公共财政支持下的旅游产业发展模式探究，本文主要内容关键词为：产业发展论文,支持下论文,公共财政论文,模式论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究背景与问题提出 随着我国经济体制改革的不断深入，各项改革措施的不断落实，国家经济实力不断增强，已发展成为世界第二大经济实体。经济发展的不断深入，改变了人们原有的消费理念，旅游消费支出占家庭经济支出的比重不断增大，并培育出一个庞大的国内旅游消费市场。然而，不断扩大的旅游消费市场并没有培育出一个有较强市场竞争力的旅游产业，并使旅游业发展成为国际知名的产业。目前，国际旅游业依旧将中国定位为旅游大国，非旅游强国。究其原因在于我国旅游产业发展依旧处于规模扩张阶段，只重视游客数量的增加，对旅游质量的精雕细琢不足，严重制约旅游产业发展的升级换代。此外，旅游产业供给的同质化现象依然严重，各个地区旅游产品设计均侧重自然资源的开发与利用，对个性化旅游文化内涵的开发不足，并没有培育出高品质旅游产品，增加产业附加值，提升产业地位。旅游发展制度的不完善也制约着旅游产业发展，假日旅游成“堵旅”的现象依然存在，消费者旅游伤害现象层出不穷，旅游投诉依旧是居民主要投诉点。针对旅游产业发展现状，国家旅游产业发展十年规划纲要指出，要通过不断深化旅游产业发展体制改革，合理配置旅游资源，调整产业结构，激活经济活力，有效提升旅游产业竞争力；要探索新的旅游发展模式，快速改变旅游发展现状，加快产业调整步伐，提高产业竞争力。公共财政理论作为资源配置方式，在经济体制改革中得到重视。本文以公共财政理论为基础，探讨公共财政支持下的旅游产业发展问题，为旅游产业的快速发展提供参考性意见。 二、旅游产业发展模式研究现状 关于旅游产业发展模式的探讨，依研究的侧重点不同，有不同分析思路。 一是从产业演化的角度探讨旅游发展模式的内涵。研究人员田里等认为，旅游产业发展模式是指一个特定时期内，一个国家或地区旅游产业发展的总体方式，它包括旅游产业发育与旅游产业演化两层内容。[1]产业培育成为核心影响因素，产业演化是历史发展的必然。旅游产业发展必须关注制度建设，依据制度建设来完善旅游环境，进而培育出竞争性发展内涵。研究人员章尚正认为，旅游发展模式是个多层次概念，它包含多层含义。首先，根据旅游产业成长与国民经济发展的总体关系，可分为超前型和滞后型。其次根据旅游产业成长的协调机制，可分为政府主导型和市场主导型。[2] 二是从市场作用机制角度分析旅游产业，提出政府主导旅游发展模式和市场主导旅游发展模式。研究人员凌强认为按照旅游产业成长的协调机制划分，可将旅游产业的发展模式划分为市场主导型旅游发展模式和政府主导型旅游发展模式。[3]政府主导旅游产业发展模式强化政府统一规划和投入，典型的例子是日本国家旅游产业发展模式，核心内容在于政府对金融领域、外汇管制、出入境管理等方面出台强制性政策，确保旅游产业发展符合国家规划要求。这种发展模式，是一种强制性的政策性发展模式，是一种适合岛国发展的旅游发展模式，对于市场经济发展较为完善的国家，其效能有较大的争议。市场主导旅游产业发展模式强化市场作用，突出市场配置资源作用，反对政府干预行为。这种旅游发展模式完全嵌入市场经济内核，关注市场经济体制下的产业发展与竞争问题。市场机制是其核心，是外在作用环境，也是解决矛盾的最终手段。由于市场是一个完善的制度性体系，有系统有效的制度安排，确保竞争的合法性、有效性和持续性。 三是从地区旅游资源特色角度分析旅游产业，提出特色旅游发展模式。研究人员李永乐认为，革命老区可充分利用红色资源优势，大力开展红色旅游发展模式，开辟新旅游发展市场。