关于我国城市化问题的几点看法，本文主要内容关键词为：几点论文,看法论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江总书记在党的十五大报告中展望了下世纪我国经济建设的目标、任务和进程，勾画了我国社会主义现代化建设的宏伟蓝图，为各项工作指明了方向。根据江总书记在报告中关于社会主义初级阶段的论述，今后半个世纪我国将“是由农业人口占很大比重、主要依靠手工劳动的农业国，逐步转变为非农业人口占多数、包含现代农业和现代服务业的工业化国家的历史阶段”。城市化是工业化、现代化的必然产物，涉及到经济建设和社会发展的许多领域，是经济学界和社会学界共同关心的热点课题。加强城市化战略研究，促进我国城市化健康发展，是一项现实而重大的战略任务。
一、目前我国城市化水平究竟有多高
关于什么是城市化的问题，国内外理论界的认识并不完全一致，但以人口作为主要衡量指标，则为世所公认。需要进一步明确的是，什么样的人算是城市人口？对此，应从职业特点和生活方式两个方面考虑。笔者曾经提出，“城市是人类社会中与乡村相对应的一种社区，是一种居民以非农业活动为主的社会形态”，“集中是城市化的本质特点”（参见《中国城市发展史》）。所以，城市人口应同时具备两个基本条件，一是从事非农活动（即二、三产业），二是脱离分散的乡村到城区集中居住。
由于统计口径不同，过去有些资料统计的城镇人口数字与城市化实际情况相差甚远。如，在有些统计年鉴里，我国城镇人口在1989年即超过农村人口，占全国总人口的51.7%（《中国统计年鉴1990》）。这显然不符合实际情况。近几年统计口径有所调整，统计方法更科学了一些，根据国家统计局1997年公布的数字，1996年全国总人口已超过12亿，城镇人口35950万人，占全国总人口的29.4%。这里， 城镇人口是按常住人口统计的，既含非农业人口，也包括少量的农业人口。总体上看，这个数字比较接近于中国城镇人口的实际情况。但由于农村进城务工经商的流动人口较多，以及乡镇企业职工队伍结构复杂等原因，这个数字可能要略低于我国城市化的实际水平。目前在城镇经常活动的人口大约包括这样几个部分：①城镇非农业人口；②城镇近郊居民，主要是直接为城镇居民生活服务的菜农，一般约为城镇非农人口的20%左右；③常年居住在小城镇的乡镇企业职工；④进城务工经商的民工。据统计，1996年设市城市和建制镇非农业人口为27620万人， 据此测算城镇近郊居民约为5500万；常年居住在小城镇的乡镇企业职工约占乡镇企业职工总数的1/3，约3200万人；进城务工经商的民工8000万。但进城经商务工的民工流动性很大，在城镇有相对固定居住地点的民工大约只有半数，约4000万人。这样，我国目前在城镇工作和生活的人口至少有4亿， 约占全国总人口的33%。另外，全国3 万个乡政府驻地的小集镇非农人口有2000万。这样，全国城镇人口有4.2亿，约占全国总人口的35%。
城市化的直接原因和表现形式是农村劳动力从农业向非农业转化。从这个角度出发，城市化水平应该是指所有非农活动人口。即，①全国非农业人口29139万， ②城镇近郊居民5500 万， ③所有乡镇企业职工13410万，④进城务工经商的民工8000万，总计约有56000万，约占全国总人口的47%。这个数字与目前全国二、三产业从业人员占全国从业人员的比例相吻合，从一个侧面体现出城市化水平。
上述三组数字比较起来看，35 %更接近我国城市化的实际水平。29.4%的数字略显偏低，因为这个数字没有把常年住在小城镇的乡镇企业职工和常住城镇的务工经商民工统计进来。47%的数字则比城市化实际水平高出甚远，把所有乡镇企业职工和进城务工经商的民工都算作城镇人口，显然是不合理的，因为乡镇企业很多是座落在自然村落的，进城务工经商的民工很多是处于流动状态，来回于城乡之间游动。但相对稳定地工作、生活和居住在城镇的那部分乡镇企业职工和民工，则基本具备城镇居民的特点，计入城镇人口是科学合理的。
