“村庄合并”的驱动力和利与弊分析
——基于村民自治的视角
尹 亮
摘要： 随着农村日益空心化的影响和村级财政压力的驱动，行政村合并逐渐成为解决农村问题的一种策略。村庄合并有利于推动农村城镇化，使得村委会更好地开展工作，同时也有利于村委会合规选举并集中资源发展村经济。但同时，村庄的合并加大了社会管理难度和管理监督村干部难度。因此，在村庄合并中要发挥好村党组织的领导核心作用和发挥村民委员会的主体作用，促进农村平稳发展。
关键词： 村庄合并；驱动力；利与弊；村民自治
自1987 年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（下文简称《村组法》）颁布起，村民自治就成为中国农村政治改革的核心内容和关键措施。1980 年，广西壮族自治区宜州市合寨果地村率先完成村民委员会（下文简称村委会）的选举工作，成立了新中国第一个村委会，成为中国村民自治第一村。之后几十年里，以成立村委会为代表的村民自治迅速在全中国展开和深化，成为基层农村稳定和发展的基础。但近十几年来，随着经济社会的不断发展，村民自治的发展遇到了困难和瓶颈，出现了两种改革趋势，一种是将村民自治的重心即村委会下沉到行政村，由各自然村来行使自治权，而把原来行政村的村委会改造成行政服务中心来承接基层政府安排的行政事务；另一种趋势就是实行村庄合并，就是把原来较小的两个及以上的行政村合并成一个大的行政村来组建村委会，以此来对上承担基层政府的行政事务、对下行使自治权。本文着重探讨村庄合并这一村民自治改革举措的驱动力和利与弊。
一、推动村庄合并的驱动力分析
所谓村庄合并就是将两个及以上的较小的行政村通过撤并的方式合成一个较大的行政村，行政村的合并可以从人口数量以及管辖范围两个指标进行，行政村的合并是内外因素驱动的结果。
（一）推动村庄合并的内驱力
一是农村日益空心化的影响。我国改革开放四十多年取得的巨大经济成就，很重要的一个原因是是农村人口的非农化迁移，即农村的剩余劳动力通过到沿海发达地区或者是城市打工、读书、出嫁等方式离开了农村。这在相当程度上促进了中国经济的发展，但是农村人口的持续流出特别是青壮年的持续不断出走，造成农村人口日益空心化，而村民自治要有效开展，又必须依靠青壮年人口的支持。
随着经济的高速发展，我国农村的变化早已是是翻天覆地，村民对于村民自治的期望和要求也发生了巨大改变。原来贫穷的时候村民只是希望选出有能力的村委会成员来带领大家吃饱饭走向富裕，但是现在大部分村民都已经达到甚至超越了温饱阶段逐步迈向小康生活水平，因此，村民对村民自治和村委会成员的要求也愈来愈高。这就需要村委会成员要具备更高的能力素质，但是现在一些地区农村空心化问题日益严峻，人才青黄不接，无力再完成维持村民自治并进一步发展的任务。
村庄合并这时就应运而生，通过将几个行政村合并的方式将原来分散仅存的农村精英一定程度上合拢在一个大的行政村内，以此来实现村庄内部人才的顺利交接以维持村民自治的有效运转、保留未来进一步发展的潜力。
二是村级财政压力的驱动。农村税费改革特别是2006 年全面取消农业税之后，村级财政即村委会的财政收入大幅度减少，在经济发达地区的农村还可以通过土地出让等方式来补足财政缺口，但在经济欠发达地区农村的财政收入只能依靠基层政府的拨款补助，由于长期入不敷出，无力持续支撑村民自治所需要的人力和物力。
超验主义力图以生态中心主义立场破解工业文明之患。深受爱默生思想影响的亨利·戴维·梭罗，更为注重超验主义的生活体验。他从生态中心主义立场出发看待自然，以浪漫主义格调弹奏着反对人类中心主义的曲目。其代表作《瓦尔登湖》描绘了人和自然共生共荣的场景，令人神往之处恰如“出神冥想，置身于松树、山核桃树和漆树丛中，四下里一片孤寂和宁静，唯有鸟儿在近处歌唱，或者悄没声儿地掠过我的小屋，直到夕阳余晖照在我的西窗上”[9]82。其中清晰吐露出工业文明打破自然和理想生活平衡的哲学隐忧。
