中国法治政府建设的理论与实践，本文主要内容关键词为：中国论文,法治论文,理论论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D920.0
［文献标识码］A
［文章编号］1008—9314 (2006) 04—0015—03
一、建设法治政府目标的提出
自1978年中国实行改革开放以来，特别是近些年来，国务院和地方各级人民政府在加强政府法制建设、推进依法行政方面，做了许多卓有成效的工作。1999年7月，国务院召开了全国依法行政工作会议，同年11月作出了全面推进依法行政的决定，明确提出各级政府要依法行政、从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府。地方各级人民政府和政府各部门按照国务院的要求，大力推进依法行政，取得了明显的效果，也积累了丰富的经验。2003年3月新一届国务院一成立，温家宝总理就提出要把科学民主决策、依法行政、人民监督作为政府工作的基本准则。2004年3月，温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中，第一次明确提出了建设法治政府的目标。随后，国务院在认真总结各级人民政府依法行政的实践经验和吸收行政法学界理论研究成果的基础上，制定并发布《全面推进依法行政实施纲要》，正式以国务院文件形式确立了全面推进依法行政、建设法治政府的目标。
（一）全面推进依法行政、建设法治政府，是落实“依法治国基本方略”对政府工作的必然要求。
中国共产党真正对治理国家的方式引起高度重视，是从1978年12月召开的十一届三中全会开始的。在这次会议的闭幕式上，中国改革开放的总设计师邓小平提出了一系列关于加强社会主义民主法制建设的精辟论述。这些论述集中到一点，就是只有实行“法治”，我们的国家才能兴旺发达、长治久安。1997年9月，党的十五大继承和发展了邓小平民主法制理论，明确提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略。1999年3月，这一治国方略被载入宪法。
落实依法治国基本方略、建设社会主义法治国家，要求社会是法治社会，政府是法治政府。只有建设法治政府，才能建设法治社会和法治国家。依法治国、建设社会主义法治国家，本质上在于维护和实现人民权利，而人民权利的维护和实现，有赖于政府权力的正当存在和依法行使。坚持依法行政，既是建设社会主义法治国家的必然要求和重要环节，也是政府执政为民、履行职责的基本准则。因此，全面推进依法行政、建设法治政府，是依法治国的重要组成部分，而要实现建设法治政府的目标，关键在于行政机关严格依法行政。这是由我国国家行政机关和行政权力的性质、作用和特点所决定的。
首先，从我国国家行政机关的性质来看，宪法明确规定，政府是国家权力机关的执行机关。作为执行机关，究竟执行什么？当然是执行由人民自己的代表组成的国家权力机关的意志，即人民的意志。这种意志的集中体现，就是宪法和法律。因此，国家行政机关是否坚持依法行政、严格行政执法，是直接关系到人民当家作主、管理国家事务的意志能不能实现的重大原则问题，而这一点恰恰是依法治国基本方略的本质要求。
其次，从行政权力的作用范围来看，政府工作几乎涉及到国家政治、经济、文化和其他社会生活的各个领域，涉及到公民个人从出生到死亡，以及学习、工作、劳动和衣食住行的各个阶段和各个方面。我国80％的法律、所有的行政法规和90％的地方性法规，都是由政府负责执行的。这就是说，国家行政管理是整个国家管理活动中范围最大的一块。因此，国家行政管理法治化的程度，直接影响着、甚至决定着整个国家政治、经济、文化和其他社会生活领域法治化的进程；政府能不能自觉地依法行政、严格依法办事，直接关系到法律、法规的实施效果，直接影响着法律、法规的尊严和权威。
最后，从行政权力行使的特点来看，现代国家行政权力的行使有两个重要特点：一是讲求“效率”，二是讲求“民主”，否则就会出现办事拖拉或者行政专横。中外历史上既不讲效率、更不讲民主的政府比比皆是；只讲效率而不懂得或者不可能讲民主的政府也不在少数。我国是人民当家作主的社会主义国家，政府是人民的政府，各级政府行政权力的行使，不仅需要而且完全能够把效率和民主统一起来，真正成为高效、民主的政府。这种统一的最佳途径，就是严格执法，严格依法办事，严格依法行政。
（二）全面推进依法行政、建设法治政府，是进一步完善社会主义市场经济体制的必然要求。
市场经济从一定意义上讲是法治经济，法治是市场经济的基础。社会主义市场经济体制的建立和完善，关键在于正确处理政府与市场的关系。自1992年党的十四大确定社会主义市场经济体制改革目标以来，我国经济体制改革取得了重大进展，社会主义市场经济体制初步形成。2002年党的十六大提出要在2020年建成完善的社会主义市场经济体制的目标，十六届三中全会作出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。从建立完善的市场经济体制的要求来看，当前我国政府职能转变尚未完全到位，政府在许多方面还不同程度地存在“越位”、“缺位”、“错位”等现象，政府与市场、政府与社会的关系还没有完全理顺，政府还在管理许多不该管、管不了、实际上也管不好的事情，而一些该管的事情却又没有管住、管好。建成完善的社会主义市场经济体制，必然要求规范政府行为，建设与其相适应的法治政府，理顺政府与市场、政府与社会的关系，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，为社会主义市场经济的发展创造良好的体制、机制和制度环境。
（三）全面推进依法行政、建设法治政府，是进一步深化行政管理体制改革的必然要求。
当前，我国的改革正处于攻坚阶段。行政管理体制改革是关系全局的大事，必须取得新进展。建设法治政府目标的确立，为进一步深化行政管理体制改革指明了方向。行政管理体制改革只有在法治政府理念的指导下，才能取得有价值、对人民有益的成果。进一步深化行政管理体制改革，应当以建设法治政府为目标，高度关注社会发展和人的全面发展对公共服务和公共产品的需求，切实实现从“全能政府”向“有限政府”转变、从“管制型政府”向“服务型政府”转变、从“权力型政府”向“责任型政府”转变，真正建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。使政府成为促进市场发育的推动者、公共服务和公共产品的提供者、良好经济环境的创造者、公民合法权益的维护者。