二、我国城市化目标的最高水平是多少
城市化是个历史的发展过程，是一定历史阶段经济社会发展水平的综合体现。从城市发展的一般规律看，城市化进程两头慢、中间快，在城市起源和初期阶段发展十分缓慢，进入工业化时代以后发展速度加快，达到一定水平以后（一般在工业化后期）又开始减缓。同时，由于人类生存的客观需要，农业永远不会消失，因此，就世界范围而言，不可能出现100%的城市化局面。中国作为世界上第一农业大国， 就更不可能达到100%的城市化水平。 这样就有两个简单而又重要的问题需要我们认真研究，一是中国城市化目标最高水平大约是多少，二是中国城市化大约在什么时候达到最高水平。搞清楚这两个问题，有利于我们有计划地推进农村工业化、城市化乃至整个现代化事业的发展。
一个国家城市化可达到多高的水平，是由这个国家的经济发展水平和自然条件决定的，它既受经济发展水平（主要是二、三产业发展水平）的影响，又受自然条件的制约。由于经济发展水平和自然条件的差异，各国城市化进程快慢不一。经济发展水平相近而自然条件相异的国家，城市化进程和城市化所达到的最高水平也不一样。我们看看西方发达国家的情况就可以明了这一点。据联合国《人口统计年鉴》资料，1992年各国城市化水平，美国76%，日本77%，英国89%，法国73%，加拿大78%。美国经济发展水平显然高于加拿大，但城市化水平却低于加拿大，主要原因就是自然条件和人口基数等因素的影响。就英法两国相比，经济发展水平相近，但城市化水平英国比法国高得多，主要原因，一是英国为岛国，耕地面积少，而且工业化和城市化起步早，曾经是世界工业产品制造中心；二是法国属于欧洲传统的农牧业国家，农业条件好，容纳的人口多，所以城市化水平比美、英、日等国都要低。
城市化水平既与经济发展水平相适应，又不完全与经济发展程度相一致，也并不是城市化水平越高经济发展水平就越高，自然也就不是城市化水平越高越好。就经济发达程度和经济实力而言，美、日、法并不低于英国，尤其是美日两国更是执世界经济之牛耳，但城市化水平比英国都低10多个百分点，这是历史原因和自然条件差异造成的。另外有些发展中国家城市化水平高于发达国家城市化水平。如巴西77%，阿根廷87%，韩国80%（均为90年代数字），这里面既有二战以后世界经济加快发展、城市化步伐加快的客观因素，也有城市化畸型发展的弊病。发达国家和发展中国家城市化的历史经验，对我国城市化发展是有参考价值的。
根据城市化的一般规律，参考城市化的国际经验，特别是从我国国情出发，我国城市化最高水平最好控制在75%左右，最低不宜低于70%，最高不宜超过80%，这是中国一、二、三产业协调发展的要求。中国是个农业大国，十几亿人口的吃饭问题是经济发展和社会稳定的基础。而这个问题的解决必须立足于国内，决不能依赖粮食进口，少量的粮食进口只能作为解决中国人吃饭问题的一个补充渠道，否则我们就会受制于人。同时，中国有大量耕地分散在山区和丘陵地区，不利于大规模集中耕种，需要一定数量的农民留居乡村分散耕作。农业对社会劳动力的需求量是最终影响城市化水平的一个重要因素。
目前我国农业实际容纳的劳动力约3.5亿。 随着农业科技进步和规模经营发展，农业劳动力需求量会逐渐减少，最终可能降至1.5亿左右。同时，由于农业产业化服务的需要，农村从事农业产业化服务和个体工商业活动的人员将逐年有所增加，最终可能从现在四千多万增加到一个亿左右。这样，农村所容纳的劳动力人数最多2.5亿左右。 再加上劳动力赡养系数人口1.5亿左右，总计农村人口约4亿。这个数量正好与75%的城市化水平相吻合。据测算，按现行计划生育政策执行下去，中国人口最高峰是16亿。如果城市化水平为75%，那么城镇人口是12亿，农村人口是4亿。这个城乡人口比例不仅符合我国农业的需要， 也与发达的工业化国家所应达到的城市化水平一般要求相一致。