村民自治经过30 多年的发展，已经不再是当初投票选出村委会这么简单，而是发展到村委会、村党支部和村民监督委员会三者并存的状态，而且出于保障村民自治高质量运行的考量，需要这三个组织成员脱产来专职担任，这就涉及到财政支持的问题。而在经济欠发达地区的农村，失去向村民收取提留这一主要财政收入来源之后，村级财政就只能依靠上级基层政府的拨款来支持，但大部分情况都是入不敷出。在这种情况下，通过合并几个行政村，不仅减少了村干部的数量，而且将财政补助集合起来，用来发放村干部工资和改善村民自治组织的办公条件和服务水平。
（二）村庄合并的外在驱动力
一是社会管理难度加大。合并后的行政村不仅在地理空间上得到了拓展而且社会管理的边界也相应拓宽，从而增加了社会管理的难度。这是因为村庄合并后村民数量相应增加，在一定程度上增加了邻里不和和违法犯罪行为出现的几率，增加了社会管理工作的难度。由于村民增加了而村干部数量却没有相应增加，增加了村干部从事社会管理的压力和工作负担。
木棉花在民间和凉茶中应用极为广泛，中成药和凉茶很多以木棉花作为组方被收载到药典及部颁标准上，可见木棉花的疗效确切。近年来国内外学者从木棉花中共分离到53个化合物，主要包括黄酮类、苯丙素类酚类、甾醇和脂肪酸等成分。其中酚类化合物是木棉花的主要次级代谢产物，这可能与木棉花的多种生理活性有关，并且有可能是木棉花作为中药和凉茶的功效物质基础[8]。木棉花具有多种功效，参考文献中提到木棉花具有抗氧化[9]、抗菌、保肝[10]、心脏保护、抗炎、抗癌，降血糖[11]、降血压、杀虫等作用[12]，还可能具有改善血液流变学作用[10]、中枢镇痛作用和周围镇痛作用[13]。
2.合理使用项目资金，在合理建设的同时，把市场价格低迷时给业主带来的经济影响预算到项目资金管理中去，譬如：当市场价格严重影响到效益时，用一部分资金给予出栏生猪50～100元/头补助，以利于业主少受损失，仍然从事养殖，有效避免价高则赶、价低则散的无序生产，走出前几年生猪养殖的“怪圈”，保证生猪养殖业经济少受或不受价格影响。
二是增加了管理监督村干部难度。村庄合并后新的行政村在经济上的自造血功能有所增强，接受上级政府的财政补贴也更多，村财政的状况有所改善，村财政盈余逐年增长，村干部监督管理的重要性更加凸显。由于上级对村干部权力监管难到位、有效的同级监督制约机制不够健全，合并后的村级财务管理一定程度存在制度不健全、不够公开且落实不力，监督管理不严和财会人员不专业等问题，一些地区村干部违纪违法行为呈现量多、面广等的特点。
二、村庄合并的利与弊分析
村庄合并作为应对村民自治出现新情况、新问题的一种改革举措，迅速在多地开展试点和推行。但是按照唯物辩证法来讲，任何事物都具有两面性，所以我们应分析村庄合并的利与弊，以规避和消除弊端，使之更好地发挥作用。
（一）村庄合并的有利方面
二是有利于集中资源发展村经济。通过撤销小村合并大村，减少了领工资的村干部和要钱办公的村委会，使得入不敷出的村财政情况得到了很大的改善。更重要的是，在经济高速发展的情况下，土地出让无疑是地方最重要的财政收入来源。通过村庄合并将更多的土地将集中起来，这样新合并村庄就有更多的土地资源用于出让或者集中起来发展现代农业，这样不仅能大幅改善村财政状况还能推动村庄经济结构升级调整。同时，村财政收入的增加也能提高村干部的工作积极性，有利于村民自治更好发展。
一是有利于村委会合规选举。一般情况下，村委会选举村民投票会投给自己熟悉的人，所以在小的行政村中村干部候选人一般都有自己固定票仓——亲友团。村庄合并增加了村庄内部的异质性，候选人要想赢得村委会选举，必须争取不熟悉村民的支持，以推动村庄公共利益的名义来吸取更多选民的支持来获得胜选，这有助于村委会选举正规化。
（二）村庄合并带来的弊端
一是有利于推动农村城镇化。2017 年，我国城镇常住人口为81347 万人，常住人口城镇化率为58.52%。城镇化是现代化的必由之路，上述数据说明我国城镇化的任务很紧迫，且城镇化的前景在广大农村，这就会让基层政府考量农村城镇化工作并进行前置部署，推动村庄合并就是一个很好的选项。
