论建立与完善我国反倾销诉讼体制，本文主要内容关键词为：体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
反倾销作为热门话题由来已久。然而，在改革开放的前近20年里，我国只是作为被动受害国，而很少充当主动应用国。1997年3月25日国务院颁布了《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》（以下简称《反倾销条例》），从此开始了我国真正意义上的反倾销立法实践。1997年11月10日吉林造纸（集团）有限公司等国内9家企业代表中国新闻纸产业向外经贸部提出申请，要求对来自加拿大、韩国和美国的新闻纸进行反倾销调查。外经贸部、国家经贸委等部门经审查立案后通过调查，分别于1998年7月9日、1999年6月3日作出“初步裁定”与“最终裁定”。（注：参见《国际商报》1998年7月10日第8版、1999年6月3日第2版。）至此，我国首例反倾销调查案——“新闻纸”案以征收反倾销税告终。
反倾销“最终裁定”一经作出，当事人对其不服的，是否可以向人民法院提起诉讼？如果能够，那么诉讼主体如何认定，由何级法院管辖？这些都成了当前我国反倾销实践中急需明确的问题。显然，反倾销诉讼是一国反倾销体制中不可或缺的重要组成部分。鉴此，笔者就建立与完善我国反倾销诉讼体制进行探讨，以对逐步规范我国反倾销实践、不断完善我国反倾销法律体系有所裨益。
一、反倾销诉讼的依据
反倾销是指国务院有关部门（主要是外经贸部、国家经贸委）根据申请人的申请或自行决定，对某一外国进口产品展开调查，确定其是否以低于正常价值的价格销售及是否对国内产业造成损害，并最终确定是否采取反倾销措施。反倾销以抵消外国产品低价倾销给国内产业造成的损害、维护正常的国际贸易秩序为宗旨，经过近一个世纪的发展，现已成为各国外贸法律体系中的一个重要组成部分。反倾销措施对于维护我国对外贸易秩序的有序性、促进国际贸易的发展都是十分必要的。《反倾销条例》作为我国反倾销的“专门法”，是在立足我国国情、参照国际惯例的基础上由国务院颁布的行政法规。它除了规定了“复审”和“审查”之外，对反倾销诉讼没有规定，这使得我国的反倾销诉讼失去了完整专门立法的意义，在整个反倾销法体系中是一个缺陷。
实际上，反倾销诉讼在我国不难找到法律依据。从性质上来看，反倾销调查（或采取反倾销措施）是国务院有关部委为抵制产品倾销、维持正当竞争所进行的外贸管制行为。对于这类行政行为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第11条第1款虽然没有直接将其列举为应予受理的行为，但该款第(8)项规定：“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，人民法院应予受理。国务院有关部门所进行的反倾销调查或采取的反倾销措施对于相对人的财产权乃至人身权都不无影响，相对人如不服的（认为行政机关侵犯其财产权、人身权），即可据此提起行政诉讼，人民法院也应当受理。当然，如在反倾销调查或采取反倾销措施中依据法律适用对等原则进行的，则属于《行政诉讼法》第12条第(1)项所指的“国防、外交等行为”，人民法院不予受理。（注：《中华人民共和国对外贸易法》第7条规定：“任何国家或者地区在贸易方面对中华人民共和国采取歧视性的禁止、限制或者其他类似措施的，中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者地区采取相应的措施。”《反倾销条例》第40条则在反倾销和反补贴方面作出了类似的规定。）