三、我国城市化任务还有多重
按照现有城镇人口4.2亿计算，到城镇人口最高峰12亿，还差7.8亿。也就是说，我国还有7.8亿人的城市化任务， 其中包括现有城镇人口自然增长和农村人口转向城镇（即机械增长）两个部分。这就是今后我国城市化的总任务。能在多少年内完成这个任务，则主要取决于我国经济发展速度和城乡人口发展变化状况。
改革开放以来，我国城市化已进入了快速发展时期，近20年来城镇人口年均增长率在4%以上。今后20年我国城市化将进一步快速发展，而且可能是我国城市化进程中发展最快的时期。这主要源于两个方面的原因：一是劳动力因素。2016 年以前是我国劳动力数量最多的时期。2003年我国劳动力开始超过8亿，到2016年达到最高峰8.7亿。与此相应，需要转移的农村剩余劳动力也最多。二是经济增长因素。今后20年我国经济仍将继续快速发展，据预测GDP年均增长率可能保持在8%左右。但由于城市人口基数的增大，城镇人口年均增长率不可能再达到4 %以上，这是城市化发展的客观规律使然。城市人口基数越大，城市化水平越高，城市人口增长率就越低。如世界银行发展报告统计，到1994年，低收入国家城市化平均水平为28%，80年代城市人口年均增长率为4.2%，90年代为3.8；中等收入国家城市化平均水平为61%，80 年代城市人口年均增长率为3.0%，90年代为2.4%；高收入国家城市化平均水平为76%，80年代城市人口年均增长率为0.8%，90年代为0.3%。
那么今后20年我国城市化速度大约是多少呢？从经济发展速度和城乡人口互动综合考虑，城镇人口年均增长率大约3%左右。 从农村剩余劳动力转移的规模和速度看，城镇人口年均增长率可能要低于3%。 到2016年我国总人口14.5亿左右，农业就业劳动力约3亿， 加上赡养系数人口约2亿，总计农业人口约5亿。但农村人口基数太大、剩余劳动力多，农村劳动力过剩的问题不可能在2016年前完全解决。目前，农村除乡镇企业职工和流动的民工，农村隐性失业的剩余劳动力还有1—1.2亿。同时，农村每年新增劳动力800万左右，今后20 年农村总计富余劳动力约2.5—2.7亿。如果，到2016年农村仍滞留1 亿左右的隐性失业劳动力，那么2016年的农村人口约在7亿左右，城镇人口约7.5亿，约占全国总人口的52%，城镇人口年均增长率约2.94%，这个速度与我国1991—1996年城镇人口年均增长率2.95%非常接近，与国民经济发展速度和城市化进程的一般规律也是一致的。据有关专家对111个国家和地区的样本分析， 国民经济发展与人口城市化的正相关关系是：当人均GNP从250美元向1500美元推移时，人口城市化水平便大致从25%跃到50%和75%以上（转自刘君德主编《中国行政区划理论与实践》，P171）。据世界银行测算，我国1996年人均GNP约为600美元。以此推算，到2010年我国人均GNP可达1200美元以上，2016年可达1600美元左右。
2016年以后，由于国民经济规模进一步扩大，发展速度减慢，以及城镇人口基数进一步增大的影响，我国城镇人口增长率将会有所下降。据有关专家预测， 2011 年以后我国经济发展进入中速发展阶段， 到2030年前GDP年增长率大约在6%左右。与此相适应，城市人口年增长率大约降到2%左右。按这个速度发展，2030年我国城市化水平可达66 %，大约在2036年前后达到70%。
四、我国城镇能否接纳这么多的农村人口
