2012亚洲审计组织环境审计第四次研讨会综述，本文主要内容关键词为：亚洲论文,第四次论文,研讨会论文,组织论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2012年9月18日至20日，亚洲审计组织环境审计第四次研讨会在马来西亚召开。此次会议由中国审计署以亚洲审计组织环境审计委员会主席身份主办、马来西亚审计署协助承办，这是中国审计署与他国最高审计机关合作、第一次在境外举办国际会议。来自亚审组织21个国家的51位代表参加了此次研讨会。中国审计署副审计长董大胜代表亚洲审计组织环境审计委员会主席、中国审计署审计长刘家义先生出席研讨会并致开幕词，世界审计组织环境审计工作组主席爱沙尼亚审计署应邀派代表参加会议。
环境是承载人类生存和发展的基础。爱护地球、维护生态、保护环境是每个国家和每个民族应尽的责任。亚洲在经济快速发展和城市高速扩张的同时，必须正视经济增长、人口聚集等对环境的巨大压力。近年来，亚洲各国最高审计机关针对本国主要的环境问题，积极开展了很多环境审计工作，在审计实践、理论研究和培训等方面都取得了积极成效。而同时，在对可持续发展及环境保护进行独立审计方面，最高审计机关被寄予了越来越高的期望。
此次研讨会分设“水审计”、“气候变化审计”和“环境审计领域合作”三个主题。共有11个国家的最高审计机关提交了18篇论文，其中水审计主题8篇、气候变化主题7篇、环境审计领域合作主题3篇；15位代表围绕研讨主题进行了专题发言，介绍了各自国家开展环境审计的一些好的做法和主要成效，并回答了其他代表的提问。这些论文和交流研讨基本上反映了当前亚洲地区环境审计工作的现状和经验。研讨过程中，演讲人的发言精彩生动，与会代表的讨论热情而富有建设性，交流研讨的问题广泛而深入，积极践行了世界审计组织“经验分享、人人共惠”的宗旨。现将研讨会的主要情况和观点综述如下：
一、关于水审计主题
水审计主题的论文数占此次研讨会收到论文总数的44%，且8篇其他主题的论文均关注了水污染问题。这一方面表明水环境审计在亚洲国家最高审计机关中已经得到广泛开展，审计技术方法比较成熟；另一方面也反映了水环境问题，特别是水污染问题在亚洲国家具有普遍性，解决这一问题具有重要性。来自印度、伊朗、伊拉克、马来西亚、中国、泰国等6个国家最高审计机关的代表，围绕水审计主题，介绍了各国最高审计机关对各级政府应对水污染，防治河流、海洋污染以及保障饮用水安全而采取的相关政策、计划、标准、监测、管理等措施的合规性和对绩效进行审计的情况。
印度主计审计长公署的代表介绍了该国2010年至2011年开展的水污染审计案例。此次审计在联邦、省两个层面上进行，涵盖了印度25个省的24个受污染河段、22个湖泊、116个地块的140个项目。审计范围涵盖有关河流、湖泊和地下水污染控制政策、规划、数据的充分性，具体污染治理项目的执行和监管情况等。审计结果表明：在立法及政策框架方面，涵盖污染预防、污水处理、受污染水体生态恢复等方面的政策、法律和计划缺乏，也未建立有效的机制和机构；联邦和省有关水污染预防、处理和恢复计划并没有得到有效的规划、执行和监管，内部管理薄弱；水污染防治资金不足，且未按规定使用。针对审计发现的问题，审计机关就水污染防治的政策、计划、机构、项目执行及监管、结果反馈等方面提出了审计建议。审计报告提交议会之后，引起了广泛讨论；相关政府部门采纳了审计建议，成立专门委员会，修订了相关法律，制订了详细的整改计划。
在这次水污染审计中，印度主计审计长公署采用了一些颇具创新性的方法：（1）在审计开始前，组织召开民间协会组织、环境部门专家、环境领域工作的代表和公司机构等利益相关者参加的环境审计会议，讨论当前存在的主要环境问题，识别审计关注的主要领域。（2）召开国际环境审计——水污染问题会议，明确主要污染区域，确定审计范围和审计目标。参会方包括各民间协会组织，有关环境保护等政府机构，国际自然保护联合会、粮农组织、GTZ等国际监管机构；澳大利亚、不丹、马尔代夫和孟加拉等国最高审计机关也派代表参加。（3）在印度全国性及地方性的报纸上投放广告，收集社会公众对审计的意见和建议，帮助审计机关确定审计目标及编制绩效审计调查问卷。这些方法都取得了很好的效果。
