“新公共管理”若干问题研究综述，本文主要内容关键词为：若干问题论文,公共管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、新公共管理的主要内容和特征
“新公共管理”的主要内容和特征是什么？西方公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述：按照波立特(C.Pollitt)在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中的说法，“新公共管理”主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。胡德(C.C.Hood)在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“新公共管理”的内涵及特征刻画为如下七个方面：(1)向职业化管理的转变；(2)标准与绩效测量；(3)产出控制；(4)单位的分散化；(5)竞争；(6)私人部门管理的风格；(7)纪律与节约。英国学者温森特·怀特认为，“管理主义”（新公共管理）强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估；以结果而不是以程序的正确性来评估管理水平；看重金钱的价值；对消费者而非公民的需要保持敏感，强调公共服务的针对性而非普遍性。罗德斯(W.Rhodes)指出，“新公共管理”有如下几个中心学说：以管理而非政策为焦点，以业绩评估和效率为焦点；将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构；准市场的使用和合同承包以培育竞争；一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格。经合组织(OECD)1999年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为如下八个方面：(1)转移权威，提供灵活性；(2)保证绩效、控制和责任制；(3)发展竞争和选择；(4)提供灵活性；(5)改善人力资源管理；(6)优化信息技术；(7)改善管制质量；(8)加强中央指导职能。
根据上述学者的概括以及其他新公共管理文献资料，国内有学者将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为以下八个方面：1.强调职业化管理；2.明确的绩效标准与绩效评估；3.项目预算与战略管理；4.提供回应性服务；5.公共服务机构的分散化和小型化；6.竞争机制的引入；7.采用私人部门管理方式；8.管理者与政治家、公众关系的改变。（注：陈振明：《评西方的“新公共管理”范式》，《中国社会科学》2000年第6期。）
另有学者指出，进入20世纪90年代之后，政府改革在很多方面出现了新举措，主要表现在以下几个方面：一是政府与市场之间的公共选择，虽然在实践上依然偏向于更多的政府，但更多的市场、更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为90年代世界各国政府改革的指导思想。二是政府与市场关系方面的改革在美国等国家转化为一场重塑政府运动，虽然在削减社会福利支出方面没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮，但是在放松管制、公共领域引进市场机制、建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。三是强化信息技术运用的实践变成了一场重理政府运动，80年代强调采用信息技术，90年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题。四是90年代各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善，在新公共管理思潮的影响下，许多国家均开始了强化政府政策执行部门自主权的改革，形成了一股“执行局自主化”的改革潮流，从而重新塑造了政治（政策）与行政（执行）之间的关系。（注：毛寿龙等：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1998年版，第10～11页。）
有学者认为，综合各国行政改革所采取的措施，可以总结出以下具有共性的内容：首先，为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大多包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大大减轻，而且探索出一条使社会逐步摆脱对政府过分依赖的可行之路。第二，为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。第三，为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要的精力放在提供必要的优质社会服务上。第四，实现政府在公共服务方面“角色”的转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。第五，经过改革及其由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：即要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。（注：张定淮、曹晓明：《全球化时代各国政府行政改革》，《马克思主义与现实》1999年第1期。）
还有学者指出，如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行动模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