此外，《行政诉讼法》第11条除了列举出人民法院受理的8类行政行为外，还在第2款概括性地规定：“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。1999年10月1日开始生效的《中华人民共和国行政复议法》第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”鉴于反倾销行为是国务院有关部门应申请人的申请或自行决定而作出的具体行政行为，相对人对反倾销调查与裁定不服的，可以向原裁定机关申请行政复议（《反倾销条例》中的“复审”应当为行政复议）；对行政复议决定仍然不服的，可以提起行政诉讼或者提请国务院作出最终裁决。据此，如果反倾销调查案的当事人对外经贸部（或国家经贸委、海关总署或国务院其他部门）的复审决定不服而又没有或者不愿向国务院提请裁决，那么其在法定期限内向人民法院提起行政诉讼是有法可依的。
《行政诉讼法》对反倾销调查案是否可以提起诉讼没有明确规定，存在着立法阶段性和直接事由列举难达穷尽的理由，可《反倾销条例》对于反倾销诉讼只字不提，则未免有些令人费解。究其原因，不外乎二：其一，立法经验缺乏和司法实践方面严重不足。既无往例，又乏实际经验，考虑到司法审查的复杂性与我国行政诉讼体系的不完整性不太对称，因而“省去”诉讼这一环。其二，立法上带有一定的“部门色彩”。如同许多行政法规乃至法律的“委托起草”，《反倾销条例》是一部由外经贸部领衔起草的行政法规，由于强调本部门利益或权威，而忽视了相关部门和相对人的利益。
明确规定相对人对反倾销调查案提起诉讼，建立完善的司法审查体制具有重要意义。“司法审查在国家权力控制的运作过程中主要发挥两个方面的功能：一是对行政权力的作用对象提供权益救济；二是对行政权力的主体实行监督。”（注：孙宁华主编：《权力与制约——行政法研究》，科学技术文献出版社1995年版，第368页。）据此，法律赋予当事人对反倾销调查与裁定提请司法审查的作用至少也有两个方面：既能保障行政相对人获得充分救济的权利，又可以监督和促进行政主管部门严格依法行政。
二、合格的行政诉讼主体
建立反倾销诉讼体制，首先应当明确的是行政诉讼主体。合格的主体也是人民法院受理案件的前提条件之一。诉讼主体一般包括原告和被告两类。根据《行政诉讼法》的有关规定，反倾销诉讼的被告应为作出具体行政行为的机关——外经贸部、国家经贸委等部门。可是，《反倾销条例》中有的行政行为的作出机关却是模糊的，譬如收到申请人的申请书之后外经贸部“经商”国家经贸委以决定是否立案调查，或者“经商”后决定是否自行立案调查；立案调查后由外经贸部“会同”海关总署对倾销及倾销幅度进行调查，国家经贸委“会同”国务院有关部门对损害及损害的幅度进行调查；等等。这种不确定性正是我国反倾销主管机构存在多头管理的体现。诸如此类似为单一机关而实际涉及两个或两个以上机关作出的行政行为，应当确定各机关“共同被告”还是某机关“单一被告”，尚待研究。笔者认为，取消“经商”、“会同”之类的规定，明确反倾销主管机构的职权与责任，形成有明确责任的行政行为主体，从而达到合格的行政诉讼主体，也是建立充分有效的反倾销诉讼体制的一项重要内容。
有关诉讼主体的另一个问题在于：哪些人有资格提起诉讼，充当反倾销诉讼中的原告？不同国家、不同性质的案件其范围的宽窄不一。从本质上来看，起诉资格是一种权利赋予，在确定其范围时应着眼于：第一，通过诉讼是否经济快速地解决争端；第二，要考虑审查行政行为的合法性和当事人利害关系的大小。（注：参见刘善春：《行政诉讼价值论》，法律出版社1998年版，第284～286页。）
现代诉讼法的发展使人们不断拓宽“利害关系”各方，而将诉讼效率更多地交给司法体制改革与建构去考虑。那么，何谓反倾销调查案之“有利害关系的人”？各国法律规定并不相同。在美国，“利害关系方”包括：(1)外国制造商、生产者、出口商、美国进口商和工商业同业公会；(2)生产或制造该产品所在国家的政府；(3)美国同类产品的制造商、生产商或批发商；(4)合法成立的工会或工人团体；(5)工商业同业公会而且多数会员是同类产品的制造商、生产商和批发商。（注：参见美国《1930年关税法》第四分编第1677节第9条。）欧盟反倾销法也对“有利害关系的当事人”作出类似的解释。