[4]研究人员张先智等认为，红色旅游资源开发应该实施政府主导原则，依据政府权力强制力推动旅游产业升级换代。[5]这种产业发展模式重点强调自然旅游资源优势，认为自然资源是产业布局和发展的基础，也是产业差异化竞争力之核心。该模式重视挖掘历史性特色资源，以特色历史资源来规划旅游布局，丰富旅游产品线。该模式的主要作用途径，在于规划和挖掘资源，并在资源特色的基础上，发展出特色旅游产品，进而提高旅游产业竞争力。 四是从生态保护开发角度，探讨生态旅游发展模式。研究人员冷瑾认为，在生态环境日趋恶化的情况下，生态保护和发展成为重要议题，加强生态旅游建设，能有效改善竞争结构。[6]研究人员李霖从生态原理角度探讨生态旅游发展模式，提出生态旅游是一种实现旅游业可持续发展的有效途径，创建“开发客体、管理主体、补偿载体”的三位一体、循环上升的“三位平衡”发展模式。[7] 五是从从区位优势角度进行研究，探索区位优势旅游产业发展模式。研究人员郭舒认为，城市旅游发展模式的核心，在于创建尺度、层次和形态决定等三维空间结构，关注旅游景点布局，形成竞争性区位优势，提升竞争力。[8]这是一种突出旅游产业布局的发展模式，该模式将区域作为一个完整的研究范畴，突出区域协作能力，共同构建适合的发展模式。区域旅游产业布局发展模式的核心，在于整合地区旅游资源，规划旅游路线圈，为消费者提供一个完整的旅游周期性线路，满足旅游者消费需求。该发展模式的突出贡献点，在于整合旅游资源，将区域内不同地区的旅游资源进行规划，创造出一个完整旅程的旅游项目，满足旅游者的消费需求。 以上关于旅游产业发展模式的探讨，除了极少数以政府为核心推动要素之外，其他的发展模式完全纳入市场经济范畴，是市场主导下的公开竞争模型。这些发展模式的演化，完全是市场竞争的结果，遵循市场演化路径。政府作为市场监督者，承担“看门狗”的角色，不直接干预市场，让市场竞争来推动产业演化与升级。这些发展模式对于旅游资源较为丰富、市场开放程度较高的国家来说，具有较大竞争优势；对于旅游资源较为贫乏、市场经济改革不完善的国家而言，其内在驱动力不足，效果并不明显。本文遵循市场经济发展思路，探讨公共财政支持对旅游产业发展演化的影响，探索市场化旅游发展新模式及其演化路径。 三、公共财政支持下的旅游产业发展模式内涵及作用机制 (一)公共财政支持下的旅游产业发展模式内涵 公共财政支持下的旅游产业发展模式是一种层级旅游发展模式，层级有三层，分为外层、中层和内层。外层是所有经济主体参与竞争的旅游市场，中层是财政调节器，内层是参与市场竞争的经济主体集合体。由于外层是竞争性旅游市场，旅游资源依公开原则调配，意味着发展模式属于市场主导下的竞争模式。市场竞争所必须遵循的一些基本准则、政策和法律环境等，完全适用于发展模式。外层竞争性市场保持相对独立性，一切以服务游客为目的，受游客市场供给和市场需求影响，由市场供给与需求决定市场均衡，决定市场边界。单一经济主体的经济行为无法影响市场均衡，无法推动市场演化。市场竞争环境的演化，由市场竞争力量共同推动，是旅游产业优胜劣汰主导下的市场演化，短期内具有相对稳定性。处于中间层面的是财政调节器，介乎市场与经济主体之间，双向传递市场供求信息。财政调节器起着枢纽作用，联系市场与经济主体，放大或缩小市场供求，创造新的市场机遇。财政调节器具有的传导功能，为政府调节旅游市场提供重要窗口。政府可通过财政调节器，将政府对旅游产业的调整意图，及时提供给市场和经济主体，达到间接调节市场的目的。当政府支持旅游产业发展，加大旅游产业投入时，财政调节器将放大市场需求，调节资源配置，扩大市场容量；当政府严控市场发展，压缩市场规模时，财政调节器将传递市场紧缩信息，减少市场供给。