伊朗最高审计法院的代表介绍了该国对里海进行环境审计的情况。审计机关关注整个里海区域的问题，包括海洋钻探造成的污染、周边国家在水污染控制上采取的共同行动、里海环境审计面临的挑战以及改善里海海洋环境的建议。审计结果表明：《德黑兰公约》是目前对里海进行管理的唯一公约，但其法律体制还未成型，周边国家在批准相关立法方面缺少共同行动；评估签约国承诺履行情况的协议标准、污染指标体系、关于“海洋环境质量”及里海水质指标尚未建立；目前周边国家采取的措施不够充分。为此，审计建议，应制定与《德黑兰公约》相关的规定和章程；周边国家应加快制订、批准和实施公约的有关条款，组织专家编写关于环境质量和里海水质方面的通用标准和指标；采取更多重要的共同措施，如提供足够的资金支持、制定相关的标准和指南、相互交换污染源等信息、共同开展环境审计等，通过彼此合作提高里海污染治理的效果。
伊朗审计法院在审计中，对里海环境机制进行了“病理学研究”方法的创新。病理学研究是对水污染防治的整个过程进行系统的检查，目的是诊断问题的性质和种类、识别风险领域并找到解决风险的方案，最终逐渐改善整个流程。这一方法的研究步骤包括：第一步，了解支配整个系统的结构、相互作用的机制、程序和方法等，如治理里海的公约、协议、指南、标准和互动机制等；第二步，诊断风险、问题的症状，识别出风险区域；第三步，调查问题产生的原因；最后一步即是找到问题的解决方案、提出建议。
伊拉克审计法院的代表介绍了该国开展底格里斯河污染审计的情况。此次审计的目标是检查底格里斯河污染防治措施的充分性和有效性；检查污染物种类和污染负荷是否符合国际和国家标准、相关单位的排污是否遵循相关标准和要求等。审计主要采用合规性审计和以技术试验法为基础的环境审计方法。审计结果表明，低水位和未遵守环境法规定的排污行为是导致河流污染浓度升高、水质发生重大变化的主要原因；缺乏对直接向河流中排放废弃物的违法人员的制裁措施等。审计提出了一些补救措施，包括更新污水处理装置、安排专业技术人员操作维护并开展必需的测量和试验、修订完善相关条例规定等。审计还向水利部、外交部、环境部等就疏浚河道、争取国家协作、农药使用、建立数据库、加大宣传培训等方面提出了针对性的建议。
马来西亚审计署的代表介绍了该国开展的饮用水质量管理调查的情况。审计机关依据马来西亚卫生部制定的国家饮用水质量标准，对相关的规划、管理和监控工作及其效果进行了评估。审计样本取自马来西亚的13个州，覆盖了全国42家污水处理厂。审计发现的问题包括：未公报集水区森林和水库信息；未对集水区进行适当的保护和监控；部分州未征收原水费用，征收标准各有不同；中心实验室及污水处理厂的实验室管理不善；污水处理厂没有污泥处理系统，氟化反应系统未发挥作用；取样站未按规格建设、管理不善；部分供水单位不严格遵守质量检测环节和消毒环节的规定。目前，相关部门正在采取行动，加强饮用水质量的管理、保护和监管。此次调查引起了国家供水单位和环境部门更多的关注、理解和认可，提高了对于保护水资源、应对水污染问题的重要性的认识，产生了较好的社会效益和环境效益。
中国审计署的代表介绍了黄河流域水环境审计的情况。2010至2011年，中国审计署组织开展了对黄河流域水污染防治规划的实施情况，重点水污染防治及水土保持项目的建设运营情况，水资源费等资金的征收、分配、管理和使用情况等的审计。审计发现的主要问题包括：部分项目未按规划目标如期完成；审计抽查发现部分污水处理厂存在超标排放的问题；水土流失治理资金不足，地方配套资金缺口严重；征收部门欠征、缴费部门欠缴相关专项资金数额较大；部分建设项目未经批准擅自开工建设，违规占用河道。审计署向国务院报送了审计报告，并提出了审计建议和整改要求：加大水资源费、排污费等专项资金征收力度；继续加大对重点地区、行业和企业的污染防治力度；加大对水土流失重点地区的投入与治理力度，督促地方安排资金；加大对违规占用河道问题的处理和整改力度。审计机关对审计发现问题的整改情况进行了跟踪问效和问责，直至问题整改完毕。