《关于履行1994年关税及贸易总协定第六条的协议》（又称《1994年反倾销守则》第6条第11款所指的“有利害关系的当事人”则包括：(1)受调查的出口商和外国生产者和产品的进口商，或其大多数成员是该产品的生产者、出口商或进口商的商会或同业公会；(2)出口成员政府；(3)进口成员同类产品的生产商，或者其成员的大多数是进口成员地域内生产同类产品的商会和同业公会；(4)除上述所列之外，也不排除将国内和国外的当事人包括在“有利害关系的当事人”之列。显然，欧美和WTO之“有利害关系的当事人”无不十分强调“利害关系”，即赋予一切直接甚至间接有关的当事人以起诉资格，不仅包括被控倾销的产品出口商、进口经营者，而且包括进口国同类产业的生产者、经营者，甚至包括出口商本国政府以及有关商会、同业公会乃至个人等。
虽然我国《反倾销条例》也有“利害关系方”的概念，（注：参见《反倾销条例》第19条、第20条、第33条。）但是却没有对其作出明确界定。从该《条例》第19～20条的规定来看，所谓“利害关系方”似乎仅限于反倾销调查对象——被控倾销产品的出口商及其进口经营者以及相同或类似产品的国内产业，而并不包括其他各方。（注：这样规定难免令人生疑：对反倾销调查不服的，除了倾销者或与倾销者相关联者之外别无他人，因而中国反倾销法系“惩外”法。）笔者认为，倘若担心将消费者纳入我国反倾销调查案的诉讼主体会增加诉累，那么至少，“利害关系方”的范围也应当包括《反倾销条例》第11条之反倾销调查案的申请人所包含的“有关组织”。因为从利害关系角度考察，一个反倾销案件不仅事关该产品的出口商、进口商与国内同类产品产业的利益，而且也同我国各产业部门商会、工会以及消费者密切相关。而在当前我国国内产业与企业法律意识不强，市场本身尚欠规范的情形下，尽可能地拓宽“利害关系方”范围则更加有利于尊重和维护各方利益。
三、受案范围及其管辖
由于《反倾销条例》没有司法审查的规定，因而我国反倾销调查案的受案范围也就难以界定。不过，从《反倾销条例》第33～34条复审和审查的规定来看，其范围似乎仅限于利害关系方就征收反倾销税与价格承诺两项所提起的审查。实际上，参照行政诉讼的一般原则，对反倾销调查案的司法审查范围还应当包括主管机关不予立案、调查中止或终止、调查初裁或终裁确定不存在倾销或损害或决定不征收反倾销税等。具体而言，应当包含：(1)对外经贸部或／和国家经贸委提起的诉讼有：1)不服不立案调查的决定；2)不服中止调查的决定；3)不服终止调查的决定；4)肯定或否定之初步裁定、最终裁定；5)复审及审查决定；等等。(2)对国务院关税税则委员会提起的有：1)其根据外经贸部的建议所作的征收或不征收反倾销税的决定；2)根据外经贸部之建议作出的关于修改或保留反倾销税的决定；3)根据外经贸部的建议作出的退税或不退税决定；等等。(3)对其他部门提起的诉讼，如对国务院有关部门参与国务院关税税则委员会的决定提起的诉讼。
综观反倾销制度健全的各国，反倾销诉讼是其反倾销法律体系中的一个重要组成部分。当然，法院进行一项反倾销调查案的司法审查也不是没有条件的。概括起来，主要有：第一，诉讼应当对调查当局的最终裁定提起，未经最终裁定的（如肯定之初步裁定），由于其行政效力须经最终裁定予以确定，因此一般不予受理；第二，反倾销司法审查因利害关系人的提起而始开展，所谓“不诉不理”；第三，诉讼须以合格的主体、合法的管辖法院及正当的程序进行。有的国家甚至要求反倾销司法审查须以行政复议为必经程序，未经复议的法院不予受理。
“有利害关系的当事人”就反倾销调查案提起诉讼时向哪一级、哪一个法院提起，也就是反倾销调查案由谁管辖，又是一个十分关键的问题。《行政诉讼法》第14条规定，对国务院部门具体行政行为提起的诉讼应当由中级人民法院审理。依该法第17条及相关司法解释，受理反倾销调查案之诉的法院应当是被告所在地——外经贸部、国家经贸委和国务院关税税则委员会等机构所在的北京市中级人民法院。同样，有权对反倾销调查案二审的就理所当然地是北京市高级人民法院了。这种管辖似乎不乏根据，但在实践中合理与否令人怀疑。首先，由北京市的两级人民法院对反倾销调查案作出初审和终审，其权威性、实际操作性并不强，最终效果难以预料；其次，如果所有对国务院部门所作出的具体行政行为提起的诉讼都由北京市的某一中级人民法院初审，北京市高级人民法院二审，那么这两级法院将会面临着越来越沉重的案审负担，也就不可避免地会影响到司法效率。