经济主体是发展模式的内层，是参与旅游市场竞争的经济主体集合体。经济主体具有相对独立性，能自主控制个性经济行为。同时，经济主体又具有趋利性，对利润保持高度敏感和追求。在市场竞争中，经济主体主要以供给者身份，参与市场竞争过程，通过设计旅游产品，为游客提供食、宿、游、学等服务，引导游客需求，为自己创造高额利润空间。经济主体的活力和竞争力，是激发市场竞争的主要手段，也是推动发展模式演化的重要因素。 (二)公共财政支持下的旅游产业发展模式特点 公共财政支持下的旅游发展模式，本质上属于市场经济发展模式，旅游资源配置与开发，完全依靠市场进行调节，政府并不主导资源配置过程，不干预企业具体经营行为。政府与旅游企业的经济行为，均围绕着如何提高旅游质量，增强产异化旅游产品设计等展开。公共财政资金注入，是一种间接资金注入，并不直接参与旅游市场开发与设计。旅游市场是一个开放性市场，为所有旅游企业提供发展机会。政府根据旅游市场发展需要，依市场调控目的，用财政性资金设置专项旅游发展资金，引导旅游企业参与竞争，调整旅游资源流动方向，进而达到调控旅游市场目的。公共财政资金注入，有明确的市场准入限制，有明确的投资范围，不与民争利，不与旅游企业直接竞争。由于政府职能限制，政府不能作为经营实体直接经营旅游企业，直接参与市场竞争。政府资金注入应明确投入领域与投入范围，只能投向宏观性调控领域，引导旅游企业向政府调控的领域投资，逐步完善旅游环境建设，规范竞争过程。 (三)公共财政支持下的旅游产业发展模式作用机制 旅游产业发展模式与传统旅游发展模式的差异，在于设置一个中间层级，由中间层级来传递政府信息，信息传递为间接传递，非直接传递。这与传统市场主导发展模式有一定区别。在传统市场主导发展模式中，市场供求信息直接传递给经济主体，经济主体依据市场信息独立决定市场竞争行为。同时，该发展模式与政府主导下的旅游产业发展模式亦不同。在政府主导旅游产业发展模式中，政府直接干预市场，干预旅游企业市场行为，主导旅游产业发展，强制性推动旅游产业升级进程。该发展模式不支持政府直接干预市场，强调政府应间接调控市场行为。该发展模式的重要推手，在于财政调节器设置。财政调节器是政府间接干预市场的核心手段，也是有效改变资源配置的重要工具。由于存在财政调节器，导致市场及经济主体之间信息传递须通过中间介质。财政调节器可以真实传递市场信息，也可放大或缩小市场信息。而信息传递将影响旅游企业的决策行为，影响资源配置。财政调节器是政府调控市场的核心手段。由于财政调节器受政府管理，政府可以通过调节器来发布信息，扩大或缩小信息，传递政府调控旅游市场的意图。此外，政府通过财政调节器注入资金，改变旅游市场资源数量，改变市场供求结构。财政调节器这种传递信息和注入资金的功能，是一个重要调节机制，能有效调节市场供求，调节市场发展的进程。财政调节器的作用途径，主要有两个层面：一是将市场中不需要政府调节的信息直接传递给经济主体，由经济主体独立决定市场竞争行为；二是将需要政府调节及关注的信息，通过调节器作用，放大或缩小政府调节市场意图，将信息及时传递给经济主体，引导经济主体的市场决策行为；三是反映政府调节市场的频度和力度。调节器功能大小，取决于政府的调控意图。当政府鼓励旅游市场发展时，财政资金注入将加大，调节功能扩大，将放大市场需求总量；当政府严控市场规模时，财政资金投入将减少，缩小调节功能，传递市场紧缩信息。 (四)公共财政支持下的旅游产业发展模式演化路径 产业发展理论研究表明，产业发展与演化，取决于核心推动力，取决于市场供给与需求。在市场主导旅游产业发展模式中，资本起着重要作用，产业发展演化完全遵循资本竞争路径，优胜劣汰，依竞争实现产业升级。