按现有城镇人口4.2亿计算，到2016年的7.5亿，净增3.3亿， 接近相当于现有城镇人口规模的80%。如此巨大数量的新增人口，城镇能否接纳得下呢？笔者认为，只要从实际出发，走大中小各类城市共同发展的城市化道路，今后20年的城市化任务是可以完成的。
在新增的城镇人口中，核心问题是要解决从农村转移出来的剩余劳动力就业问题，只要这部分人顺利地转向二、三产业，就会推进城市化的发展。农村剩余劳动力最终都要转向二、三产业，但不一定全部转移到城市，现实的选择是一部分进城市，一部分从事乡镇企业，还有一部分则在乡村从事农业产业化服务的个体工商业活动。
从理论上讲，城市劳动力自给有余，不需要从农村转移来的劳动力。但实际情况是，一方面城市存在一定数量的失业人员，另一方面城市很多服务行业无人干，特别是那些累活脏活，城里人不愿意干。因此又给农村剩余劳动力提供了一些就业市场。这是目前滚滚涌动的民工潮得以出现的一个重要原因。这种情况在今后几十年仍然继续存在，城市仍可接纳一些农村转移出来的劳动力。需要进一步研究的是，今后20年城市究竟能接纳多少农村劳动力。
农村劳动力进城就业，同时户口也随着农转非，主要有两种形式，一种是通过报考大中专学校，毕业后分配到城镇就业；另一种是通过招工、招干、入伍参军转业等方式进城就业。这两种方式进城就业的农村劳动力同时农转非，完全变成城镇居民。过去20年通过这两种方式进城就业的农村劳动力约有4000万人。如果说这两种方式主要是计划与行政手段，那么还有一种市场经济的手段，这就是民工潮。如前文所述，自发到城里务工经商的农村劳动力约有8000万人。但有相对固定职业和居住地的只有4000万人。这样，过去20年农村进城找到了职业的劳动力总计约8000万人。
今后20年，由于二、三产业由劳动密集型向科技密集型发展，城市对农村劳动力的需求可能没有过去那样明显、突出。但另一方面，经过20多年的发展，我国二、三产业经济规模、城市数量和规模、基础设施和功能，都进一步扩大，因此它对劳动力吸纳的能力也大大的增强了。所以，今后20年城市吸纳农村劳动力的人数有可能超过前20年，至少可以与前20年持平。
农村剩余劳动力转移的另一个主要途径是乡镇企业。过去20年乡镇企业得到了迅速发展，职工队伍由1978年的2826万人， 增加到1996 年13410万人，18年吸纳了1亿农村剩余劳动力。因此，今后要继续通过大力发展乡镇企业来转移农村剩余劳动力。不过，由于乡镇企业也已开始向科技密集型发展，吸纳农村剩余劳动力的能力有所减弱。如80年代平均增加乡镇企业职工近600万人，90年代平均降至540万。但乡镇企业仍有吸纳农村剩余劳动力的很大潜力。目前我国乡镇企业主要集中在东部地区，中西部地区刚刚起步，市场广阔，吸纳农村剩余劳动力潜力巨大。今后20年只要中西部地区乡镇企业能达到东部地区现在这种规模，就可能吸纳8000万到1亿的农村剩余劳动力。
如果今后20年转向二、三产业的农村剩余劳动力在1.5亿以上， 加上赡养系数人口，总计从农村转移出来的人口可达2.5亿左右。
新增城市人口除就业问题外，还必须要有相应的基础设施提供服务，也就是要有城市载体。解决这个问题要从两个方面努力，一方面扩大现有城镇建设规模，提高现有城镇基础设施的服务能力；另一方面还要有计划地增设一些新的建制市镇，以适应农村人口城市化的需要。现有中小城市的规模较小，规模效益较低。据统计，目前我国中等城市市区规模约32平方公里／市，小城市市区规模约17平方公里／市。从目前我国城市发展的情况看，一个经济社会综合效益较好的中等城市其建设规模一般在50平方公里以上。所以，随着经济的发展，中小城市的建设规模必然要进一步扩大。而且，现有中小城市建成区空间利用率还不高，还可以容纳更多的人口。 我国城市市政建设规划用地面积是人均80—100平方米，而目前的中等城市人均用地105平方米，小城市人均用地152平方米。如果中等城市用地降至90平方米以内， 小城市人均用地降至100平方米以内，那么现有的中小城市还可以再接纳约4000万人。 至于增设一些新的建制市镇，则是城市化发展的必然要求。因为随着农村人口城市化的发展，必然要出现一些新的城市型社区，而城市型社区需要按有别于乡村的城市型模式进行管理，因而增设一些新的建制市镇就是势所必然。在这方面要注意的是，一要控制数量，二要合理布局，三要提高城市质量。