泰国审计长公署的代表简单介绍了其正在开展的湄公河流域水资源管理政策审计的情况。该项审计是位于湄公河流域的泰国、柬埔寨、老挝、缅甸和越南等东南亚5国最高审计机关进行的环境合作审计。泰国选择的主题是水资源管理政策，审计目标是评价泰国政府制定的湄公河流域水资源管理相关政策与湄公河委员会的流域发展战略框架的符合程度。审计机关选择了计划流程及实施方面的两个具体审计事项，对每一事项确定了相应的审计标准。在审计过程中，审计人员运用了文件审查、采访、问卷调查等方法，在审计计划流程中运用了审计设计矩阵工具，以帮助审计人员确定审计目标、审计事项、审计标准、审计证据、预期审计结果和可能的风险领域。
经过深入交流与讨论，与会代表达成以下共识：
1.关于水环境审计的方法。在各国开展的水环境审计中，文件审查、面谈、问卷调查、数据分析、现场查看、水质抽样等审计方法在水环境审计中得到广泛应用。此外，一些国家也进行了水环境审计方法的创新。如伊朗最高审计法院采用了“病理学分析”方法，对水污染防治的整个流程进行系统的检查。印度主计审计长公署在审计前召开了利益相关者参与的研讨会和国际研讨会，还在报纸上登出消息，搜集公众对审计的意见和建议。这些方法也可供各国审计机关借鉴采用。
2.在水环境的合规审计和绩效审计方面，各国最高审计机关发现了一些共性的问题，包括：缺乏水污染防治方面的政策、评价标准等；缺少水污染防治的计划和机构，实施效果不佳；缺少污染负荷、水污染状况等方面的监测数据；水污染防治资金不足；现有相关法律法规未得到有效遵守；缺少污水处理设施；缺乏对违法行为及人员的制裁措施等。
3.各国最高审计机关在开展水环境审计过程中，取得了一些基本经验。主要包括：在确定审计重点之前，咨询外部利益相关者及行业人员；在报纸上刊登消息，征集公众对开展审计的建议，有助于确定审计的广度和深度；通过应用“病理学分析”方法，不仅可以发现问题，还可以提出改善水污染防治管理流程的建议；与其他国家的审计同行分享审计经验。
4.在开展水环境审计方面，最高审计机关仍然面临诸多挑战，影响审计人员做出客观的审计评价和判断。这些因素包括：缺少评价国家/机构履行环境承诺情况的协议和标准，缺乏环境污染、温室气体排放等方面的数据参照，多个行业部门参与环境管理导致协调沟通不畅，审计人员专业知识不足等。
二、关于气候变化审计主题
由温室气体排放所引起的气候变化是一个全球性问题，它对所有国家的生态系统、水资源、粮食生产、人类健康、基础设施和能源体系等都可能产生潜在的影响。《京都协议书》的签订对很多国家提出了气候变化的限制目标，各国普遍提高了对气候变化的认识，其审计工作也愈发关注气候变化相关事宜。此次研讨会上，来自澳大利亚、日本、中国、俄罗斯、印度尼西亚和沙特阿拉伯等6个国家最高审计机关的代表围绕气候变化审计，介绍了各自开展的审计案例情况。
澳大利亚联邦审计署的代表介绍了2011年12月他们对国家温室气体和能源使用方案（NGERS）执行情况的审计调查。这项审计比澳大利亚引入的碳定价机制还要早，审计的目的是对NGERS的实施情况以及主管部门——澳大利亚应对气候变化和能源效率部（DCCEE）管理的有效性进行评估。尽管调查的结果是正面的，但也发现了DCCEE的管理和NGERS的运营方面存在的问题：NGERS数据报告的完整性、项目执行进展缓慢且优先级较低、要求报告的内容复杂繁多与相关资源的低效利用。联邦审计署提出了三点建议：提高各部门的合规行为，提高与联邦、州及地方机构共享数据的准确性，进一步梳理简化报告要求。审计报告还对审计的影响及结果、存在的挑战、吸取的教训等进行了总结。