产业演化是一种资本主导下的市场演化过程，演化历程较长，进度较慢。政府主导下的旅游产业发展模式是一种强制性产业演化模式。政府依靠强制力，直接注入旅游发展资金，颁布旅游政策性措施，强制推动产业发展。这种演化模式带有较强的政策性烙印，由政府直接主导和干预市场，影响市场供求。公共财政支持下的旅游产业发展演化，是一种介乎两者之间的发展演化路径。市场居主导地位，竞争机制起核心作用。旅游资本起重要作用，旅游企业依技术、资本求生存，并通过创建新旅游资源来推动市场的演化。财政调节器介乎市场与经济主体之间，传递政府调控旅游市场意图，调节旅游市场结构。这种信息传递方式，为政府干预旅游市场提供操作空间。当政府想加快旅游产业发展时，将增加财政性资金注入量，提高旅游市场资本总量，扩大市场需求，进而达到加快产业发展的目的。当政府想规范旅游产业秩序时，将压缩财政资金注入量，缩小市场规模，调节微观市场竞争环境。因而，财政资金注入将成为政府调节旅游产业发展的有效手段，影响市场资本总量，影响旅游产业演化的进程。在旅游业发展过程中，旅游基础设施建设、自然旅游资源开发和人文旅游资源创建等，是旅游业发展中不可避免的发展历程。政府依据旅游市场发展的不同阶段，使用财政调节器工具，选择支持重点，按照首先支持旅游市场环境建设，其次支持自然景观开发利用，再次支持区域旅游资源整合，最后支持高品质人文旅游资源创建等路径，逐步推动旅游产业升级。 四、旅游发展模式中市场、政府和经济主体的作用 (一)旅游产业发展模式中市场的作用 市场是旅游经济主体竞争的场所，也是推动旅游产业演化的核心力量。鉴于市场中存在财政调节器作用机制，因而建设能发挥政府调节功能的市场环境，间接调节市场，将成为市场发挥作用的重要组成部分。旅游产业发展模式中的市场作用将分为两个层面：一是传统竞争市场必须发挥的作用。市场的作用在于为游客和旅行社提供交易平台，为交易双方提供公平竞争的机会。市场是各种旅游信息资源的集合体，既有旅游目的地、价格和服务质量等需求信息，也有旅游路线、住宿条件和服务质量等供给信息，信息汇集将产生均衡市场，并将创造出新的发展机遇。市场的功能在于确保交易双方在同一竞争平台下，公平释放供给和需求信息，促进市场交易完成。此外，完善市场准入机制，纯洁旅游主体，也是一个急需完善的功能。对于不遵守旅游市场竞争规则的经济主体，将这些经济主体开除出市场，确保经济主体公平，是市场发挥作用的重要手段。同时，市场将发挥信息调节功能。单一经济主体将依市场信息进行决策，及时调整经济行为，获取经济效益。众多经济主体信息的汇集，将产生集合性市场信息，引导市场资源流动，产生新的发展机会。二是要完善政府发挥调节功能的市场环境建设。政府要在市场中发挥作用，需要有其介入舞台。政府对旅游市场的介入，常采用创造人文旅游、生态和环保旅游等公共财政资金注入方式，依资金参与市场调节过程。完善政府资金运作渠道，是市场发挥作用的重要途径。财政资金注入是影响旅游市场资本量的重要因素，也是影响市场容量的核心指标。由于公共财政资金的注入，将改变原有的旅游模式，创造出新的需求，扩大市场信息，调节资源流动，引导市场行为，调节市场均衡。这种均衡与传统市场自然均衡相比，导向性更加明显。 (二)旅游产业发展模式中政府的作用 在我国旅游业发展过程中，政府的作用不可或缺。政府既是市场的监督者，也是市场的参与者。政府对市场的宏观调控，主要体现在旅游政策制定、市场准入和市场规范化管理等方面。政府对微观市场的调节，主要体现在改变微观经济主体的资本结构，调整其经营方向等方面。在旅游产业发展模式中，政府不仅关注宏观调控功能，还关注微观调节功能。政府可通过财政手段调节旅游市场供求，向市场传递政府宏观调控旅游市场信息。