来逐渐发展到由议会调查法庭专门负责。德国规定，经四分之一议员提议，联邦议院有权设置调查委员会，对国政问题进行调查。美国国会通常是由两院的司法委员会来承担国政调查的任务。
3.举行调查听证会。在开展调查时，各国大多赋予调查委员会以一定的司法性权力，传唤当事人作证。在意大利、德国，国会调查委员会有与司法机关相同的权力。日本规定，众议院和参议院进行国政调查时，可以要求有关证人出席并提出文书，无论何人均应答应其要求。否则，调查委员会可以向法院告发，对拒绝作证或提供证言者，处1 年拘役并处罚金。对作伪证或者提供虚假证言者，处3个月以上10 年以下有期徒刑。美国规定，被调查的当事人必须参加听证会。如果证人拒绝作证，或者提供虚假证词，就会因“藐视国会罪”、“伪证罪”的罪名受到刑事处罚。
4.公布调查结果。多数国家议会的调查委员会没有直接的处置权，处置权往往掌握在全院大会。委员会在听证、取证的基础上，对收集的信息资料进行辩论，以投票表决得出结论，并向院会提供报告，或者向社会公布调查结果。这不仅为全院大会行使处置权提供依据，同时也便于公众进行监督。美国规定，秘密听证会取得的材料，经调查委员会投票通过后可以公开；公开听证会取得的材料必须向社会公布。
国政调查是代议机关为追究政治责任所进行的监督。我国宪法规定了特定问题调查制度，但没有规定调查听证会制度，这在一定程度上影响了特定问题调查的可操作性。与“全国人大议事规则”关于特定问题调查委员会的规定相比，“全国人大常委会议事规则”对特定问题调查委员会的规定过于简单。从程序上来说，全国人大会议一般只有20天左右，来不及进行特定问题调查，常委会有可能进行特定问题调查，但又缺乏具体规定。这就需要进一步完善有关特定问题调查提出、组织和工作的程序，建立调查听证会制度，发挥国政调查的作用。
质询是代议机关行使监督职权的重要形式。我国目前质询制度还不完善，对质询案设置的限制过多。应当继续完善质询程序，提高质询权威。
质询程序发端于1721年的英国议会，成文规定于1789年的法国宪法，现已被大多数西方国家所采用。质询和询问都是议会监督的手段，具有相似的表现形式。与询问相比，质询所提出的问题往往涉及比较重要、比较广泛的问题，通常会导致一般性辩论，有时还会带来一定的政治后果如不信任投票。因此，各国对质询程序都做出了详细的规定。
1.质询案的提出。一般来讲，提出质询案的主体包括议员个人、议员联署、议会党团、议会委员会。英国规定，质询由议员向有关大臣提出。每位议员可以提出2个口头质询，提前10天交给平民院秘书。 法国规定，议员提出书面质询案，由议长转交政府。议会党团提出的对整个政府工作的质询案，须经议长审核。德国规定，在会议周口头质询时间内，每位议员一次可以提出2个口头质询，每月可以提出4个书面质询。日本规定，议员向内阁提出质询案，必须做成简明的意见书向议长提出，由议长转送内阁。
2.对质询案的答复。质询对象主要是行政机关及其人员，但在一些国家也包括司法机关及其人员。各国法律都对答复质询案的形式和时间进行了规定。一般来说，口头质询要求在议会得到口头答复，书面质询要求应用书面形式予以答复。英国规定，每名大臣一天只接受一件质询，只限于大臣职责范围以内或通过立法和行政措施可以解决的问题。德国规定，在质询时间内由于时间不够而未答复的问题，可以书面答复，也可以在另一次会上答复。日本规定，从接到议长转交的质询书之日起，内阁必须在7日之内到议会答辩。对于内阁的答辩， 可以根据议员动议移付讨论和表决。