日本会计检查院的代表在发言中，从“气候变化”的视角介绍了日本的环境政策以及会计检查院执行的审计项目。自1999年以来，检查院每年制订并公告的“基本审计政策”中，“环境保护”连续被列入政策范围。近三年来，检查院开展了14个环境审计项目，其年度审计报告中即包括了一项关于CO2排放控制的审计案例。审计结果表明，部分资助项目未设定CO2排放控制的目标总量；不少项目实际执行未达标；补助项目清单不合理，执行单价差异过大。会计检查院提出了设定合理的目标总量、明确具体措施有效达标、对控制单位成本及项目清单的合理性加强检查监督等要求。
中国审计署的代表介绍了中国审计署对20个省2007至2009年度电力、钢铁和水泥等重点行业企业的节能减排情况进行审计调查的情况。审计调查内容包括：有关地方政府、部门和企业贯彻落实节能减排政策法规情况；节能减排资金投入、管理和使用情况；重点行业、企业开展节能减排工作情况。发现的主要问题有：有些企业淘汰落后产能不彻底；部分企业违规新建高耗能项目；节能减排专项资金管理使用不规范，存在挤占、挪用、虚报、套取资金等问题。审计建议和整改要求包括：督促有关单位严格贯彻执行节能减排政策措施，严肃查处违规行为；进一步强化节能减排监督检查工作；进一步研究完善节能减排相关政策制度，加大对战略新型能源和核心技术研发应用的政策支持力度，鼓励企业积极应用新技术、新工艺和清洁能源。审计结束后，审计机关还进行了跟踪问效问责，督促整改落实到位。
俄罗斯联邦审计院的代表介绍了俄罗斯的适应气候变化审计工作的目标是评估应对气候变化政策的效果。2009年，俄罗斯就公共基金的分配以保证国家履行《京都议定书》规定义务开展了一项财政审计。审计结果发现了三大排放来源，并对气候变化带来的负面影响和损失风险进行了分析。2012年，审计院又对政府公共基金的管理和调配情况进行了审计，从气候变化及其对农业和生产力的影响角度分析了政府政策的执行情况。审计结论认为：虽然联邦预算基金充裕，但天气预报准确率无显著提高；应根据气候变化及时对农业产业做出调整安排，否则将造成财产损失，并导致俄罗斯农业整体竞争力下降、威胁本国粮食安全。
印度尼西亚审计委员会的代表介绍了该国开展的与气候变化相关的森林管理审计情况。此次审计的目的是评估有关森林清查、林区落成、气候变化减缓、林区使用许可、非税收入管理、林区安全与保护等活动的内部控制系统的设计及实施情况；评估上述活动与适用法规是否相一致。审计方法采取了风险法、抽样法，使用了地理信息系统（GIS）和全球定位系统（GPS）技术。审计结果表明：《气候变化国家行动计划》不具备法律约束力，未对落实情况及效果进行评估和监控；林业部门未能开展碳盘查及制定碳排放量计算方法，导致相关项目或活动无目标和基准。审计机关向环境部、林业部等提出了相应的建议。
沙特阿拉伯审计院的代表以废弃物管理、水资源管理及污染控制审计为例，介绍了该国开展环境审计的全过程，包括战略规划、计划、执行实施、报告和后续等阶段，并详细介绍了确定合理审计过程的四步法：第一步，设置风险情景，确定主要问题领域及其危害；第二步，识别不同的参与者并明确各自职责；第三步，对流程进行分析，并建立处理政策和相应工具；第四步，根据风险评估的结果确定审计问询的方向和重点。
代表们对气候变化审计达成了如下共识：
1.气候变化审计的内容十分广泛。一些最高审计机关对国家应对气候变化、减少温室气体排放而制定的总体战略、有关财政税收政策等开展了审计，对提高能源利用效率、加强监测管理等一些具体措施和项目的合规性和绩效性进行了审计。
2.在气候变化审计中，现场检查、询问、文件审查、座谈、客户调查、数据分析等审计方法在气候变化审计中得到广泛应用。如澳大利亚采用面对面访问和圆桌会议讨论辅助调查，为调查提供了更进一步的定性数据，有利于发挥案例研究在审计报告中的作用。