首先，新公共管理重新对政府职能及其与社会的关系进行定位；其次，重视政府活动的效率和质量；第三，主张放松规制（即主要通过法规、制度控制），实现绩效目标控制；第四，强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法、手段，竞争机制，取消公共服务供给的垄断性；第五，正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系；第六，主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给；第七，重视人力资源管理。（注：金太军：《新公共管理：当代西方公共行政的新趋势》，《国外社会科学》1997年第5期。）
也有学者认为，随着效率优位向质量优位的转变，公共部门质量管理中呈现出一些新的发展趋势：界定质量时的顾客取向；构建科学的公共部门质量测度体系的努力；针对公共部门的特点和特殊制度安排，探讨适应公共部门的提高质量的有效途径和机制。
论者认为西方行政改革的基本内容可以归纳为三个方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化（包括非国有化、自由化、压缩式管理等）；第二，社会力量的利用和公共服务社会化（包括政府业务合同出租，以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系，公共服务社会化）；第三，政府部门内部的管理体制改革（包括建立与完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织结构改革，公共人事制度改革，提高服务质量以及改善公共机构形象，公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合等内容）。（注：周志忍：《公共部门质量管理：新世纪的新趋势》，《国家行政学院学报》2000年第2期；《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版，第30～37页。）
二、关于“新公共管理”的发展趋势
有学者认为，新公共管理所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。因为，管理行政条件下的政府由于其职能的不断分化和扩张造成了规模的膨胀和财政负担加剧。同样，由于政府规模过于庞大，导致了管理中的失调、失控、官僚主义和效率低下。结果，政府形象受损，以致于出现了普遍存在的对政府的信任危机。为了解决这些问题，新公共管理提出了许多对策性措施，诸如精简机构、削减政府职能、放宽规制、压缩管理、政府业务合同出租、打破政府垄断和公共服务社区化等等。这些措施在实践中的运用包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。
论者认为，在历史的宏观视野中，政府的公共政策化和公共管理的社会化是一个具有着历史发展必然性的历史趋势。所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。公共管理的社会化意味着政府的非管理化。因为，当政府的公共管理职能转让给社会之后，政府的基本职能就在于公共政策的制定和监督执行。尽管这一点还只是新公共管理中所包含的趋势，但它却预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。（注：张康之：《论政府的非管理化——关于“新公共管理”的趋势预测》，《教学与研究》2000年第7期。）
另有学者认为，不同国家虽然有不同的公共行政传统，但新公共管理在不同背景的国家依然有着强大的生命力，具有不同民族风格和传统的国家都出现了新公共管理改革的趋向。新公共管理对不同国家具有不同的影响，并引发了共同趋势下的国别特色，其关键就在于不同国家的公共行政具有不同的传统，面临着不同的问题，尤其是面临着不同的政治、经济和文化环境。（注：毛寿龙等：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1998年版，第306～310页。）
还有学者认为，跨世纪各国政府管理改革的趋向之一是运用新信息通讯技术使政府绩效最大化。此种发展是伴随着将竞争引入政府管理的改革同步进行的。竞争是促使政府组织运用新信息通讯技术的重要刺激源。信息技术的运用有利于提高生产率，增大产出，降低成本，保障政府管理的质量、准确性和可信度。新信息通讯技术的运用对政府管理改革的影响既有积极的一面，同时又会引出许多新的问题。
论者认为，新信息通讯技术的运用扩大了公共行政的民主化，有利于更多的公民参与行政决策和关注行政活动，使公共行政具有更大的透明度。新信息通讯技术的运用扩大了公民言论出版自由的范围和空间，为公民自由形成舆论意见从而影响政府管理提供了条件。许多国家的经验表明，新信息通讯技术的运用不仅通过非直接民主程序影响公民对政府的参与，而且还通过直接民主程序影响公民和政府的决策。许多学者正在探讨各种多媒体技术和模拟技术对行政民主化改革的潜在作用。通过仿真技术的运用，未来政府预算政策和决策制定的科学性和准确性将大为提高。可以预见，随着新技术的广泛运用，在政府与公民关系改善方面将会形成一种新的公共文化。（注：杜钢建：《新世纪政府管理改革的新课题》，《北京行政学院学报》2000年第1期。）
也有学者认为，自工业革命以来，国家的地位事实上一直在上升，“罗斯福新政”则使政府一步一步地将其领地延伸到曾属于市场的许多领域。然而，20世纪70-80年代首先在西方国家开始逐渐呈现出对市场的回归，90年代则在世界范围内出现了政府权力、职能和责任的全面退却。各国政府较之以往都计划得更少，占有得更少，管理得更少，并允许市场的边界不断扩展。可以认为，“政府从制高点撤退，是20世纪和21世纪的一个重大分界线”，与此相一致，重新界定国家和市场之间的边界，构成了20世纪重大的、具有决定意义的思想和政治交锋，以及不断发生的各种小冲突的主题。那么，是什么促成了向传统自由主义的市场经济的回归呢？毫无疑问，“所有这一切变化的基础是思想的根本性的转变”，或者说，是人们重新考察和评估他们的基本假定的结果。“其核心结果是政府的概念从所有者和经济活动的直接管理人向监管人和规则制定人的转变。”然而，问题的另一面在于，“无论如何，这一转变并不标志着政府的终结。在许多国家，政府支出的国民收入仍然与从前一样多……而在几乎所有地方，政府仍旧是满足大量社会需求的最后手段”。这就产生了一个问题，即上述变化究竟是关于“政府失灵”与“市场失灵”螺旋式争论的一个新阶段；还是意味着人们基于科技革命、产业革命以及世界经济交融策动、交相呼应的全球化的深刻的变革，从此从根本上改变了国家与社会、政府与市场关系的假定，进而重新界定国家和政府？（注：张国庆：《公共行政的典范革命及其启示》，《北京大学学报》2000年第5期。）
