中国社会福利的改革与发展，本文主要内容关键词为：社会福利论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在这个金风送爽，丹桂飘香的美好季节，我非常荣幸应邀来到中国人民大学，参加第二届社会保障国际论坛，向海内外专家学者介绍中国社会福利改革与发展的情况。我愿借此增进大家对中国社会福利的了解，同时学习各位专家学者的真知灼见，以推动中国社会福利事业的发展。
大家知道，与世界上一些发达国家普惠型社会福利不同，长期以来，我国的社会福利主要是通过举办社会福利机构，为“无劳动能力、无法定抚养人、无生活来源”的老年人、残疾人和未成年人等“三无”对象提供基本的生活保障和服务保障，是一种补缺型的社会福利。改革开放以来，随着我国的经济发展和社会进步，我国的社会福利事业获得了较快的发展，已初步形成了以国家、集体兴办的社会福利机构为骨干，以社会力量兴办的社会福利机构为新的增长点，以社区福利服务为依托，以居家供养为基础的社会福利服务体系。目前，全国有各类社会福利机构4万多家，收养老年人、残疾人、孤儿119万余人；有社区福利服务设施23.6万个，在保障社会特殊群体的基本生活权益，维护社会公平正义，促进社会和谐等方面发挥了重要的作用。
当前，我国正处在全面建设小康社会，推进社会主义现代化建设，构建社会主义和谐社会的新的发展阶段。据不完全统计，我国现有60岁以上的老年人口1.43亿，占人口总数的11％；残疾人6000万（其中残疾儿童1800多万人），目前，我国正在进行第二次残疾人抽样调查，结果会在今年年底前后公布，预计数量会有所增加；还有孤儿57万多人。大力发展社会福利事业，建立完善社会福利制度，保障社会特殊群体基本生活权益日益重要和迫切，同时也得到了党和政府高度重视以及社会的广泛关注。我国已明确提出要建立社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对发展社会福利事业，保障老年人、残疾人和孤残儿童的基本生活权益提出了具体的要求。今年5月31日，国家主席胡锦涛视察北京市儿童福利院并就发展儿童福利工作做出了重要指示，充分体现了我国对社会福利事业的高度重视。一方面，随着我国综合国力的不断增强，发展社会福利事业面临着良好的机遇，另一方面，我国还处于社会主义初级阶段，地区之间、城乡之间经济社会发展不平衡。因此，构建有中国特色的社会福利制度必须从实际出发，确定符合我国国情的发展道路。
一、逐步拓展社会福利的保障范围，推进社会福利制度由补缺型向适度普惠型转变
一个国家的社会福利制度必然与该国的经济、社会发展水平相适应。20个世纪80年代以来，伴随着中国的改革开放，我国的社会福利事业逐步由封闭型向开放型转变，在保障“三无”人员基本生活的基础上，利用自身的优势向社会老人、残疾人、孤残儿童开展服务，拓展了社会福利的保障范围。现已确立了面向全社会老年人、残疾人、孤儿福利服务的目标。通过采取投资主体多元化，服务对象公众化，服务方式多样化，服务队伍专业化和志愿者相结合等措施，积极推动社会福利事业由补缺型向适度普惠型的转变。
老年人社会福利。为应对人口老龄化加速的挑战，民政部启动了养老服务社会化示范活动，旨在通过政府努力、社会参与，建立适合中国国情、面向全社会老人的养老服务体系。根据广大老人的不同情况和经济状况实行相应的保障方式和福利服务。一是对“三无”老人，政府优先做好资金保障和服务保障，采取集中供养和分散供养相结合的方式，保障他们的基本生活不低于当地平均生活水平，使他们得到无偿的照顾和服务。二是对贫困老人，尽管他们有家庭，也有一定收入，但其基本生活处于贫困线以下，是需要帮助的困难群体。要重视这部分老年人的资金保障和服务保障，提供无偿或低偿的养老服务项目。三是对社会老人，他们一般都有固定的生活来源和支付能力，主要是为他们提供养老服务保障，实行有偿或低偿服务。