3.各国在气候变化的合规审计和绩效审计方面发现的问题主要有以下类型：对温室气体排放或应对其他气候变化方面的政策措施、监测技术不够完善；有关气候变化治理项目进展缓慢；气候变化有关数据的准确性不足；用于气候变化治理的资金不足；现有的气候变化方面的法律法规没有得到很好的遵守；温室气体排放和能源使用报告不符合要求；专项资金的管理、使用不够规范等。
4.各国最高审计机关在开展气候变化环境审计过程中，总结出一些成功的经验，主要包括：聘用专业的IT安全专家；审计的时机非常重要，比如先于主管机构制定重大政策之前，可以更大地发挥审计的建设性作用；发挥案例研究在审计报告中的验证作用；与来自其他国家的审计同行分享审计经验。
5.在气候变化审计方面，最高审计机关面临的挑战主要包括：有关温室气体排放的基础数据不实；缺少相关的技术和标准；审计人员专业知识不足等。
三、关于环境审计领域合作主题
环境问题已超越国界，成为国际性的问题。关注环境问题和环境保护的审计机关，必然要注重其国际化这一重要特点，在环境审计实践中更强调开展国际合作。针对第三个研讨主题，来自中国、泰国、印度尼西亚和马来西亚等国最高审计机关的代表介绍了各自开展环境审计合作的情况。
中国审计署的代表在发言中指出，环境合作审计在促进环境保护和可持续发展中发挥着积极作用。环境合作审计主要在国际环境协议、跨界环境问题、共同关注的环境问题等领域开展，其重要性体现在三个方面：促进国际环境协议的有效执行；促进跨界环境问题的更好解决；增强审计机关开展环境审计的能力，改变环境审计在各国间发展不平衡的状况。合作是未来环境审计的趋势，应当不断加强。世界各国对环境问题的普遍重视和各国最高审计机关环境审计实践的增强为开展环境合作审计创造了良好的条件。这位代表还对亚洲各国开展环境合作审计的领域、开展方式、制约因素等进行了分析。
泰国审计长公署的代表以2010至2011年“永久性森林财产：森林划界审计”为案例，介绍了该国参加绩效审计跨地区能力建设项目的情况。这一项目的审计目标是确定皇家林业部、国家公园及野生动植物保护部、海洋和沿海资源部等三个部门的森林界限是否清晰或被覆盖，并评估地界是否与周边群众相协调。审计采用了文档审阅、审计抽样、访谈、调查问卷、观测、聘请专家等方法。审计发现：森林界限未明确界定和覆盖；边界标记无效，缺乏数据整合；森林划界不为周围群众所接受，存在土地所有权争议；在同一区域，大量地面控制点参照不同的标准，预算开销大但又缺乏效率。审计机关根据审计结果提出了详细的审计建议。
印度尼西亚审计委员会和马来西亚审计署的代表联合介绍了两国最高审计机关2012年开展的对非法、不报告和无管制捕捞及其环境影响的合作审计情况。这项合作审计采用平行审计的方式，审计目标是评价非法、不报告和无管制捕捞是否按照法规要求得到有效控制，对环境的影响是否达到既定目标。仍在进行的这项审计初步发现：捕捞行为违反法律法规；拖网、漂网和水面拉线捕捞技术等对非目标鱼类具有极大的破坏性；民众的水生生态系统知识很有限，渔业信息不完整；应加强监测、控制和监督等渔业管理方法。
从研讨情况看，亚洲各国最高审计机关在环境审计领域的合作有了进一步的加强：一是环境合作审计的项目数量比以前有所增加，合作领域有所拓展；二是环境审计合作方式多样化，除组织开展合作审计项目外，国际培训、研讨等活动也成为环境审计信息交流与共享的良好平台。考虑到亚洲各国的审计体制、法律权限等的不同，开展环境合作审计的适宜方式为平行审计。但同时也应当承认，亚洲各国的环境合作审计发展不平衡，合作领域还仅限于跨境森林保护、风沙防治、流域水环境保护等方面，存在一些制约合作审计发展的因素，主要是语言、技术方法、寻求合作伙伴等。与会代表共同呼吁，各国最高审计机关应积极响应《约翰内斯堡共识》关于合作审计的号召，更广泛地开展环境合作审计。
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