三、关于“新公共管理”的反思与批判
那么，究竟应当如何评价当西方“新公共管理”的范式呢？
一种观点认为，作为一种正在成长着的公共管理新理论范式以及实践模式，“新公共管理”是当代人类社会发展尤其是公共部门改革的必然产物，与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变，与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。尽管“新公共管理”的出现与当代西方社会所面临的一系列现实社会问题（如“滞胀”、政府失败、政治和社会矛盾与冲突）分不开，但它也反映了当代人类社会进入全球化、信息化和知识经济时代对各国公共管理尤其是政府管理所提出的新要求，表明了传统的公共行政管理的理论和实验特别是建立在科层制基础上的管理体制和模式的过时或失效。
论者认为，“新公共管理”范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的严峻挑战，它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。“新公共管理”有其新颖、合理之处，它反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就。也可以说，它是当代西方政府改革实践在理论上的总结，反过来成为政府改革实践的指导思想。与传统的公共行政学相比，“新公共管理”范式具有一系列的创新，这主要表现在如下四个方面：第一，“新公共管理”为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础；第二，“新公共管理”开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；第三，“新公共管理”建立起一个更加全面、综合的知识框架；第四，“新公共管理”提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。（注：陈振明：《评西方的“新公共管理”范式》，《中国社会科学》2000年第6期。）
另一种观点认为，作为一种全新的行政模式，新公共管理的成长过程必然包含着中心边缘化和边缘中心化的哲学意蕴。首先，新公共管理把主体中心主义转化为客体中心主义；第二，新公共管理把权力中心主义转化为服务中心主义；第三，新公共管理把效率中心主义转化为成本中心主义；第四，新公共管理把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义，从而有可能有效地杜绝行政权力的腐败。
论者认为，新公共管理在三个方面表现出防止行政权力腐败的趋向：(1)新公共管理的服务定位将导致特权的消失和特权意识的弱化；(2)新公共管理的顾客至上改变了原先行政体系的主体中心主义，这种主体的边缘化使腐败丧失了发生的根据；(3)新公共管理由于实行公共服务的公开竞标，将增加行政行为的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化。总之，新公共管理已经显示出这样的趋势，即建立起一种以公共利益为中心的管理体制。虽然任何时候个体利益都是不可回避的，但对于公共行政的模式而言，个体利益处于一个什么样的位置上，结果是完全不同的，个体利益处于中心位置，就必然会造成个体利益侵蚀公共利益的问题，公共利益处于中心位置，公共利益的至高无上性就会得到维护。此外，新公共管理还力图从根本上解决管理行政公平与效率不可兼得的矛盾。新公共管理可能代表着走向一种全新的公共行政模式的方向，是政府变迁中一个新的时代的开始。（注：张康之：《论政府的非管理化——关于“新公共管理”的趋势预测》，《教学与研究》2000年第7期。）
有一种观点认为，一种或数种理论能否被人们接受为一种范式，问题并不仅仅在于它们在逻辑结构上如何完善，以及它们被用于分析和解释现实世界时所能达到的力度，而在于依据它们提供的蓝图能否完整地、至少部分地构造现实。20世纪70年代以来一系列发达国家针对官僚制行政体制进行了接连不断的行政改革，这些改革给不在这些国家里生活的人们造成了很多误解，好像在发达国家里官僚制行政管理已经、正在或将要被送进历史博物馆。事实却远非如此。官僚制范式在发达国家的现实生活中仍是活生生的现实，而且具有顽强的生命力。这是因为：首先，正如奥斯本和盖布勒清醒地认识到的那样，政府行政部门与私人企业是“根本不同的两种组织机构”，如前者是公共机关，其合法性在于为全体国民谋求公共利益，后者是私人部门，在其顾客自由挑选购买其商品和劳务中谋求利润最大化是天经地义之举；前者存在的本质在于垄断，后者的动力通常来自竞争，等等。也就是说，二者之间有一定不可泯灭的界限。同时他们也注意到政府行政部门在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视、保持全社会的凝聚力等方面所起的作用，是企业无法替代的。因此他们引证彼得·德鲁克的话说，“我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府”，“一个能够治理和实行治理的政府”。而这样一个政府，如果不是按照官僚制范式组织起来并进行管理，是不可想象的。在政府行政体系及其运行机制中可以引进“企业家精神”，但是却绝对不能使政府等同于企业。其次，正如韦伯早就注意到的那样，“官僚制本身纯粹是一种精密仪器”，“由于它内部的彻底理性化结构，使对它的‘革命’愈来愈不可能”。因此，当代西方发达国家进行的行政改革，只不过是要消除政府行政体系的官僚制过度发展带来的弊病，而根本谈不上废除或准备废除官僚制。（注：宁骚：《行政改革与行政范式》，《新视野》1998年第3期。）