国内外行政法治的经验证明，深化行政管理体制改革既是建设法治政府的内容、手段和途径，又是推进依法行政、建设法治政府的制度保障。因此，要通过进一步深化行政管理体制改革，合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，解决行政权力纵向和横向的科学配置问题，以及行政机关的组织机构、人员编制、职责权限的法定化问题；完善依法行政的财政保障机制，建立集中统一的公共财政体制；改革行政管理方式，充分运用间接管理、动态管理和事后监管等手段，提高政府办事效率；大力推进政府信息公开，提高政府工作的透明度，保障管理相对人的知情权、参与权、监督权。
二、法治政府的内涵和基本标志
明确提出建设法治政府的目标，是我国在政府法制建设理论和实践上的一个重大突破，反映了对依法行政规律的新认识。要实现建设法治政府的目标，首先需要弄清楚什么是法治政府。
（一）法治政府的内涵。
行政法治的出发点是规范政府权力，归宿是保障公民权利和自由。因此，法治政府就是按照法治原则运作的政府，就是把自身权力自觉地限制在法律的范围内，严格依法办事的政府。法治政府不仅要求公民守法，自己更是带头守法。从不同层面、不同角度来解析法治政府的内涵，法治政府应当是有限政府、服务政府、责任政府。
法治政府首先应当是有限政府。法治政府应当保障人民的权利和自由，这就必须限制政府的权力，限制政府规制的范围。建设法治政府，要求各级政府行使权力必须于法有据，行使有规，法无明确授权，政府不得任意行使权力。从更深层次来讲，法治政府所要求的，必然是职能与经济社会发展需要相适应的政府。在市场经济条件下，市场机制成为配置社会资源的基础性手段，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这就要求正确处理政府与市场、政府与社会的关系，凡是老百姓可以自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自行管理的事项，政府就不应当干预。
法治政府应当是服务政府。法治政府的一个重要职能就是提供优质、高效的公共服务和公共产品。我们的政府是人民的政府，我们的法律是党的主张和人民意志的统一，政府依法行政从根本上讲是依人民意志行政。因此，建设法治政府，必须坚持执政为民的根本宗旨，努力建设服务型政府。在建设法治政府的过程中实现建设服务政府的目标，就必须进一步创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务；整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平；健全社会公示、听证等制度，使人民群众更广泛地参与公共事务管理；大力推进政务公开，增强政府工作透明度；加强政府信用建设，提高政府公信力。
法治政府还应当是责任政府。法治政府意味着政府对权力行使的后果负责，是一个能担当起法律责任的政府。承担责任是现代法治政府的第一要义，政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责。政府行使权力的过程，也是履行职能、承担责任的过程。政府行使行政权力违法、越权或者不遵守法定程序，都要承担相应的法律责任，违法不作为也要承担责任；造成公民、法人和其他组织利益损害的，要依法承担赔偿责任。建设法治政府，要求行政权力与责任紧密挂钩、与利益彻底脱钩；要求行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。
（二）法治政府的基本标志。
从法治政府的内涵来看，我认为，法治政府的基本标志主要体现在四个方面：
一是，在体制方面：政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系基本理顺，政府职能转变基本到位；中央与地方、政府与部门的权限比较明确；行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；行政权力与责任挂钩、与利益脱钩。
二是，在法制方面：行政活动有法可依，制度建设反映客观规律并为大多数人所认同，法律、法规、规章明确具体、科学规范、切合实际；法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一、政令畅通，人民群众的合法权益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。
三是，在机制方面：及时反映人民群众意愿、权利与责任真正统一的决策机制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立，社会矛盾得到有效防范和化解；行政监督机制基本完善，监督效能显著提高；政府应对突发事件和风险的能力明显增强。
四是，在观念方面：行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念和意识明显提高，对法律信仰和忠诚，全社会尊重、崇尚、遵守法律的氛围基本形成。
三、建设法治政府对依法行政提出的基本要求
建设法治政府，是全面推进依法行政的目标。我认为，实现这一目标，对依法行政提出新的更高的要求，概括起来主要有以下六个方面：
一是，合法行政。就是要求行政机关实施行政管理，严格依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。任何行政职权的取得和行使都必须符合法律规定，法律的规定是行政机关行使权力的依据和界限。
二是，合理行政。就是要求行政机关实施行政管理，严格遵循公平、公正的原则，平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。
三是，程序正当。就是要求行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开进行，注意听取公民、法人和其他组织的意见；严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避；在作出不利于相对人的行政决定时应当给予当事人陈述和申辩的机会。
四是，高效便民。就是要求行政机关实施行政管理，严格遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织；应当在法律、法规、规章允许的范围内，多从管理相对人的角度考虑问题，在管理方法、方式、时间、地点等的选择上尽量方便管理相对人。
五是，诚实守信。就是要求行政机关公布的信息全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
六是，权责统一。就是要求行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担责任。
（本文是作者在第三届政府管理高层论坛上的发言摘要）
［收稿日期］2006—06—20