残疾人社会福利。为大力发展残疾人事业，国务院设立由相关部门参加的残疾人工作委员会，中国残疾人联合会也发挥了重要的作用，推动残疾人在教育、就业、医疗、康复、社会保障等各方面实现与正常人一样平等、共享。民政部作为指导残疾人权益保障的职能部门，根据国家赋予的职责，积极推进残疾人福利事业的发展。通过建立社会救助体系，切实保障广大残疾人的基本生活。通过开展社区康复、社区精神卫生工作，加强康复器械科研、生产和服务管理，提高了广大残疾人的康复水平。通过推动立法，扶持福利企业的发展，促进残疾人集中和分散按比例就业。
孤残儿童社会福利。我国传统的儿童社会福利主要以建立福利机构养育孤残儿童为主。2006年民政部等15部委出台了《关于加强孤儿救助工作的意见》，儿童福利的保障对象扩展为所有失去父母的未成年人和事实上无人抚养的未成年人。保障的方式由养育为主拓展为养育、教育、医疗、康复、住房和就业等。养育的形式也由集中供养，发展为机构供养、监护人抚养、家庭寄养、社会收养、爱心助养等多种形式，并以促进孤残儿童回归家庭为取向。随着我国经济和社会发展，孤残儿童的数量呈下降趋势，但由于社会观念的迅速转变、生活节奏的加快，单亲家庭、问题家庭的数量在增加，无人看护的儿童、流浪儿童、贫困儿童以及闲散未成年人的照料、管理已成为社会问题。对于这一现象，已经引起政府和社会的关注，需要逐步纳入儿童福利的范围之中。
二、坚持家庭、社区和福利机构相结合，进一步健全社会福利服务体系
从我国国情出发，构建一个以家庭为基础，社区为依托，社会福利机构为补充的社会福利服务体系，是比较现实的选择。
（一）强化家庭的基础地位
坚持家庭在社会福利服务体系中的基础地位，符合我国的国情。我国老年人、残疾人、孤儿基数大，特别是我国已进入人口老龄化社会，具有老年人口增速快，高龄化趋势明显，以及未富先老等特征，通过单纯建立福利机构解决供养问题不现实，必须发挥家庭的重要作用。我国具有家庭养老、助残、扶孤的传统，家庭最具亲情和天伦之乐，有利于老年人、残疾人和孤儿的身心健康。因此，必须强化家庭在社会福利服务体系中的基础性地位，特别是要大力推行以居家养老为重点的福利服务社会化。国务院已经作出了这方面的政策安排，民政部也启动了这项计划，必将推动居家养老福利服务的发展。
（二）充分发挥社区的依托作用
在强调家庭为基础的同时，必须看到，随着家庭小型化和家庭照料功能的减弱，强化家庭基础地位必须充分发挥社区的依托作用，为家庭提供有效的支持。民政部于2001年至2004年实施了“社区老年福利服务星光计划”，共建成各种类型的“星光老年之家”32000多个，基本覆盖了入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复、文体娱乐等多种服务功能，为发挥社区在福利服务中的依托作用奠定了基础。同时，积极推进残疾人社区福利服务和社区照顾，发动各级社区服务中心（站）为残疾人提供生活服务，开展残疾人的社区康复、特殊教育及文化体育等活动。创造条件在孤儿较多的社区建立相应的保障机制，在社区青少年活动场所、社区医疗等方面，为孤残儿童提供优惠和便利，促进他们的社区融合。今后将按照国家社区建设的总体部署，大力发展社区福利服务。依托各类社区服务设施，充分发挥社区服务组织作用，积极培育社区中介组织，建立社区服务信息平台，为家庭提供更加便捷和上门入户的福利服务。
（三）加强社会福利机构建设