还有一种观点认为，公共行政中的管理主义，和其他公共行政的理论和学说一样，均代表着人类寻求良好政府治理(good governance)的一种努力，在某种程度上反映了社会以及社会公民对有效率的政府服务的合理期待。管理主义的许多主张和创意不能不说是极具启发性的，但是，对管理主义的过度迷信，也是一种“致命的自负”。从反思批判的观点来看，公共行政的管理主义也存在着许多缺陷，主要表现在以下几个方面：1.对人性认识的偏颇。管理主义援引新古典经济学的人性假设，可能产生了几个盲点：首先，它忽视了文化因素对人性的规制；其次，忽略了促进美德的重要性，从而可能引发公共利益和公共伦理的危机。在这样的人性假设下，公共伦理便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公共伦理是十分重要的。2.管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程中正当性的丧失。公共行政在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政及公共服务的根本价值、目的，将其变为执行与管理的工具，不但无力担负起公共行政捍卫民主政治价值的责任，也无法实现提升公民道德水准的使命。3.市场基本教义和对市场机能的不当崇拜。首先，由于对市场的过分崇拜而忽略了市场的缺陷；其次，市场基本教义也忽略了公共部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异；第三，事实上，公共部门市场化在提供希望的同时，也存在许多错误，如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。4.向私人部门学习的自我解构与公私管理的混淆。公共行政在本质上是以民主宪政为基础的，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益的过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色，丧失了其应有的真正意义。5.不恰当的“顾客”隐喻。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。（注：张成福：《公共行政的管理主义：反思与批判》，《中国人民大学学报》2001年第1期。）
四、新公共管理理论对发展中国家的借鉴意义
有学者认为，新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件下的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对发展中国家的公共行政的理论和实践具有一些可供借鉴之处。
从实践上看，我国目前面临着与西方国家相同的国际背景，处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的政府改革浪潮之中。在现阶段，紧密跟踪国外尤其是发达市场经济国家的公共管理以及政府改革实践的新趋势，分析西方“新公共管理”运动的经验教训，借鉴其理论、方法及模式中的合理因素，其实践意义是不言而喻的。
论者认为，1.必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面；2.充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；3.必须增强政府公务员的“管理”和“服务”意识，重塑政府与社会的关系；4.注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统的行政管理模式向当代（新）公共管理模式的转变。（注：陈振明：《评西方的“新公共管理”范式》，《中国社会科学》2000年第6期。）
还有学者认为，我国所处的现代化阶段与工业化国家所处的现代化阶段在发展程度上不同，政府与社会关系的基本格局不同，因此两者的具体改革政策选择多有不可通约之处，更多的是提供理念上的启示。1.政府职能的选择必须以社会的需要为前提。必须与技术环境和经济环境相一致；必须与政府自身的能力相一致。2.寻求推动行政改革与机构改革的持续动力。来自中央政府的“他动”，来自政府组织与经济组织之间，以及政府部门之间的“互动”，来自于广大公务员内部的“自动”，是推动政府机构改革的三种动力，但“互动”是一种更为持久的动力。3.正确处理行政体制改革与政治体制改革的关系。行政改革在一定的时间区域段内是政治体制改革的替代物，但行政改革的持续深入，要求政治体制改革与之协调发展。政治权威的支持力度是行政改革能否顺利进行的重要因素。
也有学者认为，20世纪80年代西方国家兴起了行政改革风潮，中国新一轮政府改革在全球一体化的背景中无疑受到这一风潮的极大影响。从表面上看，——无论时间上还是内容上，如职能调整、机构精简、人员分流、层级压缩等，中国当前的行政改革与发达国家提出的变革计划，都存在着某种相似性，但是一国政府面临的国情与特定任务构成行政改革的土壤，任何政策、措施与操作都是在这片土壤上结出的果实。就官僚制而言，西方发达国家提出的改造、置换甚至彻底摒弃的观念，能否在理论上立足，能否成为中国改革的先导，确需我们作深刻的反思。
论者认为，西方行政改革中广泛存在的对现代官僚制的批判言过其实，官僚制依然是现代性的重要标志。中国行政由于传统的惯性及其它历史原因，总体上仍处于官僚化不足阶段，因而最重要的任务不是别的，而是在适宜的范围内，建构现代型的官僚制。组织结构、管理方式、组织文化是建构现代官僚制的粗略轮廓，但建构的同时亦应有超越的眼光。就工具层面的官僚制而言，其局限性是明显的，毕竟以完善官僚制为标志的行政现代化仅仅是社会总体现代化的一部分,无论在行政体系内，还是在与政治相联系的体系外部，技术上最为合理的官僚体制并没有为它在现代政治生活中无所不在提供任何理由，“官僚体制统治的顶峰不可避免地有一种至少是不纯粹官僚体制的因素。”当把官僚制的完善作为现代化的关键向度时，即使作为理想型仍本质具备的“铁的牢笼”的性质亦不可忽视。（注：王强：《全球行政改革浪潮与中国行政现代化——从官僚制的角度思考》，《江苏社会科学》2000年第2期。）
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