询问和质询程序是内阁制国家代议机关行使监督职权的一种重要形式。我国宪法和法律对询问和质询进行了规定，目前的问题主要是制度还不完善，程序还不具体。现在法律仅允许提出书面质询，对质询案设置的限制过多，质询案需要代表团、一定数量的代表或者常委会组成人员联名才能提出。可以考虑赋予个人提出质询案的职权。应当允许代表或者常委会组成人员即时提出口头质询，当事人当场答辩。还可以考虑把回答质询的场合从代表团会议、常委会小组会议逐步扩大到全体会议。由于人大及其常委会会期较短，需要研究闭会期间质询案的提出和处理程序。在质询问题基本清楚之后，人大及其常委会应当进行讨论和表决，对有明显过失行为的当事人进行处理，提高质询的权威。
内阁制国家信任与不信任投票程序，目的在于检验政府是否得到代议机关的足够信任。为完善我国“一府两院”向人大负责的机制，迫切需要借鉴信任与不信任投票程序，对听取和审议工作报告、开展民主评议等程序做出具体规定。
信任与不信任投票程序是内阁制国家代议机关监督政府的重要手段。虽然两者都要求代议机关投票，但提议主体及其动机不同。信任投票往往由政府自己提出，目的是让议会确认对政府政策或决策的支持。不信任投票往往由议员提出，目的是追究政府及其组成人员的责任。如果信任投票没有获得通过，或者不信任投票获得通过，就会导致内阁辞职，或者解散议会。
1.信任与不信任动议的提出。在内阁制国家，政府的执政资格依赖于议会的信任。政府有权利提出信任动议，请求议会明确表达信任，以支持它继续执政。议员特别是在野党议员也能够提出不信任动议，以号召全院大会剥夺政府继续执政的资格。意大利规定，政府必须在组成10天之内与两院见面，以获得信任。十分之一以上议员可以对政府部长提出不信任案。法国规定，国民议会十分之一以上议员可以对内阁或者内阁部长提出不信任案，要求追究政府的责任。德国规定，联邦议院对联邦总理不信任，可以请求联邦总统罢免总理。
2.信任与不信任议案的审议和辩论。意大利规定，由十分之一以上议员提出的不信任案，3天后可以提交议院讨论。 两院可以分别以无记名投票方式通过说明理由的决议案，对政府表示不信任。法国规定，由十分之一以上议员签署的不信任案，在受理48小时后72小时之前举行一般性辩论。议长会议根据议会党团大小按比例分配发言时间，每个议会党团指定发言人进行辩论。
3.信任与不信任投票的后果。法国规定，在辩论之后，议院进行表决。表决只统计对不信任案的赞同票，不信任案只有获得组成国民议会的议员过半数票才能通过。英国平民院全院大会投票表决信任与不信任投票议案，以简单多数决定。由于政体不同，各国信任与不信任投票的后果也不一样。英国平民院的不信任表决指向内阁整体，而不是首相或者某位大臣，谴责动议更多是表达了议会对政府的某项政策的不信任。在法国，一旦国民议会通过不信任案，或者表示不赞同政府施政纲领，总理必须代表政府向总统提出辞呈。日本规定，在众议院通过不信任案后，如果不解散众议院，内阁必须总辞职。
信任与不信任投票程序的作用在于检验政府是否得到代议机关的足够信任，并通过投票表决对政府及其人员施加压力。我国宪法和法律没有关于信任与不信任投票的规定。许多同志反映，现在听取和审议工作报告之所以流于形式，一个重要原因就在于对审议批准工作报告的程序缺乏规定。人大听取和审议“一府两院”工作报告要做出决议。如果未被批准，当然就意味着大多数代表对工作报告不满意，主要负责人应当辞职。近年来，一些地方人大组织代表民主评议“一府两院”的工作，做出满意或者不满意的决议，为建立信任与不信任投票程序积累了一些经验。为了完善“一府两院”向人大负责的体制，迫切需要对听取和审议“一府两院”工作报告、组织人大代表开展民主评议的程序做出具体规定，使人大监督更加规范化、程序化、制度化。