政府对旅游产业的调节，是在市场经济大背景下的调节，是间接调节，非直接参与旅游市场竞争。同时，政府的作用是有限的，是在市场规则范畴内的调节，目的在于通过财政投入，改善经济主体的竞争环境，依竞争规则改变市场结构，达到调整产业结构的目的。政府的作用途径，主要有以下三个方面内容：一是创建财政资金作用渠道，确保政府宏观调控信息畅通无阻。政府可通过建设旅游财政资金管理信息平台，向国内外投资者传递政府调节旅游市场的信息，引导旅游企业参与市场竞争。同时，出台旅游财政资金管理条例，约束资金用途，确保资金规范管理，规避资金浪费行为。二是探索多渠道资金注入方式，建设旅游发展资金保障机制，间接影响市场经营行为。政府可与金融机构一起投资设立旅游发展专项资金，用于资助旅游企业发展。对于符合旅游发展政策的企业，金融机构可提供旅游发展资金贷款，利息由旅游发展专项资金支付。此外，按照国家支持方向设置竞争性旅游发展专项资金，鼓励经济主体参与竞争，获取专项资金支持。这种资金注入方式，能有效改变经济主体的资金结构，提高经济主体竞争力，达到政府调节微观市场的目的。如2012年海南省政府针对旅游市场发展现状，使用财政资金设置旅游发展专项基金，支持旅游企业参与生态旅游项目开发，完善生态旅游设施建设。海南省政府财政资金的注入，主要用于支持发展生态、环保旅游等项目，有明确的支持方向，确保大力发展生态旅游目标得于实现。对于那些破坏生态环境的项目，政府除了不予财政资金支持外，还将采取制裁措施，制约其经济行为。三是通过改变财政资金注入方式，向市场传递政府宏观调控旅游市场的信息。由于政府不直接参与市场竞争，对旅游市场的微观调节，主要靠调节机制来实现。而增加或减少财政资金注入量，是一个重要手段，传递着政府调控旅游市场的信息。政府的这种作用途径，微观上能影响经济主体的经济行为，宏观上间接调节旅游市场，达到调控旅游市场的目的。 (三)旅游产业发展模式中经济主体的作用 在旅游市场中，经济主体的独立性是评价市场成熟度的核心指标。而经济主体数量、规模和成熟度是决定市场发展程度的核心标志。经济主体是否遵守市场竞争规则，公平竞争，是决定市场公平性的核心要素。在旅游产业发展模式中，所有经济主体身份上是独立的。经济主体是旅游市场经营主体，独立开发旅游产品，参与市场竞争过程，依市场发展变化作出决策。独立性是其核心标志，是生命力源泉。当旅游市场出现获利机会时，经济主体将调整旅游资源配置，提高旅游产品竞争力，获取高额利润。当旅游市场萎缩时，经济主体将缩小资源投入量，规避风险，确保安全。经济主体这种随着市场环境变化而不断调整经营策略的行为，充分体现经济主体的灵活性和独立性。遵守市场规则，在规则许可范围内为游客开发旅游产品，是经济主体发挥作用的前提条件。经济主体须共同遵守市场竞争规则，公平竞争，不得获取超国民待遇。否则，将遭到市场的制裁。关注市场信息，依信息变化及时调整经营策略，是经济主体获取竞争优势的重要手段。由于旅游市场信息供给较为丰富，不仅包含旅游需求信息，还包含政府调控旅游市场信息。各类信息供给，真实反映市场供求关系，明确市场抉择。遵循市场运行规律，关注各类市场信息，特别是政府财政资金注入信息，对于提高信息决策有较强的帮助，也是经济主体发挥作用的重要手段。 以上关于公共财政支持下旅游产业发展模式的探讨，明确了旅游产业发展模式内涵，指出市场是发展模式的外层，市场供给与需求决定发展模式的演化。财政调节器居于中层，放大或缩小市场需求，为政府调节市场提供依据。经济主体居于内层，是市场竞争的参与者，直接完成市场交易行为。由于发展模式中政府的作用非常重要，政府可通过财政调节器注入财政资金，调节市场供求，达到加快旅游产业发展的目的。