比较各国诉讼模式，对反倾销案件的管辖大体有两种作法：一是由专门法院管辖，典型的如美国的国际贸易法院，墨西哥的税收法院；另一种是由普通法院管辖，如欧盟、加拿大等分别由欧洲法院、联邦法院管辖。参照各国经验及我国实践，比较理想的模式有两种：(1)在最高人民法院下设专门法院——国际贸易法院，由其受理反倾销调查案的初审；最高人民法院（设立国际贸易庭）负责二审即终审。这样设置的优点在于集中专业法官审理技术性强、影响性大的反倾销案（实际上，国际贸易法院不仅审理反倾销调查案，还可以审理涉外贸易的其他案件），更加体现效率与公正。(2)专门建立行政法院，分级审理各类行政诉讼案，当然包括反倾销调查案。多年来我国法律界与实务界纷纷就设立独立的行政法院体系慷慨陈词，如能成愿，则由行政法院兼审反倾销调查案可以节约资源，而且它在制约行政权力方面更为有效。两种方式各有利弊，至少，它们对当前我国司法体制改革也具有一定的参考作用。
四、加入WTO与反倾销诉讼
随着中美、中欧（欧盟）等双边谈判的完成，我国加入WTO已经指日可待了。“入世”将给我国各行各业带来机遇和挑战，对于反倾销也是利弊并存。一旦加入WTO，则遵守其一揽子协定，保证国内立法、司法、行政等各方面都不与之相违背乃是必然的。从1947年的《关税及贸易总协定》第6条赋予各国反倾销的权利，直到1995年世界贸易组织成立，反倾销不仅成为其缔约方的一项权利，而且依照其规定采取反倾销措施也成了一项义务。《1994年反倾销守则》第18条“最后条款”之4规定：“各成员应在不迟于WTO协议对其生效之日起采取所有一般或特殊的必要步骤，以保证其可能适用于有关成员的法律、法规和行政程序与本协定的规定相一致。”WTO一方面在积极减让关税的同时，另一方面从来不忽视反倾销的“安全阀”作用。可以预言，反倾销将会成为未来一段时期内我国有关主管部门的一项重要工作，而如何规范反倾销立法与行政两个方面的内容，使之与WTO各协定及条约相符合也成为一项重要的课题。
同样，司法审查也是《1994年反倾销守则》所规定的必经程序。该《守则》第13条规定：“各成员，其国内立法包括有关反倾销措施的规定，根据本协议第11条的内容规定，对最终裁决和复审决定的行政行为可特别要求司法、仲裁或行政法庭或通过诉讼程序，迅速进行审议，该法庭或诉讼程序应完全独立于负责作出该裁决或复审决定的当局。”比照起来，我国《反倾销条例》中的“复审”与“审查”都算不上该《守则》所称的“司法审查”。由于WTO协议的不可保留性，（注：WTO《反倾销守则》第18条第2款规定：“在没有其他成员的同意下，不能对有关本协议的各条提出保留。”） 使得尽快建立符合《1994年反倾销守则》规定的“完全独立于负责作出该裁决或复审决定的当局”的司法审查制度，建立和完善我国反倾销诉讼体制成为迫在眉睫的任务。
此外，一旦我国加入WTO，则WTO的各项多边或双边协定也就成为经全国人大常委会批准的法律，具有国内法的效力；而且在其与国内法相抵触时，应当适用国际条约，这是我国现行一些法律的规定，也为WTO本身所要求。据此，“利害关系方”依照《行政诉讼法》第11条第2款“法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的规定，对反倾销调查案提起诉讼，也就有了更直接的法律依据。
由此可见，建立一套既合理又切实可行、既符合我国诉讼体系又参照国际经验的反倾销诉讼体制，确立反倾销诉讼的主体资格，明确反倾销诉讼案的受案范围并建立合适的管辖法院模式，不仅为我国法制建设和司法实践所要求，而且也是加入WTO的必要准备和充分条件。
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