福利机构在养老、助残、救孤方面是不可或缺的，发挥着重要补充作用。在建立社会福利体系的过程中，由于受身心状况的制约，高龄老人、生活不能自理老人、残疾人需要机构供养康复。由于我国家庭小型化，一些健康老人、独居老人、空巢家庭的老人、残疾人更有机构照料的需求。孤儿、弃婴不可能完全被收养和家庭寄养，需要福利机构供养教育。因此，必须大力加强社会福利机构建设。今后一个时期，我国社会福利机构建设的重点：一是启动“儿童福利机构建设蓝天计划”，民政部将每年从部本级福利金中拿出2个亿，加上地方福利金、财政投入、社会力量的捐助，在地级以上城市新建、改建、扩建一批儿童福利机构，为孤残儿童提供较好的养育、医疗、康复、特殊教育、心理辅导、职业培训和社区支持等服务，充分发挥示范、指导、辐射等方面的作用。二是实施“爱心护理工程”，在全国大中城市建设一批示范性的老年护理服务中心，推动老年长期照料服务的发展。三是继续以社会服务需求为导向，大力动员社会力量，整合社会资源，发展为老年人、残疾人服务的机构设施。四是启动农村敬老院的建设计划，加大投入，建设改造一大批农村老年服务设施，逐步实现城乡福利服务事业协调发展。
三、坚持政府主导与社会参与相结合，推进中国社会福利事业的发展
社会福利是一种社会保障政策，政府主体地位与社会参与是有机联系、并行不悖的。改革开放以来，特别是在推进社会福利社会化的进程中，我国逐步改变了单纯由政府举办社会福利机构的模式，广泛调动社会力量参与兴办福利事业，促进了社会福利事业的发展。但也出现了对社会化的一些误解，有人认为倡导社会福利社会化就意味着政府可以不管或少管了，政府可以“甩包袱”了，甚至淡化了政府的责任，实行“民进国退”。因此，推进社会福利社会化需要正确处理政府责任与社会参与两者之间的关系。
（一）发展社会福利事业必须坚持以政府为主导
推动各项社会福利事业的发展，是各级政府的应尽职责，随着我国经济社会的发展，特别是落实科学发展观、构建和谐社会和加强政府公共服务的职能，政府的责任非但不能减轻，而且应当进一步强化，资金投入和政策扶持力度应当随着国力的增强不断加大，这是衡量政府是否履行职责，社会是否文明进步的重要尺度。坚持政府主导，充分行使政府在制定政策、出台规划、资金投入等方面的职责，这是推动社会福利事业健康、顺利发展的基础，也是充分发动社会力量参与社会福利服务体系建设的前提和保证。一是应加大社会力量举办社会福利服务机构的扶持、优惠政策的制定和实施力度，尤其是加大与相关部门、相关单位的协作，争取全面落实国务院办公厅转发的《关于加快实现社会福利社会化的意见》和民政部《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面予以优惠，鼓励和支持社会力量兴办社会福利机构。二是要加大财政投入的力度。随着政府职能的转变，特别是公共财政体制框架的逐步建立，政府对社会福利的投入必将逐步得到加强。社会福利包括生活保障和服务保障两个组成部分。对于“三无”的老人、残疾人和未成年人，政府必须按照不低于当地平均生活水平的标准给予生活保障，同时要切实保障对社会福利机构设立、社区养老设施兴办和居家养老的投入，并采取民办公助、购买服务等方式支持、鼓励社会力量参与。三是要加大对社会参与社会福利服务的指导和规范力度，尤其是要规范各类养老福利机构，努力创造公平竞争的环境，尤其是预防侵害服务对象权益现象发生，维护广大老年人、残疾人和孤儿的合法权益，促进政府主导和社会参与的良性互动。
（二）发展社会福利事业必须以动员社会资源为着力点