弹劾程序属一种宪法性司法，后果更严厉。有必要借鉴弹劾程序，健全撤职和罢免程序，以增强其可操作性和权威性。
代议机关的弹劾程序起源于14世纪的英国，最初只是惩办违法失职官吏的一种手段，后来逐步发展成为一项重要的法律制度。与信任与不信任投票相比，弹劾程序的规定更为复杂。
1.弹劾案的提出。英国、美国、德国由下院提出，日本、法国、意大利由两院分别提出。在英国，议员提出弹劾动议后，经平民院过半数议员通过弹劾理由书，提出弹劾案。美国众议院形成弹劾案需要司法委员会举行听证会，做成弹劾理由书和弹劾决议案，提交众议院审议和表决。在日本和法国，弹劾案由议会两院组成的特别机构提出。日本规定，如果法官显著违反职务上的义务，或者显著失去法官威信，任何国民都可以请求追诉委员会进行调查，向弹劾法院提出追诉。法国规定，十分之一议员联署可以提出弹劾案。弹劾案分别经两院通过相同文本后，向特别高等法庭提出。在德国和意大利，弹劾案由议会向宪法法院提出。德国规定，经联邦议院四分之一议员提出，并有三分之二议员赞同，议会可以对总统和法官提出弹劾案。意大利规定，总统叛国或者违宪，内阁总理和各部部长在履行职责时违法犯罪，由议会在联席会议上根据议员多数票提出控告。
2.弹劾案的审理。英国、美国由上院或者参议院审理，德国由联邦宪法法院审理，法国、日本由两院选出人员相等的议员组成的特别机构审理。在美国，众议院将弹劾案送交参议院后，参议院全体成员担任陪审员，最高法院院长担任审判长，分别听取众议院代表的申诉和被弹劾人代表的辩护，经过询问和辩论，对弹劾案进行表决。经出席会议议员三分之二多数的决议，可以宣判被弹劾人有罪还是无罪。如果有罪，被弹劾人立即被免职。在法国和日本，弹劾案由两院共同组成的特别机构审理。法国规定，弹劾案的审理由两院各选出12名议员组成的特别高等法庭进行审理。日本规定，弹劾案由两院各选出7 名议员组成的弹劾法院审理、裁判。如果弹劾案被通过，被弹劾人必须立即辞职。在德国和意大利，议会提出的弹劾案由宪法法院审理，经宪法法院三分之二法官赞同，可以判决被弹劾人有罪，议会的弹劾成立，被弹劾人即丧失职位。
弹劾程序是代议机关从政治方面对国家机关高级官员的违宪、违法犯罪、失职行为提出控告、起诉并进行审理、追究的步骤和方法，属于一种宪法性司法。从法律后果看，弹劾手段比不信任投票手段更严厉，不仅要追究当事人的政治责任，往往还要追究当事人的法律责任甚至刑事责任。我国法律没有关于弹劾的规定。抗日战争时期，陕甘宁边区“参议会条例”曾经对弹劾程序进行了规定。1980年8月， 邓小平同志又提出要建立弹劾制度。近年来，一些地方人大普遍开展了“述职评议”工作，尝试对述职人做出称职或不称职的评价，为建立弹劾制度积累了一些经验。许多同志反映，撤职和罢免虽然是比较严厉的手段，目前的具体程序也很不完善。地方组织法对撤职权进行了规定，但宪法和法律对全国人大常委会的撤职权却没有规定，罢免程序和任免程序的界线也不够清楚。这就需要总结经验，进一步完善撤职、罢免程序，增强其可操作性和权威性，加强对国家机关工作人员的监督。
标签：法律论文; 美国众议院议长论文; 英国法律论文; 英国议会论文; 日本国会论文; 日本宪法论文; 日本内阁论文; 宪法修改论文; 宪法监督论文;