五、我国走什么样的城市化道路
关于我国城市化道路问题，理论界认识并不完全一致，概括起来主要有三种观点：①大城市论，主张重点发展大城市；②中等城市论，主张重点发展中等城市；③小城镇论，主张重点发展小城镇。笔者认为，大中小各类城市协调发展，是中国城市化的客观要求。
中国城市化任务之重是其它任何国家都无法相比的。无论是发达的美英德法日，还是发展中的高城市化水平国家，它们的国家总人口和城市化人口规模都比中国小得多，多的几千万，少的几百万，几个或几十个大中城市即可担负起全国城市化的任务。如一个伦敦680万人， 占英国全国人口的12%；一个东京1200万人，占日本全国总人口的10%；一个汉城1100万人，占韩国全国总人口的20%；一个墨西哥城2000万人，占全国总人口的25%。中国则不能只发展大中城市，因为靠几个甚至几十个大中城市承受不了巨大的城市化人口压力，今后20年即使建造100个百万人口的大城市，也只能容纳一亿多人口，还有大量的新增城市人口要分散到中小城市。中国巨大的农村人口城市化任务，需要大中小各类城市共同分流。不发展大中城市，形不成国家经济的拳头，在国际上没有竞争力，在国内没有辐射力；不发展小城镇，大中城市容纳不下的农村剩余劳动力没有出路，农村工业化和现代化就不能迅速发展。
与农村人口城市化的现实要求和75%的城市化水平目标相比，目前我国大中小三类城市发展得都很不够。从目前的城市整体水平看，大中城市个数偏少，小城镇人口规模偏小，城市质量偏低。到1996年底，非农业人口50万以上的大城市全国只有80个，而且分布很不平衡，西部地区10省、自治区、直辖市只有8个，只占10%。除省会城市外， 西部地区一个大城市也没有。与世界上其它国家相比，中国大中城市数量也不多。目前世界有百万人口以上的大城市300个，中国只有34个，占11%，与中国总人口在世界总人口中的比例是不协调的。小城镇人口规模偏小，形不成规模效益。目前全国有小城市392个，非农业人口4536万人，只占所辖区域内总人口的20%；建制镇18171个，非农业人口11762万人，镇均6500人。城镇规模过小，既形不成规模效益，又浪费耕地，增加市政建设成本。
所以，从我国实际出发，今后一个时期我国城市发展要分类指导、全面推进，合理发展大城市，积极发展中等城市，大力发展小城镇。从城市规模效益出发，对大城市应区别对待。市区非农业人口200 万以上的特大城市，应严格控制人口规模的膨涨；市区非农业人口200 万以下的特大城市则允许其再适当增加一些人口，特别是那些只有100 万左右非农业人口的省会城市和省域中心城市，应让其进一步发展壮大。市区非农业人口50万左右的中等城市，人口规模扩张速度应更快一些，以便能更进一步发挥区域经济中心的作用。小城市和小城镇的发展步伐可以更快一些。对小城市和小城镇的发展，国家主要通过户籍改革等手段吸引农民进城投资办厂、务工经商，这样既能大量接纳农村转移出来的剩余劳动力，又依靠农民力量推动城镇发展。小城镇建设要与发展乡镇企业紧密结合起来，注意搞好规划，努力提高规模效益。目前全国有2315万家乡镇企业，职工13410万人，平均每个企业只有5.7人。而且布局分散，约80%的企业分散在自然村落，12%在集镇，7%在建制镇，1%在县以上城市。如此分散的乡镇企业容易浪费土地、污染环境，也不利于提高规模效益。所以，在发展小城镇方面，政府的重点不是资金投入，而是制订政策，搞好规划，努力提高规模效益。