其一，建立中国特色的社会福利服务制度，离开政府的主导不行，完全由政府包揽不现实。实践证明，调动社会力量参与，推进社会福利服务社会化是发展我国福利事业的必由之路，有利于缓解政府财力不足同全社会日益增长的福利服务巨大需求之间的突出矛盾，为建立中国特色的社会福利服务体系开辟了广阔的发展道路。要坚持以市场为导向，以优惠扶持政策为动力，进一步调动社会力量的积极性，引导社会力量参与社会福利事业。其二，推动福利事业和慈善事业的良性互动，是社会福利事业发展的有效途径。老年人、残疾人、孤儿等社会福利服务对象历来是慈善事业帮助的主要对象，最容易激发社会慈善资源。社会福利事业的发展需要大力弘扬全社会的慈善意识，为包括慈善资金在内的社会力量参与社会福利事业营造良好的舆论氛围和投资环境。同时，社会福利事业也是慈善事业发挥作用的重要载体之一，社会力量参与社会福利事业既是慈善事业的有效实现形式，又可以充分体现慈善事业由政府倡导、社会参与、民间组织运作的特点。其三，继续扩大福利彩票发行。我国福利彩票从发行之日起，就高举“扶老、助残、救孤、济困”的旗帜，自1987年面市到2005年，全国共销售福利彩票1600多亿元，筹集福利彩票公益金500亿元，为福利事业发展的提供了有力支撑。实践证明，发行福利彩票是动员社会资源和力量，促进社会福利事业和社会公益事业发展的有效形式。
四、坚持法制化、标准化、专业化相结合，提升中国社会福利事业发展水平
推行社会福利事业法制化、标准化、专业化是提升社会福利服务水平的客观要求，也是社会福利事业持续、稳定发展的重要保证。
社会福利事业法制建设的目标是建立一个目标明确、体系完整、覆盖面广的法律法规体系。目前，我国已经形成了一个以《宪法》为依据，由《老年人权益保障法》《残疾人保障法》《未成年人保护法》《收养法》等多部相关法律及法规组成的保护老年人、残疾人、孤儿、弃婴等特殊困难群体合法权益的制度体系。国家正着手制定《慈善法》，修订《残疾人保障法》，争取适时启动《老年人权益保障法》修订工作。同时正在制定《残疾人就业条例》，《养老机构管理条例》等行政法规，以更好地保障老年人、孤儿、弃婴和残疾人的权益。
标准化管理是现代化社会福利服务和管理的必要条件，是实现社会福利事业规范化管理的基础。民政部已于2001年发布了《老年人社会福利机构基本规范》《儿童社会福利机构基本规范》《残疾人社会福利机构基本规范》。我们将进一步研究制定针对老年人、残疾人、孤残儿童福利的服务质量、服务资质、服务设施、服务信息、服务安全卫生、服务环境监测、消费权益保护等方面的具体规范，进一步建立和完善社会福利领域的标准体系。
建设一支高素质专业化的服务队伍，是提升福利服务水平，为老年人、残疾人、孤儿提供优质服务的重要条件。我们将进一步加强服务队伍专业化建设，我国已建立了养老护理员的职业资格制度，我们将积极争取尽快在全国建立起儿童养育员职业资格制度，使服务队伍的专业化水平得到切实提高。民政部与人事部近日出台文件，在我国建立社会工作者制度，通过培养、使用、评价、激励等措施，建立结构合理、素质优良的社会工作专业化队伍，我们将抓紧开发福利机构中的社工岗位，鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的高等院校毕业生到社会福利机构工作，并为他们创造良好的工作和发展环境，提升福利机构专业化服务管理水平。同时大力倡导志愿者服务，加强志愿者服务队伍建设，使志愿者服务制度化、规范化。
中国社会福利事业的发展与社会福利制度的构建，需要理论和实践的结合，需要借鉴世界其他国家和地区经验，我真挚地希望国内外专家学者一如既往地关心、关注中国社会福利的发展，欢迎大家深入研究，相互合作，为中国社会福利发展的美好明天献计献策。