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二是有利于更好地开展工作。《中华人民共和国村民委员会组织法》第一章第五条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”也就是说，基层政府与村委会之间是一种指导和被指导的平行关系而非领导与被领导的上下隶属关系。乡镇政府作为中国最基层的行政机构，承担着极其沉重的工作任务。推进村庄合并有助于更好地开展工作，提高工作效益。
三、治理村庄合并弊端的途径
村庄合并既推动了村民选举向正规化发展和有利于集中资源发展村经济的积极效果，同时由于村庄合并拓宽了村庄管理的边界，也导致了社会管理和监督管理村干部难度增大的弊端。因此，应采取如下措施消除这些弊端。
村庄合并不仅在行政层面将更多人和土地聚集在一个行政村内，而且大幅减少了行政村的数量。行政村数量的减少可以削弱未来推动农村城镇化遇到的阻力和潜在的反对力量，村民和土地的集中可以在推动农村成化过程中减少资源的浪费以更顺利推动“村改居”的实现。所以，对于基层政府来讲实行村庄合并是提前为农村城镇化铺路，是一个很好且必须的选项。
（一）发挥村党组织的领导核心作用
一是发挥村党支部的战斗堡垒作用。合并后的村庄工作千头万绪，村党支部和村民委员会的人员安排，村社数量与名称的调整，村中各方利益的整合等工作都需要一个强有力的组织来负责指挥协调，这就必然要求发挥村党支部的战斗堡垒作用。因为村庄刚合并，原来由各村选举产生的村民委员会在新合并成立的行政村中就失去了合法性，无法担当起代表全体村民利益与意志的责任与作用，需要重新依法选举。村庄合前后，乡镇党委可以根据有关规定设立临时村党支部并指导其发挥作用，以保证村庄公共事务顺利推进。
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二是发挥村党支部党员先锋模范作用。村党支部是党在广大农村的基层组织，也是攻坚克难的战斗堡垒，这就必然要求村党支部正常发挥职能，在合并后的村庄日常管理工作中发挥积极的领导作用。特别是要发挥党员干部的先锋模范作用，在日常工作中廉洁奉公、敢为人先、积极作为和勇于担当，给广大村民树立榜样、做好表率。
三是发挥党员干部密切联系群众的作用。村庄合并之初，一些村民必然会对新成立的“两委”存在一定的疑问，这就要求村党员干部发挥密切联系群众的作用为村民排忧解难，向村民讲解村庄合并的有关政策规定，宣传合并的好处和优势，以消除村民的不安和疑虑。通过扎实开展工作，引导村民在新合并的村庄中发挥“主人翁”作用，推动新村庄村民自治工作上台阶。
（二）发挥村民委员会的主体作用
一是依法组织村委会民主选举。按照《村组法》的要求，在乡镇政府的指导下，依法按照程序民主选举村委会领导班子。这就要求认真做好有关宣传工作，保证所有村民的知情权、参与权，激发村民参与选举的热情，这样产生的村委会才是代表绝大多数村民利益和意志的，才能保证村庄的长治久安和持续发展。
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二是村委会要依法民主决策。村委会既然是由村民选举产生，就必然对全体村民负责，所以村委会要按照《村组法》的要求，按照程序征询村民意见和建议，在倾听村民的心声和掌握村庄实际情况的基础上进行决策，不能搞暗箱操作和“一言堂”，从而保证决策的民主性和有效性。
三是切实加强对村委会的民主监督。首先，村委会的所有事项都依据《村组法》，通过各种方式向村民公开并接受监督。其次，村委会要支持村务监督委员会的工作，村委会干部要自觉接受村务监督委员会的监督。最后，要畅通村民检举揭发村委会干部不当行为的监督渠道，对相关人员及时进行调查处理，并确保村民不受打击报复。
参考文献：
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中图分类号： D422.6
文献标识码： A
文章编号： CN61-1487-(2019)19-0063-03
作者简介： 尹亮（1994—），男，汉族，四川乐山人，单位为西华师范大学政治与行政学院，研究方向为基层治理。
（责任编辑：朱希良）
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