六、今后我国哪些城市应重点扶持
从我国城市化人口数量巨大的实际出发，各类城市都应进一步发展。国家应根据生产力结构合理布局和全国区域经济协调发展的要求，重点扶持地级市及地级行政机构驻地县级市，特别是中西部地区的地级市和地级行政机构驻地县级市，加快发展步伐，发挥中心城市的作用，进一步引导形成跨地区的经济区域和重点产业带。
目前全国有地级市217个，地区、自治州、盟所在地县级市91个，另有25个地区、自治州、盟党政机关所在地为县建制。217 个地级市中，市区非农业人口在100万以上的有30个，80万—100万的10个。因市区非农业人口达到80万时，加上20—30%的郊区人口，总人口实际上已达到百万。这40个地级市城市人口增长率应控制在平均水平以下，特别是沈阳、武汉等10个市区非农业人口200 万以上的特大城市年均人口增长率不能超过2%。其它地级市，特别是市区非农业人口在50 万以下的地级市和地级行政机构所在地的县级市，要在加快发展二、三产业的基础上，较大幅度地扩大人口规模。
目前多数地级市人口规模较小，市区非农业人口50万以下的地级市占地级市总数的65%以上。其中，市区非农业人口30万（含30万）以下的88个，差不多占省会城市和计划单列市以外地级市的半数。在这88个地级市中，有30个地级市市区非农业人口只有十几万人。地级行政机关所在地的县级市和建制镇的人口规模更小，大多数市区非农业人口只有十几万人，有的只有几万人。这些城市规模太小，难以带动其所辖区域经济的发展，有的形成了所谓“小马拉大车”的问题。这些城市必须加快发展步伐，城市人口增长速度不仅要快于特大城市，而且应快于其它中小城市：市区非农业人口50万左右的城市，年均人口增长率可以控制在4%以内；30万左右的城市，年均人口增长率可以控制在5%以内；20万以下的城市，年均人口增长率可达6%。按这个速度发展，20 年后这些城市大多数可发展成70—80万人口规模的骨干城市。
为促进这些城市的快速发展，国家应予以重点支持。如，①行政区划调整，对符合撤地设市的地区，要积极做好撤地设市工作；对25个地区、自治州、盟所在地的县，应积极创造条件撤县建市；②产业政策和建设项目给予照顾，优先安排，在这些城市优先发展一些大中型骨干企业，形成城市经济的支柱；③改革户籍管理制度，制订优惠政策吸引其它小城镇特别是农村的个体工商户到这些城市经商办企业；④交通运输、市政建设等财政投资给予倾斜。
这里有个建市是否浪费耕地的问题。笔者认为，从理论上讲，建市不仅不浪费耕地，而且有利于节约耕地。这是因为：①经济建设用地，尤其是工业用地，无论建市与否都要占用；②开发区问题，不仅城市有，很多县城同样有；③建市建镇，居民集中居住，比分散用地肯定要少得多。据统计，目前城镇和农村居民点用地总量（不包括独立工矿区和交通用地）2.72亿亩，人均用地153平方米，其中城市人均用地100平方米左右，农村人均用地近180平方米。所以，建市建镇不一定就会浪费耕地，关键是要做好市政建设规划与管理，严格控制用地规模，提高用地效益。
总之，今后半个世纪我国将成为发达的工业化、城市化国家，特别是今后20年将是我国城市化发展最快的时期，城市人口增长量是我国城市化进程中增长最多的时期。城市化过程中必然会出现很多经济、社会问题，如就业问题、住房问题、社会治安问题等等，我们应予以高度重视，未雨绸缪，抓紧研究制定对应之策，以促进我国经济社会和城市化的健康快速发展。
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